执法记忆 | 《土地监察》第四章：土地监察的过程、形式和方法（四）
第四章：土地监察的过程、形式和方法（四）
张新宝
第四节 实现土地监察工作的程序化
一、土地监察工作程序化的含义
从前三节的叙述中，可见土地监察活动需要采用一系列的方式和经过一定的步骤和过程去进行。土地监察主体对监察对象依法行使监督检查和行政制裁权力时所遵守的方式、步骤和过程的总和，构成土地监察程序。
有土地监察活动即有土地监察程序，不存在没有程序的监察活动。这就是说，土地监察程序是客观、自然存在的。但是，客观、自然存在的程序不一定是科学的、合理的，未必能准确、迅速地实现土地监察所应追求的目标。这就有必要制定一些带有强制性的规范，来对土地监察活动的方式、步骤和过程加以约束、引导和选择。而经过规范的、合理的、科学的土地监察程序，并按此程序开展土地监察工作，就是土地监察工作的程序化。
客观，自然存在的土地监察程序，一经规范，就具有以下特征：
①确定性。所谓确定性，就是土地监察程序均由一定的法律、法规和规章制度所规定。例如，土地违法案件的处理程序是由国家土地管理局以局长令的形式颁布的。
②稳定性。一经确定的土地监察程序，在没有特殊例外或新的情况的条件下，一般不容许随便变动、更改。
③完整性。一经确定的稳定的土地监察程序，其包含的过程与步骤，必然是完整的。要采取一定的监察程序达到一定目的，缺少了该程序的任何一个步骤或过程，都是不可行的。
④连续性。也就是秩序性。士地监察程序指示一个具体的监察活动过程，它是由许多前后衔接的步骤组成的，先做什么后什么，都作了明确的规定。确定的程序起直接的指导作用。
⑤强制性。土地监察程序一经以法律、法规和规章制度的形式确定下来，就使监察程序成为一种硬性要求，特定的监察程序就成了必须执行的规范，程序的功能也就得到切实的发挥。
二、土地监察工作程序化的必要性
现代行政管理，均是按照一定的、经过规范了的程序进行的，土地监察工作程序化进行的必要性，体现在以下方面：
首先，土地监察工作程序化是土地监察工作正常化的需要。土地监察是一个过程，为了使其能够按照一定的程序，有准备、有步骤、有条不素、循序渐进地进行，从而保证土地监察工作的正常化，必须使土地监察工作程序化。尤其对于大量日常性的、常规性的监督检查工作来说，就更需要如此。没有土地监察工作的程序化，就谈不上土地监察工作的正常化。
其次，土地监察工作程序化是土地监察工作制度化的需要。土地监察是土地行政管理的一种职能，是一种行政权力的运用，因而是一种严肃的社会活动。因此，必须制度化以防止主观意志的副作用，杜绝为所欲为的行为及其危害。土地监察工作程序化正是土地监察工作制度化的一个重要方面。以法律、法规和规章制度为基础的土地监察程序，严格、明确，具有强制性，会大大减少违法违纪现象和行为产生，大大避免主现蛮干现象和行为的产生生，从而保障土地监察工作的制度化。
第三，土地监察工作程序化是促进土地监察工作公正化的需要。土地监察工作程序化，使土地监察的主体和对象，立于统一的基础之上。土地监察对象的意志和利益，可以通过土地监察工作程序体现并表达出来。例如，土地违法案件的处理程序，规定当事人有十五日或三十日的起诉期，就是保障土地监察对象意志和利益的体现。同时，土地监察主体在实施监察时，遵循一定的程序，通过一定的途径，听取土地监察对象的意见，使得土地监察更加符合实际，防止、减少失误，从而达到土地监察公正化，起到保障土地监察对象合法权益的作用。
第四，土地监察工作程序化是土地监察工作高效化的要求。土地监察工作的程序化，对于提高土地监察工作的效率的作用是多方面的。土地监察工作程序将土地监察过程的细节规定得清楚、明确，次序分明，就能避免忙乱现象、重复现象，保证工作的有序性。有序性本身就是一种效率。土地监察工作程序化，提高了土地监察的专业化程度，促使并便于土地监察人员掌握和熟悉自己的业务，从而有利于土地监察工作效率的提高。最优化的土地监察工作程序，指示土地监察人员可以在最短时间内，以尽量少的投入去实现土地监察标准，使工作高效化。
总之，土地监察工作程序化是构成土地监察工作正常化、制度化、公正化、高效化的重要基础。土地监察工作程序化，从一定意义上说，是一种特殊的土地监察工作方法。其他的土地监察方法融合贯穿于土地监察工作程序之中，土地监察工作程序紧密结合着其他种种土地监察工作方法，保证了土地监察工作的有效开展。
三、实现土地监察工作程序化的途径
（一）充分认识士地监察工作程序的地位和作用
我国土地监察工作程序的制定，还处在起步阶段，一些重要程序还末达到规范化的程度。其中土地监察工作起步晚是重要原因。但是，也应该看到，“设置程序束缚太多，会影响权力的行使”“不规范程序一样开展土地监察工作”的观念的存在也在相当程度上影响了土地监察工作程序的制定。因此，要实现土地监察工作的程序化，必须充分认识土地监察工作程序化在土地监察活动中的地位和作用。
如前所述，土地监察权的正确行使，在很大程度上取决于土地监察程序是否合理、公正、科学。任何活动都客观地存在一套工作程序，如果不对土地监察程序加以规范化，就很难避免不合理的、低效率的和专断的土地监察行为的出现。当土地监察组织和监察职能有了较为合理的配置后，土地监察工作程序就成为土地监察工作正常、高效地开展的关键。因此，我们必须重视土地监察工作程序的建设。
（二）认真研究土地监察工作程序的基本内容
重视并着手制定土地监察工作程序，首先应该把握其基本内容。如果不清楚土地监察应该设置哪些工作程序，制定程序就成为一句空话。而要了解土地监察工作程序的基本内容，又必须对土地监察活动及其规律进行认真的研究。
根据近几年的土地监察实践，我们可以对土地监察工作程序的内容作一大致的概括。土地监察工作程序要回答的基本问题是：士地监察主体如何去完成监察行为，采取何种方式、步骤和过程去实现这种行为。这些应该是十地监察工作程序所包含的容。基于土地监察工作主要包括日常监督检查和土地违法案件调查处理两大部分，因此，土地监察工作程序相应有日常监督检查程序和土地违法案件调查处理程序两大类。
日常监瞥检查程序应有以下内容：开始监督检查应采取何种步骤；应如何表明自己的身份；遇到违法或紧急情况应如何处置；监督检查中应如何保障公民的权益，监督检查后应如何做好记载；以及如何防范可能出现的问题等等。
土地违法案件调查处理程序，应有以下内容：土地违法案件如何受理、立案；如何确定事实，即如何收集证据；如何听取当事人的意见；处罚决定的作出应经过哪些程序，办理哪些手续；处罚决定如何送达；怎样使当事人了解与己有关的档案材料；处罚决定应如何自行纠正；如何告知当事人请求救济途径；如何执行处罚；执行中遇到各种情况应如何处置；执行手段如何适用；怎样将有关事项及时通知当事人；案件如何移送，对执行如何监督等等。
（三）应重视全国性的土地监察工作程序的制定
土地监察工作是一项全国性的工作。因此，关系到全国普遍存在的、重要的土地监察活动，应该有全国性的土地监察工作程序。
在近几年的土地监察实践中，已经暴露出一些带普遍性的问题。例如，土地违法案件的统计，目前全国普遍存在有漏报或虚报的现象。解决这一问题，需要有一个统一的、全国性的土地违法案件统计工作程序，对统计的方式、步骤和过程，以及组织、协调、检查和考核等问题，作比较明确的规定，以防止和杜绝统计工作中出现主观随意性的现象，保证统计数字的完整性、准确性。
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