赵刚：中国科学技术发展战略研究院研究员

 第二次世界大战后，美国建立现代科技创新体系，一跃成为科技强国，并保持至今；中国自改革开放以后，科技进步开始加速，逐渐成为新兴的科技大国。两个国家，一个先行，遥遥领先；一个后发，奋起直追，成为当今世界上最重要的两支科技创新力量。在过去40余年里，中美科技关系日趋紧密，也日渐复杂，双方既有竞争也有合作，既有沟通也有防范，伴随双边关系变化，科技关系也跌宕起伏，其影响既不局限于科技领域之内，也不局限于两国之间。时下，受特朗普政府执政风格影响，中美科技关系面临较大的不确定性，但展望未来，双方资源互补、彼此依赖的情况不会改变，合则两利、斗则两败的局势仍是不争的事实。鉴于科技创新对经济社会发展的高度战略意义，中美科技关系走向将折射出大国博弈的力量对比，并对全世界产生深远的影响。

本文聚焦中美科技关系，依据中美科技创新相关的政策、历次中美创新对话的成果以及相关机构的研究报告，通过梳理中美科技关系发展历程，研判双方科技实力变化趋势，探索中美科技关系主要关切的问题，并结合主要影响因素，对中美科技关系的未来走向做出预判，为外交决策和相关领域的学术研究提供参考。

科技是中美建交之后最早开展合作的重要领域。1972年，尼克松总统访华，开启了中美破冰之旅，双方联合发布“上海公报”，两国关系正常化。此后双方开始探索合作形式，但进展相对缓慢，1979年邓小平同志访美，双方签署科技合作协定和文化协定，迈出实质性的合作步伐，自此之后中美双边关系开始加速推进。

1979年1月31日，邓小平在访美期间与美国总统卡特签署了《中美政府间科学技术合作协定》，这一官方协定是两国政府间签署的第一个正式合作协定，确立了双方科技合作与交流的框架，消除了隔阂，开辟了两国外交中一个非常重要且富有活力的合作领域。根据协定，双方成立中美科技合作联委会，每两年在两国轮流举行一次，旨在规划、指导和协调双边科技合作，在两国科技合作中发挥着重要的引导作用。

       从1979年到1989年的十年间，中美科技关系不断磨合，整体上比较宽松。美国多次调整和放宽了对华出口管制的范围与标准，并在一些具体领域展开了合作，如签署《中美高能物理科技协议》、建设北京正负电子对撞机、签署《关于核安全合作议定书》等。但在1989年后，两国关系进入低潮，美国对中国又实行更严格的限制措施，双方的科技关系随之回落。

从20世纪90年代到2010年，中美科技关系处于波澜不惊的平稳发展时期，每年按期举办中美科技合作联委会，讨论科技合作方向。1997年，双方签署《中美能源和环境合作倡议书》，1998年就签署《中美和平利用核技术合作协定》《中美城市空气质量监测项目合作意向书》达成一致意见，2006年举办中美科技政策论坛，2007年签署《中美AP1000核反应堆核安全合作备忘录》，2008年举办第一届中美环境科技合作研讨会、第二次中美创新大会暨中美创新与产业化大会等。到2016年11月，双方已连续举办了16届中美科技合作联委会。

这20年间，伴随着中美双边关系不断深化，如1997年“面向21世纪的建设性的战略伙伴关系”、2005年“负责任的利益攸关者”，中美科技合作逐渐增多，合作范围不断扩大。但总体来看，双方的科技合作层次还不高，科技关系仍不紧密。尤其是随着中国综合国力持续提升，个别尖端科技领域呈中美竞争的态势，引发美国的担忧，2007年美国商务部正式出台了针对中国的高技术出口管制新政策，并对原《出口管理条例》进行大幅度修改，进一步强化管制。

根据第二轮中美战略与经济对话达成的共识，在中美科技合作联委会框架下，两国又设立创新对话机制，以强化双方科技关系。中美创新对话作为中美战略与经济对话的重要先导，既是消除各类摩擦的润滑剂，也是摸索关系走向的探路石，在扩大共识、促进对彼此政策的理解，以及减少分歧、消除双边关系中的不稳定因素这两个方面均发挥了重要的作用。双方派出代表团互访，进行考察与交流，为两国科技关系的巩固和深化做出了突出的贡献。

2010年10月，首届中美创新对话会议在北京召开。截至2016年底，中美创新对话已经成功举办了七届，成为两国科技关系的重要桥梁。这一机制促进中美相互了解彼此的创新政策，分享各自的典型实践，共同探讨和解决双方合作中存在的问题和面临的挑战，并为未来合作指出明确方向。中美创新对话以一个机制为基础，衍生出中美联合研究专家平台、中美科技创新园、中美技术转移中心、中美联合研发中心等四大平台，使中美创新对话的内容变得更加丰富和务实，也为持续推动双边关系提供了有效的抓手。

    与之前阶段相比，中美科技关系变得更加紧密，但也存在明显的冲突。中国科技部副部长阴和俊指出，“美国在科技方面也走在世界前列，但由于种种原因，中美在高科技领域合作上仍存在局限性”。这六年来，尽管中国在创新对话中屡次提出抗议，但美国始终没有放松高科技产品的对华出口管制，如奥巴马政府在2011年公布的《战略贸易许可例外规定》(STA)将中国排除在44个可享受贸易便利措施的国家和地区之外。不仅如此，美国还不断挑剔和指责中国所实施的创新政策，采取双重标准。当然，双方也的确推进了一些颇有成效的合作，如2009年中美清洁能源联合研究中心成立之后，两国在清洁煤、清洁能源汽车和建筑节能领域深入开展合作研究，被称为“最成功的国际合作范例之一”。

2016年底，特朗普成功反转、战胜希拉里·克林顿成为美国新一任总统，被认为是一次“黑天鹅事件”，超出了很多人的预期。从上台后的执政风格来看，特朗普在内政外交上提出并实施了许多“非常规”的举措，给美国政府决策和政策带来极大随意性和混乱。在高技术移民、气候变化和能源等方面的政策，特朗普也一改往届政府对科学技术大力支持的立场，必然将影响中美科技关系发展，带来很大的不确定性。

在竞选期间，特朗普对中国的态度可谓是极为强硬，在上任后、经过习特海湖庄园会晤、中美全面经济对话，态度有所缓和，但也存在大型洗衣机以及光伏产品调查、“232国家安全调查”和“301调查”等事件，特朗普提出要求中国减少中美贸易逆差。特朗普积极寻求对华进口商品加征关税，重点关注科技和通信行业，最终在2018年初引爆了“中兴事件”，美国商务部发布公告称，美国政府在未来七年内禁止中兴通讯向美国企业购买敏感产品；经中美高层间的磋商和斡旋，以罚款十亿美元，向第三方存管缴纳四亿美元保证金，在一个月内整改高层、董事会为代价，美国商务部才宣布结束对中兴的商业制裁。

伴随着中美科技关系的发展，两国的科技实力也发生了巨大变化。中国科技进步举世瞩目，在一系列重要科技领域均取得重大突破，不少甚至进入世界前列，这在一定程度上受益于包括对美在内的国际科技合作。美国凭借强大的创新能力，始终作为头号科技强国，在众多科研领域的成就无出其右者，其科技产品从庞大的中国市场中获取利益，并进一步支撑其研发创新活动。相较之下，美国在科技领域处于顶端，中国正处于不断攀登的路上，伴随两者之间差距缩小，两国之间的科技关系必然会受到影响，随之而发生变化。

对中国科技实力需进行客观评价，既不能妄自菲薄，也不能夜郎自大。在科研投入方面，中国国家统计局发布的数据显示，根据科技综合统计年快报初步测算结果，2017年中国研发经费投入总量为1.75万亿元，总量目前仅次于美国，居世界第二位，研发经费投入强度（研发经费与国内生产总值之比）为2.12%。其中，中国基础研究经费为920亿元，占研发经费的比重为5.3%；企业研发经费为1.3733万亿元，连续两年实现两位数增长。在科技人员方面，根据中国科协的统计，截至2014年统计，全国科技工作者数量是8100万，预计到2016年底的数量可能要超过一个亿，清华大学技术创新研究中心发布的《国家创新蓝皮书》指出，我国研发人员总量占到世界总量的25.3%，超过美国研发人员总量占世界总量的比例(17%)，居世界第一。在科研机构方面，根据2018自然指数年度研究机构前500强榜单，中国共有84个机构进入，中国科学院领衔全球十大科研机构，北京大学、清华大学、南京大学、中国科学技术大学、中国科学院大学、浙江大学、复旦大学位居全球大学研究机构50强之列。

在论文方面，根据中国科技部中国科学技术信息研究所发布的最新中国科技论文统计结果，2007年至2017年10月我国科技人员发表的国际论文共被引用19335万次，超越英国和德国跃居世界第二位；截至2017年10月，中国高被引论文为20131篇，占世界份额为14.7%，数量比2016年增加了18.7%，世界排名保持在第三位；国际热点论文数为703篇，占世界总量的25.1%，世界排名保持在第三位；其中，我国材料科学领域论文被引用次数排在世界首位，农业科学、化学、计算机科学、工程技术、环境与生态学、数学、药学与毒物学和物理学等8个学科领域排名世界第二位；我国国际科技论文数量连续第八年排在世界第二位；我国国际合著论文占比超过1/4，2016年中国作者为第一作者的国际合著论文占我国全部国际合著论文的71.6%，合作伙伴涉及155个国家（地区）。在专利方面，随着中国经济的持续快速发展，中国在专利合作协定（Patent Cooperation Treaty，PCT）国际专利申请体系中专利数量跃升，2003年以来，中国每年的PCT申请量均保持两位数的增长（10%以上），远远高于全球的增长速度，2017年PCT申请数量达4.8875万件，跃居世界第二，超越了以往的第二大专利申请国日本（2017年申请数量为4.8206万件，位于第三）。在创新能力方面，根据美国康奈尔大学、欧洲工商管理学院和世界知识产权组织发布的全球创新指数（The Global Innovation Index，GII）排行榜，2018年全球创新指数前十名的国家分别是：瑞士、荷兰、瑞典、英国、新加坡、美国、芬兰、丹麦、德国和爱尔兰。中国排名第17位，是前20位中唯一一个中等收入国家，并在研究人员、专利申请数量、科技出版物三个方面名列前茅，其中产出分指数进入前十，投入指数上升至第27位，效益指数连续两年位列第三。

尽管中国科技实力有了极大的提升，但与美国相比，还是存在较大的差距。比如在科研投入方面，美国在基础研究的巨大投入奠定了它在世界基础研究领域的超级领先地位，2011年达到743亿美元，在全球遥遥领先，其投入总量远高于全球其他任何国家，占其研发总支出的17.3%；相对而言，中国基础研究经费投入较少，2011年为仅为99亿美元，仅占我国研发总支出的4.7%，投入总量仅相当于美国的13.3%和日本的55%。在高层次人才方面，英国教育研究机构（The Total Higher Education，T.H.E.）发表了（2000年~2014年）全球范围的科学与经济领域诺贝尔奖得主的统计结果，以获奖者的出生地或祖籍（而非国籍）为划分规则，不包含文学奖与和平奖，美国（71人、29.8分）排名第一，英国（12人、6.0分）、日本（13人、4.3分）位列二三，然后依次是德国、以色列、法国、俄罗斯、澳大利亚、挪威；另外，比利时、中国、意大利并列第十（二人、0.8分），中美之间的差距可谓一目了然。

在论文方面，美国的高被引论文数为6.9976万篇，仍居第一位，英国的高被引论文数为2.588万篇，居第二位，中国处于第三位，虽与英国比较接近，但与美国相比差距很大；热点论文数也是如此，美国为1553篇，仍居第一位，其次为英国的820篇，美国为中国的两倍还多；在国际科技论文数量方面，美国仍排在第一位，其论文数量为50.23万篇，是我国的1.5倍，占世界份额的26.5%。2018自然指数年度榜单显示，美国仍是世界上高质量科研论文的最大贡献国，中国和德国位居其后。

在专利方面，2017年美国申请了56314件专利合作协定专利，仍然居于全球首位，中国为美国的87%，与2000年相比，差距已经极大地缩小。世界知识产权组织（World Intellectual property organization，WIPO）在2017年度报告中做出预测，中国的专利申请数量有望在未来三年内超越美国，位居专利合作协定专利申请数量的首位。但中国的高价值专利十分匮乏，2015年中国的专利授权总量达189.585万件，远高于美国的48.7592万件，是其3.89倍，但中国的核心专利数量仅为美国的9.76%；而且，在一般专利、重要专利和核心专利三个专利强度内各最高100件专利的平均前向引用次数方面，中国均明显少于美国。

中国科技在近代逐渐没落，尤其是明清期间与西方国家的差距变得越来越大。新中国成立后，中国开启了追赶之路。在1977年5月改革开放之前，邓小平同志指出，“同发达国家相比，我们的科学技术和教育整整落后了20年”。但在40年后，中国通过艰苦的自力更生与广泛的对外合作逐渐实现了全方位的崛起，在部分领域甚至实现了弯道超车，这已是不争的事实，令世界瞩目。即便是被发达国家视为核心竞争力的诸多前沿科技领域，也不断为中国所突破。中国在航天航空、人工智能、深海探测、生物医药等方面均取得了一批具有全球影响力的重大科技创新成果。在高端制造领域，中国提出雄心勃勃的《中国制造2025》，给德国引领的工业4.0、美国推进的“工业互联网”均造成了一定的压力。而在引领未来的人工智能领域，中国的综合表现仅次于美国，已超过了众多欧洲国家，新增专利数量已经开始超越美国，人工智能企业的融资规模仅次于美国，位列全球第二。至2014年，中国在深度学习领域论文发表数量和被引用次数均已超过美国。

科技实力此消彼长的变化让包括美国在内的西方国家产生巨大的心理落差。显然，美国仍保持领先优势，但中国哪怕只是与其差距缩小，只有少部分领域超越，就足以引起美国的强烈担忧。现在更是出现了消极的声音和对抗举措，这是在优越感逐渐丧失之后的应激反应。美国国家科学基金会和国家科学委员会发布的“科学与工程指标”报告指出，中国或许已经成为超级科技大国。这种判断和认知难免让美国认为“斯普特尼克时刻”再次到来，挑动其敏感的神经。确然，中国与西方国家的科技差距逐步缩小，使其原本拥有的优越感逐渐减弱，并转化为沮丧感。在这种情况下，美国虽然仍重视加强与中国各领域的合作，但其主流媒体对中国却很少发出中肯的声音，而是游走于两端，要么以“崩溃论”“怀疑论”唱衰中国，要么以“威胁论”孤立中国，充分反映了对中国“大国崛起”后的不适应，以及由此产生的强烈的失落感和焦虑感，而也会影响到中美科技关系的走向。

双边关系的建立，必然契合了双方的利益需求，必然是合作共赢，符合总体外交战略，否则双边关系不会建立或维持很长时间。从1979年以来的近40年间，中美科技关系不断加深，充分说明两国均从中获益，强化中美科技关系符合两国经济发展的共同利益。当然，这并不意味着双方不存在分歧，两国处于不同的发展阶段，存在体制、文化等各方面的差异，两国为自身争取最大利益，科技关系中充斥着大国博弈。

自签订政府间科技合作协定以来，中美之间从零星的科技交流发展到目前“全方位、多层次、宽领域”的深入合作，涵盖了农业、高能物理、医药卫生、海洋渔业、地球和大气科学、物理和化学基础研究、与能源相关的行业、民用工业技术、地质、健康以及灾害研究，全面巩固了双边关系。

总体来看，中美科技关系的发展已经产生了显著成效。两国之间通过不计其数的科技合作项目，极大地推动了科技界的往来，提高了彼此的科技水平，并通过政府官员、科学家的双向交流，增进了两国人民的理解和友谊，带动了两国关系的全面发展。例如，从中国的角度来看，通过合作，中国取得的一些科技成果在国际上居于领先地位，如中科院遥感卫星地面站、北京正负电子对撞机、中国数字化地震台网、宇宙中迄今最大的螺旋状星系的发现、家用电冰箱氟利昂替代技术研究及超级节能无氟电冰箱生产、核安全监督管理法规的制定和核安全监督管理方式、煤气化联合循环发电示范工厂等；而从美国的角度来看，成千上万曾经留美或已经驻美的中国科学家和工程师，也为美国的科技进步和经济发展做出了重要贡献。

中美科技关系受两国科技外交的理念指导。长期以来，美国政府一直将科技看作实现经济增长和未来繁荣的关键因素，因此很早就开始关注科技外交，致力于以科技关系化解外交困局，以外交斡旋为科技进步创造有利的条件。作为全球科技创新能力最强的国家，并辅以强大的经济实力、军事实力的支撑，美国在科技外交活动中往往能够掌握主动权，达到预期的效果。

在美国，扛起科技外交大旗的主要是国务院。1999年，美国国务院报告即明确指出，“科技发展已经处于外交斗争的最前沿，科技与外交的关系正在由‘为了外交的科技转变为为了科技的外交’。科技发展战略开始改变以往的从属地位，上升到国家战略的高度，成为国家战略首先考虑的核心问题”。

2000年5月，美国国务院发布三份重要文件，表明了重视科技外交的官方立场，指出科技合作在国际政治中将扮演更加重要的角色；时任国务卿奥尔布莱特签发了《美国国务院全体职员科学与技术备忘录》，指出科技对美国外交影响巨大且不断加强，号召全体人员加强对科技的学习和理解，加强本部门科技能力建设，充分发挥科技在美国外交中的突出作用。2008年，时任国务卿赖斯（Condoleezza Rice）要求对国务院的结构和任务制定长期战略提供专业且具有建设性的意见，再次确认了加强科学技术与美国外交政策重点相结合的理念。2009年，美国国务卿希拉里·克林顿指出，美国与其他国家的科学外交和科技合作，是美国最有效地影响和帮助其他国家以及建构美国与对应国家之间真正的桥梁关系的一种有效手段。除此之外，美国科学促进会、美国国家科学院、白宫科技政策办公室对科技外交也起到推波助澜的作用。例如，美国科学外交中心顾问纽赖特（Norman P. Neureiter）在众议院科技委员会上呼吁，国会议员要把国际科技合作作为美国外交政策的重要内容，要把科学作为外交工具，这是开展非政治、软实力接触的有效手段；美国国家科学院的研究报告指出，科学技术对于美国主要外交目标的达成将发挥核心作用，应当采取措施提高国务院在处理科技问题上的能力。

相较之下，中国自1978年改革开放以来，外交为经济建设服务的思想一直十分明确，外交为科技发展服务的口号则不够响亮。从2006年中国提出提高创新能力、建设创新型国家的目标之后，科技外交的战略意义被突出出来，日渐成为外交工作的一个重要组成部分。与美国相比，中国对科技外交的认识较晚。2004年12月，中国和欧盟在海牙举行了第七次领导人会晤时，温家宝总理特别指出，中欧“经贸合作是现在，科技合作是未来”，科技外交成为外交重头戏由此稍露苗头。

近年来，虽然科技外交在国内媒体上出现的频率不断上升，但仍没有引起足够的重视，缺乏系统全面的战略研究，相关的理念和认识多局限于国际科技合作，还没有上升到更高的战略层次，有学者指出，“在‘十二五’规划中，没有涉及科学外交的观念和具体做法，这是一个遗憾”。

2006年12月，中国科技部副部长马颂德在外交学院演讲时表示，针对我国经济增长方式的转变越来越依靠科技创新和科技进步；为营造良好的国际科技交流环境，就必须加大我国的科技外交力度。2011年1月，中国科学院发布“十二五”发展规划纲要，表示将开展全方位、多层次、高水平、宽领域、重实效的国际科技合作，不断提高创新起点和科技国际竞争力，共同致力解决关系可持续发展的全球性科技问题，提升中国科技外交水平。

在中美科技关系中，中方主要关注美方的技术转移政策，美方对中国的外企待遇、跨国研发、自主创新及产品认定、政府采购、财政补贴、知识产权保护等政策表示关切，双方通过一系列对话加强沟通和交流。

1.技术转移

1980年1月24日，邓小平副总理在北京出席中美科技合作等六个协议的签字仪式，认为“我们同美国关系中……重要的疙瘩之一就是美国不愿意向中国转让技术。十年来，特别是中美关系正常化以来，美国没有给我们一件像样的比较好的东西”。

直至目前，美国一直未放松对中国的高技术出口管制，虽然近年来屡屡放出口风，但“只闻楼梯响，不见人下来。”清华大学中美关系研究中心周世俭研究员指出，美国的受管制产品，原来禁止对华出口的仍然禁止，原来需凭许可证对华出口的仍然需要许可证，没有任何实质性改变。美国国防部与国务院联合发布一份报告，呼吁国会放松对卫星及相关产品出口管制，但中国被排除在放松名单之外，甚至建议强化管制对华出口卫星及其部件。

2.外企的国民待遇

中美两国都认为，对外国投资者给予国民待遇原则，有利于创新和减少贸易摩擦。但是从实践来看，中美两国企业到对方国家进行创新活动，都或多或少地受到了对方政府的掣肘和制约。例如，微软公司宣称，在刚到中国的时候受到了国家安全审查的困扰，后期通过多方沟通过和交流才得到解决；相应地，华为公司也反映，在美国的经营遇到了国家安全审查和技术出口管制的问题。事实上，在30多年的改革开放中，中国给予外企的很多都是超国民待遇，在将其恢复至一般国民待遇后，引发了外企的不适应。

3.跨国研发

在经济科技全球化的背景下，很多企业的研发业务都是全球性的，需要使用全球资源、利用各地研发中心的专长，跨国研发已成为创新的重要趋势。因此，企业特别期待东道国政府支持和鼓励跨国合作，而不是限制有关的知识产权必须在一国范围内。美国认为，中国如果直接或者间接要求研发活动在中国境内进行，或者是知识产权在某些国家注册，会制约大型的跨国公司展开研发活动；中国则认为跨国研发必须使多国得利，中国在以往的合作中并没有得到适当的回报。

4.自主创新及产品认定

中国政府于2006年提出了“自主创新”的政策，意在提高自主创新能力、建设创新型国家。这一政策针对的是中国关键技术自给率低、对外技术依存度高、知识和技术创新对经济增长的贡献率低、自主品牌少等问题。然而，由于文化、理念上的差异，以及在向国外介绍这一政策时的译法不是很精准，使得包括美国在内的国家对中国提出的“自主创新”概念有异议，他们认为创新应是开放的，而“自主”强调的是自己，是一种排外的创新做法。事实上，中国的“自主创新”只是突出了要以我为主，而不是闭关锁国和拒绝国际合作。

2009年11月，中国科技部、国家发改委和财政部联合发布的两个文件——《关于开展2009年国家自主创新产品认定工作的通知》和《2009年度国家自主创新产品申报说明》，通过制定标准对自主创新的产品予以认定，从而给予优惠，鼓励创新。这在美国国内引起轩然大波。美国认为，中国的这种认定并不能跟上整个创新周期变化的速度，产品目录或者清单会使创新减速，这些做法不符合世界贸易组织（WTO）惯例，坚持要求停止此规定。美国还指出，中国一部分地方政府也已经发布自主创新产品目录，中方否认了这一说法。

5.政府采购

之所以《关于开展2009年国家自主创新产品认定工作的通知》之后，外国政府和企业才强烈关注和重视中国的自主创新政策，是因为根据这个通知，含有自主创新成分的产品将在政府采购中获得优先权，旨在增加中国本土企业在商标和专利领域的份额，要求政府采购只限于那些在中国开发并注册知识产权的企业。外国公司担心，它们将被中国拒于数百亿美元政府采购合同之外。事实是，在这次金融危机中，美国是最先在政府采购计划中提出优先购买美国货的，只是在国际上反响很小，说明这一政策本身还是可行的；而中国政府出台鼓励采购自主创新的产品，在国际社会引起如此大的反响，不能不说是美国采取了双重标准。时任国务院总理温家宝在天津夏季达沃斯论坛上的讲话指出，只要依法在中国注册的企业，不管是中资的还是外资的，只要是创新产品都享受政府采购政策，对中方的政策做了一个补充说明。

6.财政补贴

对符合产业发展的潮流、重点扶植的产业进行财政补贴是国际通行的做法，然而美国却“只许州官放火、不许百姓点灯”，在中国的新能源补贴问题上大做文章。2010年9月9日，美国钢铁工人联合会向美国贸易代表办公室提交了长达5800页的诉状，称中国为支持本国清洁能源部门采取的补贴措施是非市场性补贴；2010年10月15日，美国贸易代表办公室发布公告称，美方将按照《美国贸易法》第301条款，对中国政府所制定的一系列新能源政策和措施展开调查。美国的这一霸权做法受到了中国的强烈抗议。

7.知识产权保护

中美围绕知识产权的争议由来已久。比如1989年，中国被美国列入特别301条款的 “重点观察国家”名单；1991年，美国政府以中国专利法缺陷为由，对中国发起“301调查”；2007年，美国就中国相关知识产权（Intellectual Property, IP）问题，正式向世贸组织的争端解决机构（Dispute Settlement Body，DSB）发起正式磋商；2017年8月，美国再次对中国发起“301调查”。中国认为，中国政府已采取了积极、有效的措施，建立了执法体系，在知识产权保护和执法方面所取得了巨大的成效；美国认可了中国取得的成就，但仍认为中国知识产权的保护状况不能令人满意。中国政府对专利法的修改以及推出技术标准制定程序也令外国公司担忧，认为修改后的专利法可以让中国企业更方便地用国内专利来阻挡外国企业的竞争，而新推出的技术标准制定程序则偏向于国内产品。甚至有人撰文支持，在许多跨国高科技企业看来，中国的自主创新政策是一份以史无前例的规模盗取外国科学技术的计划，或迫使他们将自己的知识产权转让给中国。

中美科技关系的建立与维护，需要两国的共同努力。在这段关系中，美国有先发优势，不仅具有更强的科技实力，其科技相关的政策制度也更加完善，因此具有更大的主动权；相较之下，中国很多方面需要向美国学习，在科技创新政策方面屡屡遭到美国的指责，这需要双方继续加强深入沟通，消除误解、扩大共识。当然，中美科技关系也受其他西方国家的影响，如果美国强行单方面停止合作，中国必将加强与其他西方国家的科技关系，在大国博弈中，共同构成全球科技关系的大格局。

多年来，美国对中国防范与合作两手并用的立场一直没有改变，不时利用涉藏、对台军售和人权等问题向中国施压。2012年3月27日，美国参议院外交关系委员会通过涉藏决议，中方对此表示坚决反对。2012年5月初，美国国会参议员公布白宫复信，提到奥巴马政府愿意认真考虑，出售新型战机给台湾。2012年5月4日，美国国务院发表《2011年国别人权报告》，对中国人权事业歪曲指责；作为回应，5月25日，中国国务院也发表《2011年美国的人权纪录》，抨击美国的人权问题。2011年11月，在亚太经济合作组织（APEC）会议上，迫于选举压力，美国总统奥巴马就人民币汇率等问题对华高调施压，声称美国民众对人民币升值缓慢“愈来愈不耐烦”，提出“中方以廉价人民币助长出口”的问题。

从政治上看，美国选举必然会有不少政客对中国政府的政府采购、财政补贴、国民待遇等问题指手画脚，以此推卸责任、转移焦点、笼络选民。随着新任总统与美国公众的“蜜月期”流逝，其个人光环消失，支持率也会发生波动，更多地需要关注选票。经济问题是美国选举的一个核心问题，将疲软的经济复苏归咎于中国经济的繁荣，无疑是一个很好的标靶。

过去，中国在大部分领域与美国均有极大差距，只能从低端领域切入，逐步提升科技研发能力；但伴随着中国科技实力的不断提升，以及人们对高端产品的需求增加，中国也瞄准了高端产品和技术领域，而这将与美国形成直接的竞争关系，必然会影响到双方的科技关系。

这种竞争在先进制造领域尤为明显。从1895年到2009年的100多年间，美国一直是全球最主要的制造商。随着时间的推移，美国将注意力更多放在服务业，制造业向境外转移，制造业对经济增长、出口、就业、创新等方面的贡献逐年减弱，从而引起部分人士的担忧。

一是制造业占国内生产总值（GDP）的比重不断下降，服务业在美国得到迅猛的发展，占国内生产总值的比重已超过70%；相形之下，制造业所占的比重则不断下降。1957年，这一比重为27%；到2009年，美国制造业创造了1.6万亿美元的产值，占国内生产总值的比重仅为11.2%。制造业在促进美国经济增长中的地位不断下降。

二是出口量低于别国，伴随着制造业所占份额的降低，美国高技术产业出口占全球的份额已从20世纪90年代后期的20%降低到2008年的11%左右。2003年，德国制造商品出口的总值已经超过美国，包括机械、车辆、化学制品、金属制品等。中国高技术产业出口在2001年出现顺差，并从2003年的不足130亿美元达到2008年的1300亿美元，到2009年，中国又超过德国，成为制造商品出口的第一大国，此时美国仍排在德国之后。2010年，美国约有1.1万亿的制造商品出口国外，占美国出口总额的86%，但仍低于中国、德国。

三是提供的就业岗位不断减少，1998年美国制造业创造了1760万的就业岗位；2010年，这一数字下降到1150万，占就业总人数的9%。根据美国国家基金会科学资源统计部的数据，通信器材、半导体和其他电子元件、汽车及其部件等三大制造产业的国内研发岗位均低于70%。2008年，美国制造业的国内研发岗位占全部研发岗位的55%。

四是创新资源向国外转移，技术创新与制造密不可分，没有制造业，美国将无法成为世界的创新引擎。目前由于其他国家不断提高研发强度，与制造相关的研发活动已转移到全球的新兴市场。在过去几年里，美国制造公司的研发投入占私营部门的2/3，而在海外的研发投资是国内的三倍。

为此，美国将发展先进制造业作为应对经济衰退、保持竞争力的重要阵地，接连出台了《重振美国制造业框架》《美国制造业促进法案》《先进制造伙伴计划》《先进制造业国家战略计划》《国家制造业创新网络计划》等文件。与此同时，中国也将制造作为未来的重要发展方向，提出《中国制造2025》发展战略，《中国制造2025》，是我国实施制造强国战略第一个十年的行动纲领。工业和信息化部会同国家发改委、科技部、财政部、质检总局、工程院等部门和单位联合编制，2015年5月19日由国务院印发。

在全球科技格局中，除了美国和中国，还有欧盟、日本等发达国家以及俄罗斯、南非、巴西、印度等新兴国家，以及众多的发展中国家，也都占据重要位置，这些国家重视对外建立科技关系，重视国际科技合作。

1.欧盟

欧盟一贯坚持鼓励国际科技合作的政策，在第七框架计划中的十个研究主题领域全面向第三国开放。2008年12月，欧盟委员会在欧盟竞争理事会会议上通过了《欧洲研究区2020构想》，提出要打造具有世界影响力的欧洲研究区，将推进联合研究项目，使其经费占欧洲全部研发经费的比例翻一番，即从目前的15%提高到2020年的30%，目的是逐步建立一个全方位、强有力的国际科研合作网络。欧盟各成员国也都高度重视国际科技合作。2006年10月，英国出台了《国际科技合作战略》，该战略提出了依靠国际合作“促进研究卓越”“促进创新卓越”“提高英国的国际影响力”和“实现全球发展”的目标，并特别提出要把中国、印度等国作为英国的重要科技合作伙伴。德国政府于2008年2月提出了“科学与研究领域国际化战略”。该战略提出四大目标，即加强国际研究合作、发掘国际创新潜力、加强与发展中国家合作以及承担国际义务和应对全球挑战。2009年12月，芬兰研究和创新委员会提出一项面向2010年至2015年的政策措施，表示要在科学、研究和创新方面，加强与美国、中国、日本和俄罗斯的联系，加强与最重要的双边合作伙伴以及与亚洲、美国和非洲的新兴经济体的联系。

2.日本

日本在第二期《科学技术基本计划（2001〜2006）》中，将“科学技术活动的国际化”、“科学技术的战略优先设置”和“科技体制改革以创造和利用优秀的成果”列为科学技术发展的三个基本政策。在第三期《科学技术基本计划（2006〜2010）》中，日本提出：要战略性地推进国际化活动，系统开展国际活动。与亚洲各国携手合作，优化开展国际活动的环境，积极吸引优秀外国研究人员。另外，日本还制定了创新路线图《创新25战略》，增加年轻科学家的资助经费、国际合作经费和教育经费等，欲借国际化促进国内创新，提出在未来十年内，日本新成立的五个最重要的国际研究中心将得到教育部4000万美元至1.7亿美元的资助，条件是它们必须将英语作为工作语言，且至少30%的研究人员和20%的课题负责人必须从海外聘请。

3.发展中国家

在进入21世纪之后，不少发展中国家已充分认识的科技对经济社会发展的重要性，积极进行科技体制改革，纷纷采取措施推动本国科技发展，建立适应本国发展要求的科技发展模式，并寻求国际科技合作。

例如，俄罗斯发布了“千所实验室”的全新科技计划，实施了科技新项目“俄罗斯科学分布图”，俄罗斯还制定与颁布了《2013〜2020年俄罗斯国家科技发展规划》，提出研发投入占国内生产总值比重达到3%的目标，将投入1.6万亿卢布（约合530亿美元）专门用于该规划实施。印度宣布了独立以来的第四个科学政策，提出建立一个强大的和可行的科学、研究和创新体系，用七年时间让印度跻身全球科技五强的目标。巴西制定了2011年至2014年的《科技创新行动计划》，并在巴西科技部成立了“巴西科学未来委员会”作为国家科技咨询机构。在东盟国家中，越南公布了《2011〜2020科技发展战略》，提出到2020年高技术和应用高技术产品产值将占国内生产总值的45%的目标。

从全球范围来看，广大发展中国家均不同程度地采取了积极的改革措施，转变发展观念，致力于建立健全的国家创新体系，不断加大研究投入力度，确定重点研究领域，重视高级人才培养，加强国际科技合作力度，反映了通过科技促进经济社会发展的决心。

因此，除了与美国建立科技关系，中国还有广阔的国际合作空间，与欧盟、日本等也建立了密切的科技关系，广泛开展国际合作。但是作为一个阵营，西方国家对中国的科技外交保持一定程度的一致性，为此中国必须广泛建立与新兴国家的科技关系，寻找利益的契合点，以降低对美国科技的依赖。从全球来看，美国、英国、法国、以色列、俄罗斯将是中国需要加快布局的五个战略支点。美国硅谷是全球创新的圣地，现在80%的地方已经被美国和欧洲的企业租了，中国在硅谷建立了全球创新研究中心，要争取把20%的地方留给中国。英国、法国是老牌的创新强国，中国也需要布点，在英国、法国建立一个辐射欧洲各国的创新中心。以色列最为世人所称道的是高科技领域的创新成就，科技对这个自然资源极度贫乏国家的贡献率高达90%以上，而且与中国拥有良好的合作关系。此外，中国还跟俄罗斯合作成立了一亿左右的基金，在俄罗斯建立一个创新中心。通过五个战略支点，推动中国跟全球联动起来，并在北京、上海、深圳、武汉等城市对接全球，建立全球创新网络，实现没有距离、没有时差的点对点链接，打造全球创新体系。

中美关系是21世纪最重要的双边关系，已得到两国共同的认可。中美合作将给两国和世界带来巨大机遇，中美对抗将给两国和世界带来巨大损害，但是，中美建设相互尊重、互利共赢的新型大国关系史无前例，确实如同“摸着石头过河”，需要两国共同努力，任何一方缺乏诚意都将导致失败。

面向未来，中美科技关系需进一步加强，一方面要聚焦全球性问题，作为科技强国和科技大国，分别领衔发达国家和发展中国家，要共同分担责任；另一方面要加强对话，降低冲突，全面促进中美官方、半官方和民间科技交流与合作，以创新对话为纽带，以技术转移中心、科技创新园、联合研发中心等为抓手，加快建设中美创新合作中心，加快中美科技创新园的布局，推动中美技术转移中心的辐射，扩大中美联合研究中心的领域范围，推动中美科技关系走向深入。

具体来讲，为进一步强化中美科技关系，一是要推进全球创新村基地设立和建设。2012年毕马威的一项调查认为，中国和美国是未来两到四年里最有可能实现影响全球的“颠覆性技术突破”的两个国家，也就是全球创新中心所在的国家。尽管美国受到金融危机的严重冲击，整体实力有所下降，但其科技创新能力仍然在全球首屈一指。中国要在更高层次上谋划和建设全球创新体系，必须将美国的创新中心作为一个重要的节点，要利用中美创新对话提供的机遇，推进在硅谷建设全球创新村总的基地，构建中美创新的桥梁，并在以色列、英国、中国的北京、上海、深圳、青岛等等地方设立分支机构作为全球创新村的重要组成部分，从而形成全球创新网络。

二是加快中美科技创新园在全国的布局。科技创新园具有国际科技合作的示范基地、科技创新合作的重要窗口、中国企业国际化的高地、知识产权保护的典范等功能，融国际合作、科技创新、产业发展、人才引进于一体，是中美两国地方和企业合作的有力抓手。目前，中美科技创新园在全国已成立了三个，分别位于无锡、青岛和保定，这仅仅只是起步。要发挥这三个科技创新园的先行示范作用，借助两国地方政府和企业之间的合作契机，推动这一模式在全国范围进行布局，努力实施创新驱动、人才先导、金融助推、全球链接等战略，促进科技创业孵化、创新人才集聚、科技金融汇聚，充分满足地方经济发展的需求，强化两国地方政府和企业之间建立密切关系。

三是推动中美技术转移中心向全国辐射。目前来看，受美国对华技术出口管制、国内企业创新能力相对较弱等方面的影响，中美技术转移工作还面临着各种障碍和困难，因此中美技术转移中心的影响力还有待于进一步提高。面向未来，中美技术转移中心的工作重点是要向全国进行辐射，推动中美技术转移项目在全国范围内统筹规划、合理布局，切实避免同一个技术转移项目多个地方、多家企业一拥而上的局面，防止造成资源浪费、重复配置、效率低的问题。要加快推动中美技术转移中心在全国各地设立分中心，发挥地方政府和企业的积极性，与美国主要州的优势产业之间形成对接，要努力突破政策机制上的束缚，保障中美技术转移工作的顺利进行。

四是扩大中美联合研发中心的领域范围。从实际效果来看，单纯的技术引进通常很难提高国内的技术水平，核心技术不可能被引进；相较之下，通过联合研发的方式，充分利用美方的创新资源，能在最大程度上提高本国的创新能力。迄今为止，中美清洁能源联合研究中心成立已接近五年，取得了一系列技术成果，开发了多个先进产品，制定了多部国家/行业标准，发表了许多高水平学术论文，申请了多项发明专利，培养了众多的优秀人才，在国际上产生了广泛的影响。这一合作模式为两国相关单位参与双边能源科技合作提供平台和支持，对加强中美科技合作发挥积极作用。面向未来，双方应以中美清洁能源联合研发中心为样本，推进中美在农业、卫生、环境等更多的领域共建联合研发中心。（注释略）

原文载于《美国研究》2018年第5期