执法记忆 | 《土地监察》序言：我国土地管理的执法问题（下）
我国土地管理的执法问题（代序言）
刘天成
二，现阶段土地管理执法的特点
我国土地管理正处于全面深化改革的阶段，新旧体制的交替尚未完成，新旧体制、新旧思想的撞击处处可见，《土地管理法》的宣传虽轰轰烈烈，颇有成效，但国策的思想并没有在全社会深深扎下根，珍惜土地、爱护土地还没有成为社会风尚，短期行为在土地的使用上表现得异常突出，权与法的较量在士地管理领域尤为激烈。这种特定的经济、政治、社会、文化条件使这阶段的土地执法工作必然带有某些独有特色：
一是现阶段的执法工作既有一定数量的法规和初具规范的法律体系为基础，又因法律体系本身的不完备，许多具体的规定临时应急而制定，造成上下立法不一致，部门之间立法不协调；日益增加的法律、法规和这些法律、法规之间的不配套，不协调之处同时存在。
二是现阶段的执法工作既开始得到越来越多的社会成员的拥护和支持，又常常受到存在于干部、群众之中的种种旧观念的影响，遇到某些难以避免的干扰；要求法制的社会心理和干扰法制的社会行为同时存在。
三是现阶段既有了一支相当数量和一定质量的执法干部队伍作为骨干，又因为这支队伍的政治、业务素质亟待提高而屡遇难题；执法队伍所承担的艰巨任务与其自身的种种不适应之处同时存在。
四是现阶段的执法工作既初步获得了所需的经济、政治和社会条件，又因社会经济、文化的不够发达和民主法制制度的不够健全而步履艰难；要求实现法制的社会需求和导致有法不依的社会因素同时存在。
五是现阶段的执法工作既反映了关于民族生存、国家兴亡的长远利益而被列为国策，又因在经济上短期见不到效益而被忽视；要求为子孙后代着想的保护土地的战略决策和只为眼前利益着想的破坏土地的短期行为同时存在。
由以上特点决定，“有法可依”和“执法必严”只能是一个相互推进的渐进的历史进程。不尽完善的法律体系和执法工作中的混乱现象，都是同现阶段的经济、社会、文化条件相联系的。无论是经济体制改革还是政治体制改革，都难以一步到位。而法律体系不完善，必然使法制工作遇到许多困难。因为执法是对整个法律体系而言的，有实体法而无程序法，有规范而无罚则，有原则规定而无实施细则，执法必严就是一句空话。从这个意义讲，完备的法律体系、缜密的法律体制可以大大促进法律的严格执行。另一方面执法活动对于提高立法质量也有积极的作用。执法过程中发现了问题，经过研究、总结，有利于进一步修改和完善法律、法规。因此，立法虽然是执法的前题和基础，但从总体上看，立法和执法是相互促进的。“有法可依”和执法必严”这两个目标将是在同一个历史过程中实现的。
由以上特点决定，真正实现“执法必严”是比“有法可依”更为艰巨的社会工程。立法工作虽然也会遇到难题，必须在深刻认识现实国情和发展规律的基础上才能制定出良好的法律，但所立之法毕竟还只是纸上的东西，仅仅是为规范人们的行为和分配社会间不同的利益提供了一种依据和可能。而执法活动却是将纸上的法律付诸实施，对各种社会利益的冲突和矛盾进行实际的调整工作。它虽然是国家执法机关的专门活动，却要与各行各业和公民个人发生直接联系。纷繁复杂的社会利益，各不相同的社会背景，思想观念的巨大差异必然会大大增加执法工作的难度，这就决定了加强和改进执法工作必将是一项更为艰巨的社会工程。“执法必严”目标的实现，需要一系列配套工程，要求各有关部门的密切配合和全体社会成员的共同努力。我们认为，只有正视“执法必严”面临的种种困难，采取符合中国国情的切实措施予以解决，才能逐步消除障碍，达到目的。
由以上特点所决定，“执法必严”既是我们的长远目标，又是我们的现实任务。那些阻碍严格执法的传统思想观念，已经深深地融进了我们的民族文化之中，任何一种政治和社会力量都不可能在短时间内将其彻底消除。因此，把“执法必严”作为我国法制建设长期的目标而在社会中广泛宣传和提倡是有益的；将其作为一个重要的现实任务提出，动员全社会为其实现而不懈努力更是十分必要的。我们既不能因为实现这一目标的长期性、艰巨性就消极等待，无所作为，又必须在行政上和宣传上避免片面性地提出一些不切实际的目标和口号。我们要实事求是地分析我国的客观情况，认识社会主义初级阶段的社会特点和由此造成的执法工作的特点，使人们懂得，执法工作只能遵循客观规律循序渐进，不能对现阶段的土地管理工作抱有不切实际的过急要求和过急期望，否则，当法律执行在社会生活中受到阻碍而这些阻碍又不能很快消除时，人们对法律的过大期望就会成为极端失望，而这种失望又很容易滋长轻视法律的倾向进而使执法工作处于更加困难的境地。
三、决定土地监察工作重要地位的基本要素
（1）由土地管理部门的性质决定的
在国家机构的分类中，土地管理局被列入行政监督及执法部门。国务院原机构改革办公室副主任吴佩伦教授于1990年在哈尔召开的全国土地管理厅局长会议上就国务院〔1990]31号文件作专题发言时，特别指明了这一点。
既然土地管理机构是监督及执法机构，监督检察就是它的主要职能。这和工商、海关、环保、治安、物价、税务、审计等部门一样，而和农业、建设等行政管理部门在职责上是有区别的。作为土地管理干部，当你跨入土地管理大门时就要意识到，你已不是一般的行政管理干部，而是一名监察及执法人员。维护法律的尊严、依法办案是你的神圣职责。
土地监察的重要性从国家土地管理局监督检察司的设置能充分地反映出来。国家土地管理局筹备组是由建设部、农业部各抽几名同志组成的，当时农业部和建设部参加筹备组的同志分别拿出来的国家土地管理局的组建方案中都没有监督检察司。现在回头来看，也不奇怪，因为建设部和农业部都是行政管理部门，对行政管理这一套较为熟悉，但对行政执法这一套大多不熟悉，对土地管理局的性质也缺乏深入的分析。当时的方案中有计划财务司，报到国家编委会后，国家编委会提出，土地局作为执法部门，应该专设一个监督检察司，负责执法工作。就这样，国家编委会把计划财务司拿掉了，增设了监督检察司。对国家编委会这一决定的正确性、必要性，我们是通过几年的实践才逐步体会的。但是不是大家都对我们土地管理部门的性质了解了？是不是都对土地监察工作的地位认识了？我看不一定。有的土地管理部门不是到现在还没有土地监察机构吗？
（2）是由土地管理法制化的要求所决定的
《土地管理法》颁布实施后，王先进局长曾对土地管理工作作过这样的评断：土地管理从单纯的行政管理已转向行政、经济、法律相结合的综合管理。
党的十一届三中全会提出了加强社会主义法制的方针：为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威性，做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必纠”。
“有法可依，有法必依，执法必严，违法必纠”这十六字方针体现了社会主义法制的立法、守法、执法三个方面的统一。“有法可依”讲的是立法原则，“有法必依”讲的是守法原则，而“执法必严，违法必纠”则是执法的基本原则。从这里可以看出，在我国的法制建设中，执法占有极为重要的地位。
《土地管理法》的颁布，使土地管理工作实现了有法可依，尽管法律还不完善，有关的配套法规还没有完全制定出来，但毕竟迈出了土地管理实施法制的关键性一步。摆在各级土地管理部门的基本任务是如何保证土地管理法律、法规的实施，真正做到“有法必依、执法必严、违法必纠”。要想做到“有法必依”，就必须做到“执法必严”，要做到“执法必严”，就必须做到“违法必纠”。如果不能对违法者追究其法律责任，“执法必严"就是一句空话，“有法必依”也实现不了，这是三者之间的辩证关系。
过去，我们在土地管理法制建设上，比较重视立法，而对法律监督检查的观念比较淡薄、模糊，以致认为土地监察可有可无。正是由于这种观念的影响，许多地方在组建土地管理局时，忽视了土地监察机构的建设。我们认为，任何法律制度出来后都必须有人遵守和执行。如果只有立法，不能很好地执法，导致立法与执法的分离，那么立法就失去了意义，法律就成为一纸空文，这不仅削弱了法律的权威，而且依法治国、依法治土的目标势必难以实现。而要做到严肃守法、严格执法，就必须建立监督制度，依靠强有力的执法体系来保证法律、法规的正确实施。这一点已被我们土地管理的实践所证明。可以这样说，没有土地监察，土地管理法制就不是完整的；没有土地监察，就难以保证土地管理法律、法规的正确实施。我们土地管理战线的同志们一定要从这一高度来认识土地监察的作用。
（3）由保证国策的落实所决定的
在《中华人民共和国土地管理法》颁布四周年之际，李鹏总理亲笔题词：“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地是我国必须长期坚持的一项基本国策”。这不光是土地管理部门的责任，涉及的部门很多，如国家计委、农业部、建设部、林业部、水利部等等。但是“切实保护耕地”的职责却是土地管理部门的。如低产田的改造，是农业部的职责，国家征收的耕地占用税的使用也主要由农业部负责。又如整个国土的规划、开发、利用由国家计委负责，草原的建设由农业部负责，林地的综合利用由林业部负责，在土地的环境质量上还有环保部门、林业部门负责等等。当然，土地管理部门也要参与这些工作，但如果利用得不好国家绝不会只追究土地管理部门的责任。
保护耕地却是责无旁贷。国家土地管理局成立的历史背景从中央7号文件即《中共中央国务院关子加强土地管理，制止乱占耕地的通知》中可以看出来，建立建全土地管理机构是7号文件提出的“采取有力措施，加强土地管理，迅速制止乱占耕地、滥用土地的现象”的四项措施之一。李鹏总理在接见中国土地使用制度改革理论研讨会代表时也明确指出：“国务院决定成立国家土地管理局，最主要的目的，就是要加强对全国土地的管理，特别是要有效地防止乱占滥用耕地的现象”。李鹏总理的这段话不但明确了成立土地管理部门的主要目的，土地管理部门的主要职责，而且把土地监察工作摆在了极为重要的地位。
(4）由维护土地管理部门的行政管理权威所决定的
我在下面调查时，一些地区的土地管理局长在谈到土地监察工作时，颇有感受地讲：“土地管理局的权威就是靠土地监察工作来维护。这几年，我们重视土地监察工作，建立了监察队伍，硬碰硬地抓执法、查大案，土地局在老百姓心目中很有权威，在领导心目中很有地位”。我的看法是，这些土地局长是有水平的，是抓工作抓到了实处，而且通过抓土地监察工作真正尝到甜头。
任何一个行政管理部门都有相应的权力，但有了权力并不一定有权威。有了权力而不能树立权威，权力有可能受到挑战或逐步削弱。权力有限，但能通过有效措施树立起权威，有限的权力能最大限度地得到行使。任何一个管理部门，他的权威不光在于应该服从他的管理，应该遵守有关的法律、法规，更重的在于如果不服从管理，不遵守有关的法律、法规就要受到处罚，就要承担相应的法律责任。也就是讲，当你蔑视有关法律、法规，轻视主管部门的管理权限时，你就要受到制裁，而且这种制裁，不但使你能改邪归正，不敢再以身试法，而且能使其他人望而生畏，起到惩一警百的作用。在土地管理工作中，土地监察就是起到了这种维护土地管理部门权威的作用。
为了使大家进一步认识执法的重要性，我以交通民警在交通管理部门的地位为例分析一下。作为交通部门，内部机构很多，如办理驾驶执照、处理交通事故进行安全教育等等。但交通管理部门的权威主要是靠交通民警执法树立起来的。当你遵守交通规则时，街上交通警再多，与你无关。但你一旦违反交通规则，制止，检查以至制裁你的是交通民警。你买了车不去办理登记发证领牌手续，就别想上街，一旦上了街，交通警将使你寸步难行，甚至扣押你的车辆。因此无论是司机，还是骑自行车的以及一切行人，都没有敢轻视交通警。土地监察人员就是土地战线上的“交通瞥”。
（5）由党中央、国务院领导对土地管理的要求和关注所决定的
1988年以来，江泽民总书记和李鹏总理的一些重要讲话，多次提到土地问题。在1988年七届人大一次会议上，李鹏总理在报告中两次提到土地问题。在谈到农业生产时，他提出要“采取有力措施坚决制止乱占滥用耕地的现象”。在谈到环境保护时，他又一次提出“要十分珍借和保护土地、水源、森林、草原、海洋和野生动物等自然资源”“特别要严厉制止乱占耕地和破坏森林的行为。”从李鹏总理的讲话中可以看出，在众多资源中，土地资源的保护被提到了第一位。对土地管理工作，国务院特别强调的是制止乱占耕地的行为，也就是说，国务院强调的是要加强土地监察工作。在1989年国庆四十周年讲话中，江泽民总书记提出：“坚决纠正盲目占用和浪费耕地的现象。”在1990年七届人大三次会议上，李鹏总理在讲到土地问题时，第一句话还是“坚决纠正盲目占用耕地和浪费土地的现象。”“纠正”就是土地监察行为，“坚决纠正”既意味着要加强土地执法工作，同时又深刻表明中央领导所最关心的仍是先要把土地管住的问题，这在李鹏总理今年六月接见中国土地使用制度改革理论研讨会代表时再次突出地反映出来。他在充分肯定这几年土地管理工作的基础上，又尖锐指出：“乱占滥用土地的现象并没有从根本上扭转。”这既是一种爱护的批评，又是对土地监察工作提出了严格的要求，他要求土地管理部门“对土地管理要严之又严"。邹家华副总理在1992年的一次重要会议上针对当前各地乱占地、乱圈地、越权批地及盲目搞开发区的问题指出：“有些地方出现一些问题，主要是改革不深人，热情有余，知识不足，不执行法律规定，不按照市场规律办事。”他要求：“各级政府需要加强领导，严格批租土地，加强法制建设。”最近，国务院和国务院办公厅连续下发了《关于严格制止乱占滥用耕地的紧急通知》和《关于严禁开发区和城镇建设占用耕地撂荒的通知》，并由国务院组织有农业部、监察部、土地局、法制局参加的国务院土地管理执法检查组到十二个省检查违法占地、浪费耕地的情况，充分体现了土地使用制度改革和土地执法是党中央、国务院最为关注的两大问题。
作为土地管理部门，一定要在“管”字上下功夫。所谓管理，无非是两个方面，一是要管住土地，二是要管好土地。管住土地，就是要依法管地；管好土地，就是要科学地利用土地。“管住”是“管好”的基础，土地占用如果失控，就根本谈不到管好土地。党中央、国务院考核我们的工作，首先检查我们是不是把土地管住了，是不是采取有力措施刹住了乱占滥用土地的现象，也就是讲，是不是重视了土地监察工作，加强了土地的执法管理。能不能做到对土地管理“严之又严”，就看你有没有一支强有力的土地监察队伍。我们作为国家机关人员，尤其是各级领导干部，最基本的素质之一就是能否正确领会中央的意图，想人民群众之所想，急党中央之所急。
四、进一步加强和改进执法工作的对策
加强和改进执法工作，真正实现“有法必依，执法必严”,最重要的是造成全社会对严格执行法律的强烈需求，并造成“有法不依，执法不严”这种状况既不能存在，又没有再产生的社会条件。令人感到振奋的是，自从《土地管理法》颁布以后，随着我国经济政革的深入发展和民主政治的发展，依法办事以及依法管好土地已成为愈来愈强烈的社会要求，社会的法制建设获得了从未有过的深厚的群众基础，这对我们加强和改进执法工作都是十分有利的。结合我们目前的实际情况，我认为应注意做好以下几个方面的工作：
（一）缩短法律与现实的“滞后期”，加速建立与社会主义土地管理新秩序和土地使用制度改革相适应的法律体系
完善、和谐的法律体系是严格执法的基础，因此，加强和改善执法工作，真正做到“执法必严”，首先必须有一个与社会主义土地管理新秩序和土地使用制度改革相适应的法律体系。
国家土地管理局从一开始就意识到《土地管理法》缺少监督检查的章节和条款势必影响建立土地管理的新秩序。从1986年开始，我们就起草了《土地监察条例》，几年来，经过了四下四上，六次大的修改，已初步完善，并经过反复做工作，终于被纳入国务院1989年立法计刘，并于1990年、1991年再次被列入国务院立法计划，但因种种原因，至今没有出台，但我们决心发扬愚公移山的精神，继续做工作，力争早日出台。在实际工作中，我们遵循实践需要什么法律，就制定什么法律的原则，制定颁布了《土地违法案件处理暂行办法》，起草了《重大土地违法案件范围暂行规定》和《国家工作人员违反土地管理法给予政纪处分的暂行规定》等。在起草过程中，我们尽量吸取各地的意见，使有关规定尽可能严谨、明确、具体，时效范围清楚、明了，并尽可能配套，提高法律、法规的“可执行性”。在国务院有关集体土地转让的规定出台前，为了尽量缩小法律“滞后”所带来的弊端，我们把对国有士地市场的监督检査及对集体土地非法买卖、转让的研究列为调研工作的重点，提出相应的对策。
（二）加强基层建设，建立健全强有力的执法机构及执法监督体制
土地监察工作是土地管理工作中十分重要的组成部分，是《土地管理法》得以贯彻实施的重要保证，是强化土地管理的圻要手段之一。加强《土地管理法》的执法工作及执法监督。重驭措施之一是建立一个强有力的执法机构和完善执法监督体系。这是搞好土地监察工作的基础。
王先进同志在1988年全国土地监察工作会议上提出要求各地1989年要基本上把土地监察机构建立起来，并把土地监察机构是否健全作为考核一个地区土地管理工作好坏的标准之一提出来。日前，绝大多数地区已达到了这个要水，还有少数地区还没有建立监察机构。刘文甲副局长在1992年全国土地监察第二次工作会议上再次强训：“凡是没有土地监察机构的地区，要尽快处立起来，力量不足的，要增加人员，充实力量，因抽调土地监察干部而导致土地执法力量削弱，土地管理秩序恶化的地区，要把调出的监察干部调回。”“日前，全国仍有将近一半的乡镇没有土地管理所，有的连专职土地管理员都没有，已严重影响《土地管理法》的实施。1993年，土地监察基础建设工作重点要放在乡（镇）村（街道）两级，建立健全六级土地监察网络。”
目前，山东省在机构建设上达到了一个新的水平。该省各级土地局不但设立了监察机构，许多地区还建立了土地监察队，局长亲自抓监察工作，遇到重大案件亲自带队去制止和查处。全省97％的乡镇建立了土地管理所，配备了专职的所长、土地管理员和土地监察员，有的乡的士地监察员都由县区政府统一行文公布，不得随意调换，保证了乡镇土地监察队伍的相对稳定。各行政村，都设立了土地监察信息员，全省形成省、地、县、乡村五级监察网络，共有专职监察员4187名，监察信息员75439人。
在乡、村机构建设上，辽宁省盖县陈屯乡的经验也很好，我们已在全国会议上让他们介绍过经验。该乡有5个人的乡土地管理所，有5个人的乡执法小分队，以及15个村每个村有1个专职士地管理员，全乡已建立了一支共计25人的土地管理队伍：乡土地管理所负资全乡的土地管理；执法小分队负责对土地违法问题的处理，村上地管理员负责本村土地管理，参与宅基地审批，调配本村土地资源办提出复垦计划，参与调处土地纠纷。由于有了强有力的管理队伍，凡是违法占地建房的，乡执法小分队前去处理，违法户都老老实实拆除违法建筑。该乡九寨镇由派出所的干警兼土地地管理所副所长、执法小分队队长，收到了更好的执法效果。
在1992年全国土地监察第二次工作会议上，我们还推广了黑尤江省鸡西市组建的“四位一体”（即市、区、街道、居委会）的城市土地监察网络和江苏省部分市县建立的由离退休干部、职工参加的赋予土地监督职能的土地管理协会的经验，得到了国家土地管理局主要领导的充分肯定。
在建立健全管理机构的同时，还要加强对乡、村两级干部的制约手段。管住了乡、村干部，就管住了土地。在这方面，盖县陈屯乡也有很好的经验。该乡规定，乡领导不准建房。15个村的30名村领导建房要由乡政府批准。由于对村、乡两级干部建房建立了严格的制度，杜绝了村、乡干部违法批地、占地问题，进而保证了土地法律、法规的实施。
作为土地管理部门，本来是管地的，但由于地掌握在人的手里，由人来使用。因此我们必须研究对人的管理，通过对人的管理来解决对地的管理。这也许又是我们土地管理的一大特点。
开展无违法批地、管地、用地的“三无”乡镇活动，是使士地监察工作向纵深发展的新途径。自1989年起，这项活动在少数地区就已经开展起来。1991年3月，在北京召开的全国土地管理厅局长会议提出，“在乡镇要普遍开展无违法批地、无违法管地、无违法用地的‘三无乡镇’活动”。会议之后，1991年10月，在锦州召开的全国土地监察会议上，国家土地管理局将开展这项活动作为土地监察工作的重要任务向全国作了部署，要求各地有计划、有部署地展开。
各地开展“三无”乡镇活动有许多好的做法。如江苏省为开展好“三无”乡镇活动，采取了10项措施：(1）总结推广南通等地的经验；(2）将活动列入土地管理的议事日程，作为政府的任期目标和考核内容；(3）确定长期规划和短期目标，具体为“八五”期间30-50％的乡镇达标，本世纪末80％以上的乡镇达标；(4）层层签订目标责任书；(5）广泛开展宣传活活；(6）加强用地的审批和管理；(7）坚持预防和查处“两手抓”，防止违法用地问题发生；(8）加强乡镇土地管理所建设，强化土地监察网络；(9）开展多种形式的竞赛活动；(10)制订标准，严格验收，确保“三无”乡镇的质量。黑龙江省将创建“三无”乡镇的试点工作纳入了各级政府的目标管理责任制，全省确定试点县（市）19个，占全省县（市）数的27.5%。河北省和宁夏自治区从去年起，把开展“三无”乡镇活动与争创“土地执法模范县”或“土地管理达标县”的活动结合起来，作为考核县级政府土地管理工作的重要内容。河北省提出一个县（市）只有在80％以上的乡（镇）达到“三无”标准后，才能被评为“土地执法模范县”。宁夏自治区土地局提出了每个县今年要有3个乡（镇）达标的要求。
确保“三无”乡镇质量很重要的一条，是要制订严格的验收标准和验收制度。福建省上杭县的做法是：在县、乡分别成立检查组，采取自查和抽查相结合的方法。具体程序是：(1）由各乡（镇）向县局提出检查验收申请报告，同时提供本年度开展“三无”乡镇活动情况总结、本年度建设用地审批和跟踪反馈情况数据报表、本年度查处违法占地数据报表和乡镇及各村检查验收报表。(2）县局根据申请，在查阅上报的材料后，对申请的乡（镇）逐个检查验收，抽查30％的行政村和20％的建房户，符合标准的，由检査人员填写验收表格。(3）县局评审后，报地区土地局抽查验收。(4）对达标的乡镇表彰。
开展“三无”乡镇活动，能把土地的宣传、管理、执法和监督检查等融为一体，是对基层土地管理实施综合治理的一项很好的措施，已经取得明显的效果。首先，促进了基层土地管理的全面建设。凡是实现了“三无”的乡镇，在基础建设上，都基本达到了有机构、有人员、有制度、有档案的“四有”要求。其次，增强了乡镇政府及其领导人对土地管理的责任感，促进乡镇政府把土地管理摆上重要议事日程。第三，有效地抑制了土地违法问题的发生。
（三）强化执法手段，建立与公安、法院、检察院、监察、纪检等执法部门的密切合作制度，发挥监督机制的整体效益
党政领导的土地违法案件往往是违法活动与党内不正之风相交织，法纪、政纪与党纪相交叉。这就要求我们与公检法、监察、纪检等部门密切配合。
我局和监察部配合非常好，1989年我们和监察部连续联合下发了两个文件，即《关于严肃查处领导干部严重违反（土地管理法》行为的通知》((1989〕国土〔监〕字第17号）和《关于严肃查处国家行政机关工作人员越权审批、违法占地建私房的通知》(〔1989〕国土〔法〕字第95号）。我们还共同组织调查组查处了国务院8号文件点名的广州市、海西自治州和澄迈县三个地区重大越权批地案件。另外，我们还和公安部、高法院建立了比较密切的合作关系。几年来，全国大部分地区的土地监察部门与当地公安局、检察院、法院、司法局、监察局等部门联合下发了关于加强土地监察工作的通知，与法院联合下发了关于处理和审理土地案件的规定。自去年以来，四川、河北、云南等省土地管理部门，与省高级法院联合召开了土地行政执法和行政诉讼座谈会，并就有关问题形成了会议纪要，这不仅密切了土地管理部门与法院的工作关系，而且促进了土地行政执法和行政诉讼工作的正常开展。自1987年底陕西省渭南市法院在市土地局设立土地法庭以来，经过土地管理部门努力工作，目前全国专门审理和执行土地案件的机构有以下种形式：(1）土地法庭（土地审判庭）;(2）土地合议庭；(3）土地巡回法庭；(4）土地案件执行室；(5）土地案件审理执行室。今年7月，安徽省土地局经与省高级法院研究商定，全省各级人民法院在同级土地管理部门设立土地巡回法庭。贵州省土地局和省高级法院今年9月联合下文，在县以上土地管理部门建立人民法院执行室。山东省枣庄市所属各县区在市法院的支持下，于今年8月都挂出了土地巡回法庭的牌子。山西省长治市经与市中级法院商量，也将在各县区设立土地巡回法庭。
解决执法难的重要措施之一是争取建立土地公安执法体制，使土地治安这个拳头变得更加有力。国家土地管理局已就建立土地公安的问题正式向公安部打了报告。
我们在做公安部门的工作时，要把土地执法难的问题讲透，要讲明土地治安与社会治安的密切关系。
《土地管理法》规定，对在非法占用的土地上兴建的建筑，行政处罚的措施不是没收就是拆除。这种严厉的处罚执行时不但阻力大，而且危险也大，如果没有强有力的执法手段和有权威的执法队伍，很难做到有效地制止违法占地行为。现在，每年发生的土地违法案件达数十万件，因土地纠纷而引起的冲突和械斗也相当严重，土地治安问题已成为社会治安的重要方面。根据新修改的《土地管理法》规定：“拒绝、阻碍土地管理工作人员依法执行职务的，依照治安管理处罚条例的有关规定处罚”，这从法律上把土地治安和社会治安紧紧联系在一起了。现在土地案件大部分在处罚时都遇到反抗，需要得到公安部门的支持与配合，而各地公安力量有限，难以承受，许多地区的公安部门都意识这样拖下去的危害性，并主动提出参照森林公安的办法建立土地公安的问题。大家都知道，国家为了切实保护好森林资源以及保证《森林法》的贯彻实施，批准建立了林业公安机构。事实证明，国家的这个决定是非常正确的，不但保护了森林资源，也从总体上加强了整个公安系统的力量，维护了整个社会的治安。
把土地治安与林业治安作比较，我们认为建立土地公安更有必要，也更加迫切。
从治安的目的来讲，两个冶安都是为了保护人类赖以生存的自然资源，但土地资源是不可再生的资源，而且与人类生存有直接利益关系。
从两个治安的关系来讲，森林依附于土地，要想侵占森林，首先要侵占土地，土地治安好了，也有利于林业治安。
从治安方式来讲，林业治安是阵地防御式，偷伐者要离开家乡进入林区，而且大部分被偷伐的木材要通过交通要道才能运出去，林业部门相对来讲好防一些。但土地治安却是游击进攻式，违法都在自己的家乡，在自己使用的土地上违法，一个县上千至上万平方公里，土地管理部门要四处出击保护耕地，疲于奔命查处违法，有时孤军深入违法地区，常遭到违法者聚众拦阻和围攻。
从与违法者的对抗性来讲，也有巨大差别。偷伐树木者，是做无本生意。偷伐成功赚一笔；偷伐失败也没什么损失，“留得青山在，不怕没柴烧”，这次不行，下次再来。但如果是违法占地建了房，房子不是被没收，就是被拆除，违法者少则损失几千元，多则数十万元，这是血本生意，自然反抗激烈，因此土地治安危险性也大得多。
据了解，目前全国土地公安机构有以下几种形式：(1）土地公安派出所；(2）土地公安联合执法队；(3）土地治安办公室；(4）土地公安特派员；(5）土地公安保卫股。今年4月，广东省珠海市市委研究决定，成立一个规模为200人的士地监察队伍。市政府拟将这支队伍组建成土地公安分局。在土地管理工作先进的地区成立土地公安机构，更说明强化土地执法的迫切性和重要性，是一件十分可喜的事情。河北省在全省推广了涿州、邢台市建立土地公安联合执法队的经验；辽宁省把营口、锦州市建立土地治安办公室的经验在全省推广；安徽省大部分地区的公安局都向土地局派出土地公安特派员。引进公安机制，强化土地执法，维护土地治安已成为各地解决执法难的重要措施。
法院设立专门审理和执行土地案件的机构，公安部门建立各举土地公安机构，是法院审判体制和公安治安体制改革中出现的新事物，它加强了土地管理部门与法院、公安等部门的配合，的化了土地执法手段，使土地执法难的情况有了较大的改善后时，土地管理部门与公安、法院互相配合、协同作战也增强了人安、法院的力量，提高了公安、法院的办事效率，维护了社会的安定。
（四）进一步提高土地管理工作以及执法工作的透明度，加强对执法工作的社会监督
我国法律执行不利的一个重要原因，就是执法工作没有受到有力的监督。执法者工作好坏，全凭其本人的素质，一旦执法者弄权、渎职，或者执法犯法，没有相应的制约机制予以制止和制裁。由于我国执法队伍素质不高的问题不可能在短期内真正解决，而执法工作在整个国家活动中又处于重要地位，因此，建立健全相应的社会监督机构，使执法者本身受法律的制约，受社会的监督就显得十分必要。提高土地管理及执法工作的透明度，是使群众有效地监督执法工作，形成良好的社会监督以及制约机制的重要途径。
要提高执法工作的透明度，需要转变一些长期以来形成的传统观念。有的同志认为我们是行政管理工作，管理及执法工作必当“保密”。我们认为，社会主义国家行政管理机构要受法律的制约，受社会的监督，才能成为维护人民利益的机关，才能保证执法工作的科学性。近年来，党中央提出“经济要发展，政府要廉洁”的方针以后，一些执法机关为了方便广大群众了解和监督执法人员的工作，采取了一系列措施，例如向群众公开执法机关的办事规则、工作程序，具体手续、公布监督电话，聘请群众“监督员”，请有关单位和群众评议干部的工作，设立举报中心，允许记者采访和报道执法工作的情况，公布有关统计数字，在报纸上发表群众对执法机关的批评和建议等等。
邓小同志曾经讲过：“制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性。制度好，可以使坏人无法任意横行；制度不好，可使好人无法充分做好事，甚至走问反面”。我曾在四川省土地监察工作会议上建议土地管理部门建立审批土地的公开制度和处理违法案件的公开制度，从省到县，都可以定期公布土地审批结果，包括被批准项目的用地数量、地点、批准时间。没有批准的用地申请也可以公开，以便于群众和舆论监督。新加坡在这方面就有成功的经验。新加坡士地局定期发表公告，公布土地买卖、征用的结果，增加了政府部门政务工作的透明度，这样少报多占、不报自占、越权审批的人就难以做手脚。“不见太阳的东西容易发霉”，透明度越差，越容易做手脚。实行公开制度，对于我们土地管理部门自觉接受群众监督、为政清廉很有好处，也便于土地监察工作的开展。
（五）加强队伍建设，建立一支敢于碰硬、秉公执法、廉洁奉公的执法队伍
执法难，这是土地监察工作面临的客观形势。但在执法难的形势下能不能突破“难关”，打开工作局面，内在素质是十分重要的。所谓内在素质，即是树立没树立对土地管理工作强烈的事业心，具有不具有敢于碰硬、秉公执法的坚强意志，掌握没有掌握斗争的策略和斗争艺术，有没有较高的法律修养和丰富的业务知识。我们在调查中发现，处于同样的客观条件，因土地局内在素质不一样，工作局面有很大差别。有的地区土地局迎着困难上，在逆境中求发展，在与困难作斗争的过程中不断开拓新的局面。
关于土地监察队伍的建设问题，要注意四点：
1.要强化对执法干部的培养。培养要通过多层次、多形式、多渠道的办法来解决。岗位培训是目前我们采用的一种重要办法。监察司每年办一期培训班，重点是培训县、地土地局主管监察工作的局长，省、地监察机构的主要负责人；县监察股负责人的培训主要由省局来完成；一般监察人员的培训工作，主要由地、县土地局来完成。
2.各地应当着手建立执法人员的培养、考试、录用、考核奖惩等方面的规章制度，使土地监察人员的挑选、培养、晋升纳入科学的轨道，防止任人唯亲、滥竽充数等弊端。同时，也可以在执法系统内部形成一种激励机制，鼓励执法人员钻研业务，提高素质，努力工作，为政清廉。在这方面，我向大家推荐锦州市古塔区土地局建设监察队伍的经验。古塔区监察大队的领导由区委组织部任命。大队下设二个中队，每个中队管4个街道委员会辖区的土地监察工作。监察大队成立后，要求来的人很多，一共12个编制，局里收到各种推荐条子45个，为了建立起一支过硬的队伍，局里建立严格的选拨制度，凡是选进的监察人员，都要经过三个月的试用期，合格的留下来，不合格的坚决去掉。监察大队建立后，订立了六条廉政建设规定，领导带头以身作则。该队全是24岁至36岁的高中毕业生，由于局里严格把录用关，建立了严格的廉政建设制度，建队一年多来没出任何问题，而且在区里打出了威风。
3，将岗位责任制引入执法领域。建立执法人员的工作责任制度，使执法人员既能充分履行职责，也要对因工作失误或徇私枉法给国家、集体和公民个人造成的严重损失的承担相应的法律责任。要将执法人员的工作情况、业务能力与物质利益挂起钩来，真正做到责权利统一。
4，要努力培养队伍秉公执法、敢于碰硬的战斗作风。在这里，我向土地监察战线推荐一个秉公执法、敢于碰硬的先进监察单位——河北省临城县土地局。临城县土地局一组建，就把土地监察工作放到了首位。他们清楚地认识到，能不能管住土地，是土地局能不能得到县委、政府、人大的支持，是否能站稳脚跟时关键。土地局敢不敢秉公执法，能不能刹住乱占耕地的歪风，是土地局能不能在人民群众中树起威信的关键。他们深知执法难，易得罪人，但他们就是敢在“难”字上开刀。
要做到秉公执法，就要敢于碰硬。他们组了县土地监察队，由局领导带队硬碰硬地抓案件，不怕硬的顶，不怕软的拉，不怕舆论偏，不怕“上司”压，冲破关系网，顶住说情风，对违法案件动真的，来实的，很快在全县打出了威风。他们敢于碰硬，在办案中还体现一个“快”字：接到报案立即出发，那怕是深更半夜，也绝不拖延。建局以来，县局直接查处的案件有892件，有10多次是接到报告后连夜出发查的。敢于碰硬，来自廉洁行政。三年来，全局同志拒收钱和物折款5000多元，拒请100多次，成为邢台地区廉政先进集体之一。1987年至今，该局年年是先进单位、文明单位、先进党支部。1989年被评为省土地管理先进单位和全国土地监察先进单位，戎志强局长还被选为县委委员，1992年，被评为全国土地监察先进工作者。
我们认为，如果各级土地管理部门都能象临城土地局这样建立起一支过硬的队伍，再大的困难也能克服。
（六）深入开展普法教育，努力提高全民的法律意识
近几年的普法教育虽然取得了一定的成绩，但距离普遍提高全社会的法制观念的目标还相差甚远。为了创造适合法制存在的社会环境，使全体公民能够理解、支持、配合和监督社会主义法律的执行，应当坚持不懈地进行法制宣传教育，使全体社会成员逐步摆脱对法律无知无识的法盲状态和传统臣民心理的束缚，积极支持、配合执法机关履行职权，监督执法人员依法办事，使社会的思想观念、与“有法必依、执法必严”的要求更趋一致，增加同违法行为作斗争的社会力量。应当高度重视并充分发挥新闻传播媒介在法制宣传教育中的作用，运用典型事例开展形象化教育，通过家庭、学校、社会各种渠道把法制教育注入到日常的工作生活中去。要把法制教育与当前开展的国情国策教育结合起来在全国造成一种珍惜土地、尊重法律、追求法制的社会风尚，为土地执法工作创造良好的社会环境。
1.执法记忆 | 30年前的土地监察岗位培训教材——《土地监察》