执法记忆 | 《土地监察》第一章：土地监察概述（中）

第一章 土地监察概述（中）

原著：孙耀琴  改写：邹福静

（接第一节）

第二节 土地监察的性质、任务、方针和原则

一、土地监察的性质

土地监察是作为土地监察主体的各级土地管理部门对相对人实施的一种具有控制力、制约力的行政行为，其本质是一种国家权力的运用。土地管理部门为了实现其土地行政管理职能，维护土地的社会主义公有制和土地管理的正常秩序，保证土地管理法律、法规的全面实施，对一切与土地发生法律关系的机关、团体、单位和个人实施监督检查和对违法者实施行政制裁。这种监督检查和制裁，是以国家权力为依托、以土地管理法律、法规为依据的。

因此，土地监察的性质，可表述为：是以一切与土地发生法律关系的机关、团体、单位和个人为对象，以维护土地的社会主义公有制和土地管埋的正常秩序，保证土地管理法律、法规全面实施为目的，以国家权人为侬托，以法制监察为手段的监督检查活动。

二、土地监察的任务

土地监察的任务，是由土地监祭的性质和内容决定的。概括起来，土地监察有六项基本任务：

1.监察检查土地管理法律、法规的贯彻执行情况

土地管理法律、法规，是落实士地基本国策的保证。而土地监察则是这些法律、法规得到止确贯彻实施的重要手段。从内容上看，这项任务包含了两层意思：一是监督检查土地管理者即各级人民政府及其土地管理部门是否依法履行职责；二是监督检査土地所有者和土地使用者是否依法利用土地。执法犯法，或知法违法，都要受到法律制裁。通过这项工作，可以及时发现、制止、纠正土地违法行为，从而减少土地违法案件的发案率，保证《土地管理法》及其有关法律、法规的正确贯彻执行。

2.受理对土地违法行为的检举、控告

我国地域辽阔，目前又缺乏现代化的监察手段，因此，仅靠土地监察人员是很难及时发现土地违法行为的。为了解决这个问题，土地管理部门要及时建立土地违法行为举报制度，县级以上地方土地管理部门及乡镇政府应当公开设置举报电话和信箱，鼓励单位和个人对土地违法行为进行检举、控告。对群众的举报，有关部门应热情接待，及时登记，详细记录，认真审核。对属于自已管辖的案件，应予以受理；对不属于自己管辖的，应及时将有关材料移送有权管辖的部门。对举报人，应依法给以保护。

3.调查处理土地违法案件

调查处理土地违法案件，是土地监察的重要任务。

土地违法案件，是指违反土地管理法律、法规，必须追究法律责任的案件。土地违法案件的处理，是土地管理部门对土地违法行为调查取证，定性分析，作出行政处罚（处理）决定，执行或申请人民法院强制执行、结案、立卷归档等一系列程序化过程的总称。处理土地违法案件，必须遵循“以事实为根据，以法律为准绳，在法律面前人人平等”等行政执法的基本原则，做到事实清楚，证据确凿，定性准确，处理恰当，手续完备。

土地管理部门通过对土地违法案件的处理，依法追究违法者的法律责任，严厉制裁土地违法行为，从而达到维护土地管理的正常秩序，保护社会主义土地公有制这一根本目的。

4.受理不服行政处罚决定申请复议的案件

对土地管理部门作出的行政处罚（处理）决定，土地违法行为人不服，形成土地行政争议，依据《行政诉讼法》，土地违法行为人有权向上一级土地管理部门申请复议，请求复查确认行政处罚（处理）决定是否合法，这时，上一级土地管理部门应予以受理。

这里所说的土地行政争议，包括不服土地管理部门对非法占地建房作出的收回土地、拆除或没收非法建筑并处罚款的行政处罚决定的行政争议；不服对土地买卖、非法转让，破坏土地资源、改变使用性质等所作的行政处罚的行政争议；不服对侵权案件下达的停止侵犯、赔偿损失的行政处理决定的行政争议；不服对违反《土地复垦规定》作出的支付土地损失补偿费的处理决定的行政争议等。土地管理部门在处理这些土地违法案件时，由于种种原因，可能出现失误或不当，行政复议是及时解决土地行政争议的最有效的办法。上一级土地管理部门受理复议案件并经审理作出复议决定，可以有效地维持正确的处罚，制裁土地违法行为；纠正不当的处罚，保护当事人的合法权益，有利于提高土地管理部门的威信。

5.指导、监督检查下级土地管理部门的土地监察工作

土地监察工作是一项严肃的行政执法工作。土地监察人员必须秉公执法，依法追究违法者的法律责任，以维护法律的尊严。由于我国存在法制不够健全、社会成员法制观念淡薄等因素，使得土地监察人员在依法行政时经常受到来自社会各方面的严重干扰，甚至还会受到来目行政方面的不正当干预。另外，土地管理部门作为各级政府的职能部门，有的对本级政府领导或同级单位的违法行为不敢过问，甚至有的自身就成为非法批地、非法用地的单位。因此，上级土地管理部门要对下级土地管理部门的土地监察工作经常进行指导，对下级土地管理部门的工作人员的行政行为进行监督检查，以保证土地管理部门及其工作人员依法行政。

6.协助有关部门调查处理土地管理人员依法执行职务遭受打击报复的案件

土地管理人员在执法过程中必然会触及违法者的私利，因此，不可避免地会遇到重重阻力和困难。近年来，土地管理人员尤其是乡镇土地管理员在执行公务时被围攻、辱骂、殴打甚至被殴打致死的事件时有发生；一些地方领导机关或领导人以权代法，干扰执法，给土地管理部门依法行政带来很大困难；而有的土地管理人员因坚持原则，依法办事而遭到打击报复，甚至被无故撤职或者借故调离土地管理岗位。这些现象的发生，严重地挫伤土地管理人员的工作积极性，影响了执法队伍的稳定，从而危及土地管理法律、法规的正确贯彻执行。因此，各级土地管理部门必须旗帜鲜明地维护土地管理人员的正当权益。对于那些造成严重后果的打击报复事件，要诉诸法律，并协助有关部门调查处理，严厉打击阻挠执法、残害土地管理人员的犯罪分子，以解除广大土地管理人员的后顾之忧。

三、土地监察的方针

运用法律、经济、行政相结合的手段，保证基本国策的贯彻实施”是土地监察的方针。

《土地管理法》第三条规定：“各级人民政府必须贯彻执行十分珍惜和合理利用土地的方针，全面规划，加强管理，保护、开发土地资源，制止乱占耕地和滥用土地的行为。”这是法律确定给各级人民政府的任务。中发〔1986]7号文件《中共中央、国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》明确提出，十分珍借和合理利用每寸土地，切实保护耕地，是我国必须长期坚持的一项基本国策。并指出，要采取行政的、经济的、法律的手段，强化土地管理。因此，作为行使国家土地行政管理职能的各级土地管理部门，理所当然地应把“运用法律、经济、行政相结合的手段，保证我国基本国策的贯彻实施”作为土地监察的总方针。这是确定土地监察方针的法律依据。

四、土地监察的原则

土地监察是为了实现国家土地管理的职能，因此，土地监察的原则同我国土地管理的基本原则是一致的。

（一）维护社会主义土地公有制的原则

这是土地监察最基本的原则。在不同的社会制度下，不同的国家实行不同的土地管理制度的目的，都在于维护其土地所有制，这正是土地管理制度的阶级性所在。社会主义土地管理，是建立在社会主义土地公有制基础之上的、用以维护土地公有制的一项国家措施。土地监察则是国家土地管理措施的具体化。因此，土地监察必须以维护土地社会主义全民所有制和劳动群众集体所有制，保护社会主义土地所有者和使用者的合法权益为根本任务，通过对土地占用、使用的监督检查，依法对买卖土地或者变相买卖土地、不经批准擅自乱占滥用土地等侵犯土地所有权的违法行为，给予行政处罚，确保社会主义土地公有制不受侵害。

（二）坚持城乡土地统一管理的原则

土地管理实质是土地的国家管理，它是根据统治者的意志，调整土地关系和监督土地利用的国家措施。建国以来，我国土地管理很不健全，国家对土地长期实行部门分管制，致使土地管理处于政出多门，相互扯皮的无政府状态，造成土地失控。1986年，中共中央、国务院《关于加强土地管理制止乱占耕地的通知》明确指出：“为了加强对城乡土地的统一管理，决定成立国家土地管理局，作为国务院的直属机构。”《土地管理法》第五条也明确规定：“国务院土地管理部门主管全国土地的统一管理工作。”这是从法律上对城乡土地统一管理原则的确定，也是从我国基本国情出发，对建国以来土地管理经验、教训的历史总结。只有坚持土地统一管理，才能保证土地的合理利用，才能切实实施国策，才能有效地防止和制止一切违法占地行为。因此，土地监察必须坚持城乡土地统一管理的原则，充分发挥国家土地行政管理职能的权威，对城乡土地的开发、利用、整治保护情况进行全面的监督检查，制止乱占滥用耕地和浪费土地。通过土地监察，促进城乡土地的合理利用，最大限度地满足国民经济发展和人民生活水平日益改善的需要，保证“一保吃饭，二保建设”方针的贯彻。

（三）保证我国土地使用制度改革的原则

1988年5月，全国人大七届一次会议对《宪法》有关条款作了重大修改，规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让。”同年12月，全国人大常委会七届五次会议根据《宪法》规定，对《土地管理法》作了相应的修改，增加了“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”“国家依法实行国有土地有偿使用制度”的条款。土地的使用权可以依法转让，土地实行有偿使用，这既是我国法律所确定的新的土地使用制度的内容，又是土地使用制度改革的目标，也是各级土地管理部门面临的新的任务。特别是土地市场的开放，必定会出现一些新的情况、新的问题。因此，土地监察必须坚持保证我国土地使用制度改革的原则，加强土地市场的监督检查，及时制止和严肃查处在土地流通领域中出现的各种违法行为，以确保我国的土地使用制度改革沿着法制化的轨道正确、顺利地进行。

（四）“预防为主，惩处为辅”的原则

“预防为主，惩处为辅”，是我国不同于资本主义法律制度的一项重要法制原则。

“预防为主”，就是土地管理部门通过一系列行之有效的行政管理活动，提高土地管理相对人的法制观念、国策观念、国情观念，自觉地遵守国家的土地管理法律、法规，同时通过各种制度和有效措施，防止违法案件的发生。“预防为主”是由我国社会主义性质所决定的。在我们社会主义国家里，广大人民群众是国家的主人。在土地法律关系的地位上，人民群众既是土地管理的相对人，即被管理被监督的对象，又可以参与检查、监督国家土地管理的活动。因此，要使我国的基本国策得到落实，就要把国家的意志变为广大人民群众的自觉行动。当前，土地监察一个最紧迫的任务，就是要管住土地，最大限度地降低土地违法的发案率。因此，开展土地监察，是广泛深入地宣传土地管理法律，法规，宣传我国的国情、国策，采取各种行之有效的综合治理措施，提高广大群众珍惜土地、依法用地的自觉性，预防土地违法行为的发生。

“预防为主”也是由土地违法所造成的严重损失所决定的。按照法律规定，对在违法占用的土地上兴建的建筑物不是“拆除”，就是“没收”。即使拆除了建筑物，土地退耕也是很困难的，往往还要投入大量资金复垦。因此一旦违法事实形成，就会造成国家、集体或个人的财产损失和土地的被破坏。加强防范性措施，把预防工作做在前面，努力降低发案率，是减少经济损失的重要条件。

“惩处为辅”，是相对“预防为主”而言的。“惩处”，是土地执法必不可少的手段。要使土地管理法律、法规得到实施，土地监察必须以国家行政权力机关为后盾，以法律为准绳，以事实为依据，对一切违反土地管理法律、法规的行为追究其责任，严肃惩处，这在当前的土地违法现象比较严重的情况下，显得格外重要。但是，在我国，对违法者实施惩处不是目的，它只是国家管理土地的一种手段，也可以说是一种特殊的预防。通过对土地违法者的惩处，使其受罚改进，不再重犯。同时，教育群众自觉履行土地管理法律赋于的权利和义务，自觉地在社会主义的土地法律规范内活动，从而预防土地违法案件的发生，实现国家土地管理的目的。

（五）维护法律尊严的原则

这是土地监察人员必须遵循的一个重要原则。“有法必依，执法必严，违法必究”是土地管理法制化的要求。《土地管理法》对各种土地违法行为所要承担的相应的法律责任作了明文规定。因此，土地监察必须依法追究违法者的法律责任，以维护法律的尊严。目前，我国社会主义法制还不够健全，在士地管理执法中，往往要受到来自社会各方面的关系、人情的干扰，甚至还会受到来自行政方面的不当干预。在实际工作中，我们常遇到一些涉及到领导干部、涉及到“能人”、“名人”的土地违法案件处理难，难处理。但是，法律的威严就在于违法者必须承担一定的法律责任，“法律面前人人平等”。因此，要求土地监察人员必须坚持法律原则，敢于碰硬，敢于同一切土地违法行为作斗争，排除干扰，秉公执法，以维护法律的尊严和土地执法的权威，保证土地管理法律、法规的贯彻实施。

（第三节 土地监察的地位和功能，下期登载。）

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