执法记忆 |《土地监察》第十章：土地违法案件的行政诉讼（二）
第十章 土地违法案件的行政
诉讼（二）
原著：齐树柱 改写：魏莉华
（接第一节）
第二节 土地违法案件行政诉讼的诉讼参加人
在人民法院的主持下，参加行政诉讼的原告、被告、共同诉讼人、第三人以及诉讼代理人，是诉讼参加人。诉讼参加人是行政诉讼的主体，其诉讼行为可以引起行政诉讼法律关系的发生、变更和终结。诉讼参加人不同于诉讼中的证人、鉴定人、翻译人员等诉讼参与人。诉讼参与人参与诉讼是为了协助人民法院查明案情，使审判活动能够顺利进行。
一、原告
根据《行政诉讼法》的有关规定，土地违法案件行政诉讼的原告是认为土地管理部门作出的行政处罚（处理）决定侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。因此，土地违法案件行政诉讼的原告必须具备下列三个条件：
（一）必须是公民、法人或者其他组织
公民、法人或者其他组织依法享有行政诉讼权利能力，有资格作为原告。土地管理部门作为享有国家行政管理权力的国家机关，不具有行政诉讼的原告资格。这是因为：土地管理部门代表国家以国家的名义进行行政管理活动，其所享有的行政职权以国家强制力为保障，在发生行政争议以后，国家已经赋予其解决行政争议的能力，已经对其享有的权利提供了充分的保障，他无需提起行政诉讼。而作为土地管理相对一方的公民、法人或者其他组织，他无权否认行政处罚（处理）决定的法律效力，无权拒绝履行，即使他认为该行为侵犯了他的合法权益，也负有服从的义务，他们无权解决行政争议，因而需要提起行政诉讼的权利，以求得司法机关的保护。
（二）必须是作为行政管理相对一方的公民、法人或者其它组织组织
对于作出行政处罚（处理）决定的土地管理部门，并不是任何一个公民、法人或者其他组织都有原告资格。必须是承担该行为法律后果的，土地管理相对一方的公民、法人或者其他组织才具有原告资格。
需要说明的是，作为行政管理相对一方的法人，包括机关法人在内。也就是说，在国家机关不是作为管理者行使国家行政机关的职权时，他也可以以被管理者的身份进行活动。当土地管理部门在其职责范围内，对其作出行政处罚（处理）决定时，被处罚（处理）的行政机关就成为土地管理的相对一方了，就有可能成为土地违法案件行政诉讼的原告。例如，工商部门、税务部门，在特定情况下都有可能成为土地违法案件行政诉讼的原告。
（三）必须是认为行政处罚（处理）决定侵犯其合法权益的行政管理相对一方
土地管理相对一方可以具有原告资格，仅是取得资格的可能性。使这一可能成为现实，还需要另一个条件，就是他认为行政处罚（处理）决定侵犯了他的合法权益。
合法权益指法定权利和法定利益，其核心是法定权利。享有和行使法定权利，才有可能获得法定利益。在我国，"合法权益"主要指公民、法人或者其他组织的人身权和财产权。土地管理相对一方认为其人身权、财产权受到土地管理部门行政处罚（处理）决定的侵犯时，才可以享有和行使起诉权。
二、被告
在行政诉讼中，被告是指经原告认为侵犯其合法权益，并由人民法院通知其应诉的行政机关。在土地违法案件行政诉讼中，具有被告资格的主要是有权作出行政处罚（处理）决定的土地管理部门和乡级人民政府。
作为土地违法案件行政诉讼的被告，必须具备一定的条件：一是必须具有诉讼权利能力。也就是说必须是依法能够独立享有行使土地管理行政处罚（处理）权的机关，才能成为被告。二是除法律特别规定外，必须实施了经原告认为侵犯其合法权益的行政处罚（处理）行为。也就是说被告所实施的行政处罚（处理）行为和原告认为被侵犯的合法权益之间有因果关系；三是由人民法院通知其应诉。被告地位的确定是因为人民法院通知其应诉，而不是缘于原告提起诉讼。只有经人民法院通知应诉，被告才享有诉讼中的权利和承担诉讼中的义务。
由于土地管理涉及千家万户、各行各业、各个部门，土地违法案件的发案率也比较高，因此，在土地违法案件的行政诉讼中确定谁是被告往往不是一件简单的事。《行政诉讼法》第25条对谁是被告作了如下规定：
（一）公民、法人或者其他组织依法直接向人民法院提起诉讼的，作出行政处罚（处理）决定的土地管理部门是被告。
（二）经复议机关复议的，复议机关维持原行政处罚（处理）决定的，作出原行政处罚（处理）决定的土地管理部门是被告；复议机关改变原行政处罚（处理）决定的，复议机关是被告。
（三）两个以上土地管理部门作出同一行政处罚（处理）决定的，共同作出行政处罚（处理）决定的土地管理部门是共同被告。
（四）由土地管理法律、法规授权的组织所作的行政处罚（处理）决定，该组织是被告。由土地管理部门委托的组织所作的行政处罚（处理）决定，委托的土地管理部门是被告。
（五）作出处罚（处理）决定的土地管理部门被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。
三、共同诉讼人
共同诉讼，是指当事人一方或双方为两人以上的诉讼。原告为两人以上的，称共同原告；被告为两人以上的，称共同被告。
共同原告或者共同被告，统称为共同诉讼人。
根据《行政诉讼法》第26条规定，共同诉讼发生在两种场合：一是因同一行政处罚（处理）行为发生；一是因同样的行政处罚（外理）行为发生，并且人民法院认为可以合并审理的。
因同一行政处罚（处理）行为发生的共同诉讼，是当事人一方或双方为两人以上，对同一个行政处罚（处理）决定是否合法发生争议。例如，某市土地管理局认为甲、乙、丙兄弟三人共同修建的房屋未经批准属非法建筑，决定予以拆除，甲、乙、丙对这一处罚决定不服，向人民法院提起诉讼。这一诉讼的原告就是甲、乙、丙三人，被告是某市土地管理局。在这一诉讼中，作为共同原告的甲、乙、丙三人，有着共同的权利义务，其中一人的诉讼行为往往也能得到其他人的承认。因此，对于这样的共同诉讼，人民法院必须合并审理。
因同样的行政处罚（处理）发生的共同诉讼，是指两个或两个以上的行政处罚（处理）决定的性质相同或者作出行政处罚（处理）决定的事实和理由相同而发生的诉讼。例如，某市土地管理局在执法大检查中，对同一街道上的三家非法出租铺面分别处以没收非法所得、罚款等处罚。当这三家铺面对某市土地管理局的三个处罚决定都不服，分别向人民法院提起诉讼，人民法院受理后认为可以合并审理的，就形成了因同样的行政处罚（处理）决定发生的共同诉讼，三家铺面是共同原告，某市土地管理局是被告。由于他们没有共同的，不可分的权利和义务。因此，其中一人的诉讼行为，对其他人也不发生效力，人民法院对其裁判也是分别作出的。
法律规定共同诉讼的目的，是为了简化诉讼程序，节省诉讼费用和时间，并避免人民法院对同一事件作出相互矛盾的判决。
四、第三人
第三人是指同提起诉讼的行政处罚（处理）决定有利害关系，申请参加或者由人民法院通知其参加诉讼的公民、法人或者其他组织。
第三人的基本特征，首先是与被诉的行政处罚（处理）决定有着同其他当事人不同的利害关系。第三人是为了维护自己的利益而参加诉讼的，他的这种利益通常与原告、被告、共同诉讼人的利益是不相同的。在很多情况下，第三人既反对被告又反对原告，对行政处罚（处理）决定有着独立的利害关系；其次，是参加到他人之间业已开始、尚未终结的诉讼中去。如果他人之间的诉讼尚未开始，或者他人之间的诉讼已经终结，都不存在第三人参加诉讼的问题。
在土地违法案件行政诉讼中，有可能作为第三人参加诉讼的主要有：
（一）土地侵权案件中的侵权人或被侵权人。土地管理部门在对侵权案件实施行政处理权时，侵权人和被侵权人都是行政管理相对的一方。如果被侵权人起诉，侵权人应作为第三人参加诉讼；如果侵权人起诉，被侵权人应作为第三人参加诉讼。
（二）土地管理部门与其他行政机关作出了相互冲突的行政处罚（处理）决定，他们可以是第三人。两个行政机关针对同一事实作出相互冲突的行政处罚（处理）决定，其中一个行政机关是被告，另一个应作为第三人参加诉讼。因为不应有两个相互冲突但又都具有法律效力的行政处罚（处理）决定同时存在，人民法院在维持一个的同时，必须判决撤销另一个。例如，公民甲因土地管理局批准建房一座，但水利局认为该房妨碍防洪，是违章建筑，决定拆除。甲诉水利局，土地管理局应作为第三人参加诉讼。人民法院如果判决维持水利局的决定，应同时撤销土地管理局的决定，并应判决由土地管理局承担赔偿责任；如果甲诉土地管理局，水利局应作为第三人参加诉讼。
五、诉讼代理人
（一）诉讼代理人的概念和特征
根据法律规定，人民法院指定或者接受当事人、法定代理人的委托，享有代理权，以当事人的名义代理当事人进行诉讼的人，是诉讼代理人。
诉讼代理人具有以下特点：
1.以被代理人的名义而不能以自己的名义进行诉讼活动；
2.参加诉讼的目的不是为了维护自己的利益，而是为了维护被代理人的权利和利益；
3.诉讼代理人在其代理权限范围内实施的诉讼行为，其法律后果由被代理人承担；
4.只能代理当事人一方，而不能在同一行政诉讼中代理当事人双方。
（二）法定代理人
根据法律规定行使代理权代替无诉讼行为能力的公民进行行政诉讼的人，是法定代理人。法定代理权的产生是基于法律的规定。在土地违法案件行政诉讼中，法定代理人仅适用于代理未成年人、精神病人等无诉讼行为能力的原告或第三人进行诉讼，不适用于被告土地管理部门。
（三）委托代理人
受当事人、法定代理人的委托，代为诉讼行为的人是委托代理人。委托代理权的产生是基于被代理人的委托。
根据《行政诉讼法》第29条的规定，律师、社会团体，提起诉讼的公民的近亲属或者所在单位推荐的人，以及经人民法院许可的公民，都可以受委托成为诉讼代理人。
需要说明的是，律师作为诉讼代理人，不同于其它诉讼代理人。依照《律师暂行条例》，律师有以下特殊权限：
1.其他诉讼代理人仅能查阅本案庭审材料，涉及国家机密和个人隐私的还要除外，但律师可以查阅的是"本案材料"，包括庭审的和庭外的，也包括国家机密和个人隐私；
2.律师有权"向有关单位、个人调查"，因此，被调查的单位或个人有提供材料的义务，而其它诉讼代理人虽然也可以调查，但不是"有权"，被调查的单位或个人没有提供材料的义务。
正因为律师作为诉讼代理人具有一定的优势，因此，我们提倡，在土地违法案件行政诉讼中，作为被告的土地管理部门应尽量委托律师作为诉讼代理人。
（作者：齐树柱，原工作单位河北保定地区土地管理局，后保定市国土资源局、自然资源局，二级调研员。改写：魏莉华，原工作单位国家土地管理局监督检察司，现任自然资源部法规司司长。）
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