执法记忆 | 《土地监察》第三章：土地监察机构（下）
第三章 土地监察机构（下）
原著：吴军 改写：王淑英
（接第二节）
第三节 土地监察人员
一、土地监察人员
（一）土地监察人员的含义
土地监察人员是指在土地管理部门中专门从事土地行政管理监督检察工作的国家行政工作人员和其他受土地管理部门委托从事土地监察工作的人员。具体地说，可以从下面二个方面来理解土地监察人员的含义：
第一，所谓在土地管理部门中专门从事土地行政管理监督检察工作的国家行政工作人员，是指在各级土地管理部门中的专设土地监察机构中工作的土地管理工作人员和专职土地监察员。
第二，所谓其他受土地管理部门委托从事土地监察工作的人员包括：
1.在土地管理部门其他业务机构中，兼任土地监察员的国家行政工作人员；
2.在其他国家行政机关和企事业单位中，受土地管理部门聘任为兼职土地监察人员的国家行政工作人员；
3.受土地管理部门招聘现为专职或兼职的土地监察人员的非国家行政工作人员。
（二）土地监察人员的分类
目前，我国对土地监察人员的分类，根据实际，可以按以下二个标准分类：
1.从生产方式来分，可以分为任命、调配、招聘、聘任四种。
2.从对工作任务的作用来分，可分为领导人员、业务执行人员和辅助人员三种。
（三）土地监察职务
1.职位与职务
土地监察机构行政职位是机构设置中的概念。按照某一机构要完成的预定目标，设置若干层次和不同等级位置，这就是职位。例如土地监察司、处、科、股、所等。
每一个职位都有固定的、明确的任务，这就是职务。职务的另一个涵义是指在行政机构的某一个职位上，担负固定任务的某行政工作人员的代称。一般都冠以“长”等名称，例如司长、处长、科长、股长、所长等。土地监察机构的职务还包括，具有专业性质的职务即土地监察员，它既是一种行政权力的职务，又具有专业职称的含义，是一种特殊的职务。
(2）职权
为承担某一职务，必须赋予一定的权力。这权力即决策和控制的能力。一定的职务依法所具有的一定的权力，这就是“职权”。换句话说，职权是履行职务的法定的权力。
职权有以下性质与特点：
第一，它是法定的权力，因而是以国家强制力为后盾，具有法律效力与法律后果。
第二，它有明确的范围，不同职位有不同职权。权大于职，或是越权或是侵权，权小于职，则成为有职无权。因此，职与权必须统一。
第三，职权与个人无关，谁担任这一职务，都有相同的职权，一旦离去，就不再有这种职权。第四，职权只能来源于职位的授予，而授予必须通过法定的程序，不能以其它方式谋取。
(3）责任是职权的本质
土地监察活动是带有法律后果的行为，因此，士地监察的职权与责任紧密相连。这就特别需要强调土地监察人员的责任。责任有两重含义。首先，责任是指份内应做的事。由于承担某种责任，国家才赋予相应的职权。职权与责任是统一的，有责无权，将使人回避责任；有权无责，将导致滥用权力，这些都是不正常的，必将给土地监察工作带来严重后果。职权是尽到责任的手段，责任才是职权中更本质的内容，是土地监察人员，特别是土地监察机构领导的真正含义。其次，责任意味着对于失职的土地监察人员必须追究责任，这里指的主要是法律责任，包括行政责任与刑事责任。
2.职务设置
士地监察机构的职务设置分两个系列设置。
(1）按行政职位系列设置
按行政职位系列设置的职务是：监察司长、副司长，监察处长、副处长，监察科长、副科长，监察股长、副股长，监察所长、副所长，监察小组长。在这一系列中还应包括各级土地监察机构职能部门职位上的职务，在此不一一细举。
(2）按监察业务系列设置
按监察业务系列需要来看，设想可设置以下职务：高级监察员、监察员、助理监察员、监察助理。
监察职务具有二个特征：①它是一种代表行政权力的职务，具有行政职权功能。②它是一种具有技术职称性质的职务，在经济上享受技术职称标准。高级监察员为高级技术职称，监察员为中级技术职称，助理监察员为初级技术职称，监察助理为一般技术职称（实习生）。
3.职务设置的原则
第一，因事设职。职务因工作需要而设置。这是职务设置的客观依据和基本原则。
弟二，按职择人。即按照职位的要求择取具有能担任这一职务所需的能力和资历等条件的人来担任这一职务。
第三，职权责统一。即同一职务所享有的权力和所承担的义务是一致的。
第四，同工同酬。担任同一职务的人所享受的工资报酬和其它待遇应相同。
二、权利和义务
权利指法律赋予人们为一定行为或不为一定行为以及要求他人为一定行为或不为一定行为（义务）的能力。
义务是与权利相对称的一个法律概念。指国家为维护其利老和保障公民依法享有的权利得以实现，要求公民应为一定作为或不作为。权利与义务是相互依存，不可分割的。
土地监察人员接受国家的委托，担任了土地监察机构中的职务，就产生了一种法律关系，即职务关系。职务关系表现为国家行政机关确定的工作任务，由某些工作人员来完成。土地监察人员既然接受了国家委托，就要努力完成工作任务，这是土地监察人员应履行的义务。而国家为了使他们完成交予的工作，也要赋予他们各种职务上的权利。土地监察机构行政工作人员（包括招聘的土地监察人员）在职务上的权利和义务，就体现了职务关系。土地监察人员享有职务上的权利，是为了履行其承担的职务上的义务。
土地监察人员在职务上的权利与义务，体现了职务关系的特点和土地监察人员的法律地位。所以，土地监察人员职务上的权利与义务，不同于公民个人的权利与义务，而是一种特殊的权利和义务。土地监察人员在职务上的权利，具有国家行政权力的世质，由国家作为后盾，并由国家的法律加以保障。而土地监察员职务上的义务，是他们为完成土地监察任务所必须履行的职责。
（一）土地监察人员职务上的权利
土地监察人员职务上的权利指土地监察人员依照土地管理法律和其他有关法律规定，在土地管理中为一定行为或不为一行为以为要求他人为一定行为或不为一定行为的能力。它具有以下几个特点：
1.土地监察人员职务上的权利是代表国家，完成国家任务的一种手段，行使职务上的权利的目的，是为了执行国家土地管理职能和完成国家土地管理任务的责任；
2.土地监察人员职务上的权利，是由土地监察职务来确定的，不得滥用和超越职务范围；
3.土地监察人员职务上的权利的发生，开始于担任职务。职务关系消失，职务上的权利自然也就随之消失；
4.土地监察人员职务上的权利，体现在他们为完成土地监察任务而进行各种监督检察的合法行为，具有强制性，对有关的机关、团体、企事业单位以及公民都有约束力，必须遵照执行。
土地监察人员职务上的权利有两种，一种是基本权利，如劳动报酬、福利、休假等；另一种是职权，大致可以概括如下：
1.职务上使用公物公款及实际费用请求权。例如为执行职务领用办公用具；因公出差支领车费，宿费和伙食补贴等。
2.在职务范围内，有权了解、利用属于监察机密和工作机密的材料。
3.受保障的权利，包括：
(1）身份保障权。即土地监察人员非依法不得被开除公职、辞退、解聘。
(2）职务保障权。即土地监察人员非依法不得被免职、撤职、降职及被给予其他足以影响其职务的行政处分。
(3）依法执行公务保障权。为使土地监察人员依法执行监察公务，任何妨害其执行监察公务的行为都在法律、法规禁止之列。
4.在职务范围内，机构上级领导对下级从属人员领导的权利；高一级职务监察员对低一级监察员领导的权利。
（二）土地监察人员职务上的义务
土地监察人员职务上的义务指土地监察人员受国家委托，必须依法按职务要求完成职责范围的工作任务和依法约束自已的一定行为。
土地监察人员在执行职务时，必须履行的义务主要有以下几种：
1.土地监察人员必须遵守社会主义法制（宪法、法律、法规）和政府的决议、命令、规章和制度，切实完成监察机构的工作任务。
2.土地监察人员必须爱护和保护国家财产，厉行勤俭节约，反对铺张浪费。
3.土地监察人员必须保守国家机密和职务上的秘密，不得失密和泄密。
4.土地监察人员在执行职务时，必须贯彻民主集中制的原则，增强组织纪律观念，坚决服从上级机关和领导人、工作主持人的指示和命令。
5.土地监察人员必须依靠人民群众，深入实际，调查研究，听取人民的批评和建议，接受人民的监督，全心全意为人民服务。
6.土地监察人员应自觉钻研业务，增强业务水平和工作能力，不断改进工作，提高行政效率，适应土地监察工作的需要。
7.土地监察人员必须坚持唯物主义的思想路线，实事求但，不弄虚作；不利用职权谋取私利，搞不正之风。
（三）土地监察人员的自身建设
土地监察是土地管理工作的一个十分重要的环节。土地监察又是土地管理中一项崭新的业务，需要研究的问题非常广泛，用以借鉴的经验又非常少，加之从事土地监察工作的专业人才缺乏，因此，如何在土地管理建基创业时期，在改革开放的大好形势下，尽快培养一支有高度政治素质和高度业务素质的土地监察队伍，以适应土地管理体制改革对土地监察工作的需要，是土地监察工作加强自身建设需要常抓不懈的任务。
在业务建设上，要抓好土地监察人员本职工作需要的业务知识和管理知识。要采取职业培训和业务学习一起抓。培训和学习的内容重点抓住宪法和基本法律、法规中有关土地这一自然资源的保护性规定，抓住《土地管理法》及其配套法规的内容。土地监察不是一项单纯的业务，这是在全面弄通国家关于土地的所有制性质、土地的所有权和使用权制度、土地的有偿使用制度、地籍管理制度等规定的基础上总体研究如何保护国家关于土地这一自然资源的保护措施得到顺利实施。所以，土地监察业务以国家关于土地管理工作的规范性文件（宪法、法律、法令、法规、决议、命令、条例、权威性指示等）为主要研究内容和执行准则。虽然土地监察人员同时要接受有关土地管理基本理论、土地经济学等理论的学习，但这主要是为了深刻地理解和掌握土地监察业务。
土地监察人员除了要弄通国家的土地制度、学习土地的基本理论外，还要进一步研究在国家的经济体制改革中如何完善土地管理制度，特别是土地监察制度。例如：研究当前在土地经营活动中会出现一些违法活动，如何对土地市场进行监督检查，我们将采取怎样的防范措施和对将出现的违法行为采取怎样的制裁措施；在对外开放过程中，如何做好“三资”企业用地的监督检察工作等等。
土地监察人员自身业务建设的内容当然不止以上所述。一句话，如何搞好改革、开放形势下的土地监察，对每一个从事这一职业的人来讲，加强本职工作需要的业务知识的学习已迫在眉睫。土地监察业务培训工作也应及时提上日程，为土地监察工作培养后备力量的工作要尽快抓起来。
除了抓业务知识外，土地监察人员的思想政治工作亦应长期、持久地抓下去。国家土地管理局制定的土地管理工作人员的职业道德规范要作为土地监察人员思想政治建设的一项重要内容。
总之，业务条件和思想政治条件作为考核土地监察干部资格条件的标准，更要作为在职时自身建设的主要内容。提高人的素质然后辅之以科学的管理手段，是搞好土地监察工作的根本保证。