执法记忆 |《土地监察》第十章：土地违法案件的行政诉讼（四）

这是一本30多年前的土地监察人员岗位培训教材，内容为1988、1989年原国家土地管理局监督检察司举办全国土地执法人员培训班的讲课资料，它至少影响了两代土地执法人。

第十章 土地违法案件的行政

诉讼（四）

原著：齐树柱  改写：魏莉华

（上接第三节）

第四节 人民法院对土地行政案件的审理程序

人民法院对土地行政案件的审理，有其特定的程序。土地管理部门作为被告参加行政诉讼，必须按照法定程序和方法进行活动。因此，了解和掌握人民法院对土地行政案件的审理程序，很有现实意义。根据《行政诉讼法》的有关规定，人民法院审理行政案件有第一审程序、第二审程序和审判监督程序。

一、第一审程序

（一）审理前的准备

人民法院在案件受理之后至开庭审理前，为确保实体审理工作的顺序进行和案件正确及时的处理，要进行一系列的准备工作，主要有：

1.向被告送达起诉状，向原告发送答辩状。根据《行政诉讼法》第43条的规定，人民法院应当在立案之日起五日内，将起副本送达被告；应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。这是《行政诉讼法》为平等地保护当事人的合法权益而设置的一个程序。

2.依法组成合议庭。人民法院审理行政案件，应依据《行政诉讼法》第46条规定组成合议庭。合议庭可以由审判员组成，也可以由审判员、陪审员组成。合议庭的成员应当是三人以上的单数。

3.审查当事人资格。人民法院在开庭审理前，应审查当事人资格，发现原告或被告不符合《行政诉讼法》规定的条件的，应通知符合条件的人参加诉讼；必须共同进行诉讼的当事人没有参加诉讼，应当通知其为追加当事人参加诉讼。

4.决定是否停止执行被诉行政处罚（处理）决定。人民法院应根据《行政诉讼法》第44条和其他有关法律、法规的规定，根据案件的具体情况，对在诉讼期间，应停止执行的被诉行政处罚（处理）决定作出停止执行的决定。

（二）开庭审理

开庭审理，是指所有诉讼主体汇集法庭，在合议庭的组织和指挥下，依照法定程序对案件进行审理的全部活动。开庭审理的基本任务，是给当事人以充分陈述意见的机会，通过当事人相互质证等方式核定证据，查明案情，在查明案情的基础上确认被诉的具体行政行为是否合法。

根据《行政诉讼法》的有关规定，开庭审理包括公开审理和不公开审理两种方式。人民法院审理行政案件以公开审理为原则，不公开审理为例外。公开审理，是指人民法院审理行政案件对社会公开，允许群众旁听，允许新闻记者采访和报道。不公开，是指人民法院在审理行政案件时，除了当事人和人民法院的诉讼参与人参与外，不允许与本案无关的任何人参加，不允许群众旁听，也不允许记者采访和报道。不公开审理适用于涉及国家机密、个人隐私或者法律另有规定的案件。

开庭审理一般由以下六个阶段组成：

1.开庭准备。开庭准备的任务是查明和解决案件是否能进行实体审理，为开庭审理创造必要的条件。主要有：在合理的时间内传唤当事人及其他诉讼参加人；公告开庭的地点和内容；根据案情和双方提供证据的情况准备审理提纲；查明当事人和其他诉讼参加人是否到庭，解决因他们不到庭而产生的问题；宣布法庭纪律，核对当事人；宣布案由和法庭组成人员；告知当事人的诉讼权利和义务，询问当事人是否申请回避；听取和解决当事人的其他申请。

2．当事人双方提出请求与主张。当事人双方在法庭上提出请求与主张，一般按下列程序进行：(1）由被告土地管理部门说明被诉行政处罚（处理）决定的内容以及被诉行政处罚（处理）决定所依据的事实和法律根据，(2）由原告宣读起诉状，提出诉讼请求以及诉讼请求所依据的事实和法律根据；(3）由被告宣读答辩状；(4）由原告提出对答辩状的异议。

3．法庭调查。法庭调查阶段是开庭审理的核心，它的任务是听取当事人的陈述，审查核对全部证据，以查明案情，认定事实。

根据行政司法的实践，法庭调查通常采取以下顺序：

      (1）询问当事人，包括原告、被告以及诉讼中的第三人；

      (2）询问证人和宣读证言。询问证人，应先告知证人的权利义务。当事人及其诉讼代理人经审判长许可，可以向证人发问，或者要求证人补充或解释其证言。对确有特殊原因不能到庭的证人所提的书面证言，委托外地法院代为询问证人的询问笔录，以及人民法院在开庭前调查询问证人的笔录以及证人证司，都必须当庭宣读，并询问当事人对这些证人证言的意见。

      (3）询问鉴定人，宣读鉴定结论，并询问当事人对鉴定结论的意见；

      (4）出示书证、物证和视听材料，并给当事人以质证的机会；

      (5）宣读勘验笔录或现场笔录，并给予当事人以质证的机会。

4.法庭辩论。法庭辩论是当事人及其诉讼代理人对于已不利的事实、证据、定性结论、观点以及法律适用进行相互辩驳，并对被诉行政处罚（处理）决定的合法性进行总体评价的活动。法庭辩论中辩论的内容、次序、范围、时间等，由审判人员决定。审判人员有责任保障当事人及其诉讼代理人平等地行使辩论权。法庭辩论终结，合议庭应给当事人以最后陈述的机会。

5.合议庭评议。合议庭评议是合议庭成员在辩论终结之后，秘密地对当事人各方所提出的理由和根据进行综合评价和认定，从而作出裁判的过程。合议庭评议的主要内容有：对被诉行政处罚（处理）决定的合法性作出总体评价；决定应当适用的法律条款；统一对被诉行政处罚（处理）决定的处理意见等。合议庭实行少数服从多数的原则。对于重大疑难案件，合议庭评议作出结论之后，应由院长提交审判委员会讨论决定。审判委员会的决定，合议庭必须执行。

6.宣判。宣判是人民法院向当事人及其他诉讼参与人及旁听群众宣告业已作出的裁决的活动。无论是公开审理还是不公开审理，宣判一律公开进行。根据案件审理的具体情况，宣判可当庭进行，也可以定期进行。宣判的结果根据《行政诉讼法》第54的规定，主要有：判决维持；判决撤销或部分撤销；判决其在一定期限内履行；判决变更。宣判后，应当依法向当事人发送判决书，并告知当事人上诉权利、上诉期限、上诉审法院以及上诉方式。

（三）第一审行政判决的法律效力

最高人民法院所作的第一审行政判决，一经宣判就具有法律效力。地方各级人民法院的第一审行政判决只有在法律规定的上诉期内，当事人不上诉，判决才发生法律效力。

发生法律效力的判决具有三个方面的法律后果：首先，排除性。行政判决一经发生法律效力，原告不得对同一行政处罚（处理）决定再行起诉。如果起诉，人民法院亦不予受理。其次，不可争议。对发生法律效力的行政判决，当事人任何一方都不能提起上诉。如果发现确有错误，只能按审判监督程序进行再审予以纠正。再次，执行性。行政判决一经发生法律效力，负有履行义务的一方当事人应履行义务，拒不履行的，人民法院可以采取强制执行措施。

二、第二审程序

第二审程序，又称上诉审程序，是指行政诉讼当事人对地方各级人民法院的第一审行政判决、裁定不服，在上诉期限内向上一级人民法院提出上诉，上一级人民法院进行审理的程序。它是上级人民法院对下级人民法院的审判工作进行监督的一种重要制度。

（一）上诉的受理

原审人民法院收到上诉人提出的上诉状或者第二审人民法院送交的上诉状后，应当在五日内将上诉状副本送达对方当事人。对方当事人收到上诉状副本，应当在十五日内提出答辩状。对方当事人不提出答辩状的，不影响人民法院审理。

原审人民法院收到上诉状、答辩状后，应连同全部案卷和证据材料，报送第二审人民法院。第二审人民法院收到全部案卷、诉状和证据材料后，便开始第二审的审理活动。

（二）上诉案件的审理客体

第二审人民法院对上诉案件的审理，是在第一审案件审理的基础上进行的，因此，人民法院除了审查上诉人的上诉理由及具体请求，被上诉人的答辩，双方争议的焦点等内容外，还要着重审查原审人民法院的判决裁定在认定事实上或者适用法律上是否有错误。

根据我国《行政诉讼法》有关规定及诉讼贯例，人民法院对诉案件的审理，应对原审人民法院认定的事实和适用的法律进行全面审查，不受上诉人提起上诉范围的限制。也就是说，上诉法院应全面审查原审人民法院对案件事实是否查明，论断是否合理，适用法律是否正确，案件审理过程中是否遵守法定程序等等，同时还要审查当事人在第二审诉讼中提出的新事实和证据，以及对原审的陈述迅行补充的有关材料。

（三）上诉案件的审理方式

人民法院审理上诉案件的方式有两种，一种是开庭审理，另一种是书面审理。上诉案件开庭审理的程序与第一审开庭审理的程序基本相同。

书面审理，是指人民法院审理上诉行政案件，只对当事人所提交的上诉状、答辩状、其他书面材料和证据进行审查，作出判决，而不开庭的一种审判方式。根据《行政诉讼法》第39条的规定，人民法院可以实行书面审理的行政案件，必须是认定事实清楚的案件。所谓"事实清楚"，是指提起诉讼的当事人所提出的事实和证据与对方当事人答辩中提出的事实和证据基本一致，双方当事人争议的问题在案卷材料和证据中基本反映清楚。

（四）第二审的裁判

根据《行政诉讼法》第61条的规定，第二审人民法院对经过审理的上诉案件，应分别情况，作出以下裁判：

1.驳回上诉，维持原判。适用于原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的情况；

2.依法改判。适用于原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的情况；

3.发回原审人民法院重新审理。适用于原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的情况。

（五）第二审判决和裁定的法律效力

第二审人民法院作出的判决和裁定是终审的判决和裁定，一经作出便立即发生法律效力，当事人不得再提起诉讼，必须执行判决和裁定。若不服可向上级法院申诉，但不能停止判决和裁定的执行。

（六）第二审的审理期限

人民法院审理上诉案件的期限是两个月，即从收到上诉状之日起两个月内作出终审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准；高级人民法院审理上诉案件需要延长的，由最高人民法院批准。

三、审判监督程序

审判监督程序，又称再审程序，是人民法院对已经发生法律效力的判决、裁定发现确有错误，依法进行再次审理的程序。它是对违反法律、法规的判决、裁定的一种补救措施。

（一）审判监督程序的提起

1.提起再审的条件。人民法院对已经发生法律效力的决、裁定提起再审，必须同时具备两个条件：

第一，必须由有审判监督权的机关或者有权提出再审的公职人员提起。前者主要指人民检察院和上级人民法院，后者主要指法院院长。

第二，必须是已经发生法律效力的判决裁定确有错误的。

2.提起再审的程序。提起再审有如下四种法定程序：

      (1）各级人民法院院长对本院已经生效的判决裁定认为需要再审的，提交审判委员会决定。审判委员会决定再审的，另行组织合议庭再审。

      (2）最高人民法院对地方各级人民法院已经生效的判决裁定认为需要再审的，可以自己提审，也可以指令下级人民法院再审。指令下级人民法院再审的，原审人民法院重新审理后，应将审理结果报最高人民法院。

      (3）上级人民法院对下级人民法院已经生效的判决裁定认需要再审的，可以提级由自己审理，也可以指令下级人民法院宙。指令再审的，下级人民法院接到指令后，应进行重新审理，再审后，应将审判结果报送发出指令的上级人民法院。

      (4）根据当事人或者其他人的控告、申诉，上级人民检察院经审查发现下级人民法院已经生效的判决裁定确有错误的，可以向同级人民法院提出抗诉。接到抗诉的人民法院根据情况可以决定自行审理，也可以指令下级人民法院进行再审。人民法院再审结案后，应将再审结果告知提出抗诉的人民检察院。

（二）再审案件的审理

根据《行政诉讼法》的有关规定，对再审案件的审理有原审人民法院再审和上级人民法院提审两种情况。这两种情况在审理程序上有所不同。

1.原审人民法院再审的审理程序。原审人民法院进行再审，应另行组成合议庭，原合议庭成员不得参加，并应裁定中止判决、裁定的执行。再审案件原来是第一审的，按照第一审程序进行审理。所作的判决，裁定当事人不服可以上诉。再审案件原来是第二审的，按照第二审程序进行审理，所作的判决、裁定是终审的判决、裁定，当事人不得上诉。

2.提审的审理程序。最高人民法院对各级人民法院、上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现反法律、法规规定，决定提审的，接到提审通知的人民法院应将全部案卷报送提审的人民法院。提审的人民法院应作出中止判、裁定执行的裁定。提审的案件一律按照第二审程序进行审理，"作的判决、裁定都是终审的判决、裁定，当事人不得上诉。

四、第一审程序、第二审程序、审判监督程序的联系与区别

第一审程序、第二审程序以及审判监督程序是人民法院审理案件适用或可能适用的三种程序。这三种程序既有联系，又有区别。

（一）联系

第一审程序是第二审程序和审判监督程序的前提和基础，而第二审程序和审判监督程序是第一审程序的继续和发展。没有第一审程序，就不可能有第二审程序和审判监督程序。第一审程序是一切行政诉讼案件都必须经过的程序，第二审和审判监督程序是对没有发生法律效力或已经发生法律效力的裁决的补救。这三种程序不仅具有前后相继性，而且具有某些共性：它们都必须服从行政诉讼总则的有关规定，必须遵循审理程序的一些基本规则；都包含有审理前的准备、开庭审理（书面审理例外）、合议、制作判决和宣判等阶段。

（二）区别

1.提起诉讼的主体及时间不同

在第一审程序中，有权提起诉讼的是认为被诉行政处罚（处理）决定侵害其权益的公民、法人及其它组织；在第二审程序中，有权提起上诉的是第一审程序中的当事人、第三人或者他们的法定代理人；审判监督程序提起的主体是上级人民法院或本院的院长提交审判委员会决定。

提起一审程序的起诉除法律、法规另有规定者外，原则上应在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出，经过复议的，应在复议期满之日起十五日内提出；按第二审程序提起上诉的，应在判决书送达之日起十五日内，裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提出上诉，而按审判监督程序提起再审则不受时间限制。

2.审查的对象不同

依第一审程序审查的对象是被诉行政处罚（处理）决定；依第二审程序审查的对象是地方各级人民法院尚未发生法律效力的判决、裁定；依审判监督程序审查的对象是已经发生法律效力的判决、裁定。

3.各程序发生的基点不同

一审程序的发生是基于一审法院对案件的管辖权与当事人的起诉权；二审程序的发生是基于二审法院在审判上的监督权和当事人的上诉权；审判监督程序的发生是基于当事人的申诉权，检察机关的抗诉权，法院院长的提议权以及审判委员会的决定权。

五、执行程序

行政案件在审理程序结束之后即进入执行阶段。执行有当事人自觉执行和执行机关执行两种情况。执行机关在执行阶段开始后，通常依照下列步骤进行执行：

（一）审查立案。执行机关的第一步工作是核查有关法律文书，被执行人履行义务的情况以及执行对象的现状等，并作出立案、驳回、补充材料等决定。

（二）告诚。执行机关决定立案实施执行，应注意对被执行的人进行法制教育，必要时可发出限期履行通知书或公告。

（三）执行准备。如果被执行人不听告诫，坚持不履行义务，执行机关应着手准备实施执行措施，包括确定执行计划和方案，明确具体执行对象和执行范围，办理必要的法律手续等。

（四）执行措施的实施。如果执行机关派员进行执行，执行人员应出示执法证件和有关的法律文书，还应制作执行笔录，由在场的有关人员签名盖章。

（五）执行结束。它是指在正常情况下，执行因目的达到而结束。执行结束时应对案卷材料、有关证据等作出必要处理。委托代为执行的机关应将执行情况函告委托机关。

六、审理内容

人民法院对土地行政案件的审理，从程序上来说一般要经过或者可能经过第一审程序、第二审程序以及审判监督程序；而从实体上来说，主要是对行政处罚（处理）决定是否合法进行审查并作出判决。

（一）对行政处罚（处理）决定合法性审查的标准

根据《行政诉讼法》第54条规定，对行政处罚（处理）决定合法性审查的标准，主要是：

1.主要证据是否充分。主要证据是决定事物本质属性的必不可少的证据。人民法院在审查土地管理部门作出的行政处罚（处理）决定时，首先要看土地管理部门所依据的主要证据是否充分。如果土地管理部门实施行政处罚（处理）时缺少具有本质属性的证据，人民法院就可以认定为"主要证据不足"；如果土地管理部门实施行政处罚（处理）的证据确实、可靠，对于所证实具有证明力，人民法院则可以"证据确凿"来认定。

2.适用法律、法规是否错误。人民法院要对土地管理部门实施行政处罚（处理）所适用的法律、法规进行审查。如果土地管理部门实施行政处罚（处理）决定所适用的法律、法规正是调整相应行为的，则适用法律、法规就是正确的；如果适用法律、法规有下述六种情况之一的，就是适用法律、法规错误。这六种情况是：

      (1）相应行政处罚（处理）决定应适用这一法律、法规而土地管理部门错误地适用了另一法律、法规；

      (2）相应行政处罚（处理）决定应适用法律、法规的这一条款而土地管理部门错误地适用了另一条款；

      (3）相应行政处罚（处理）决定应同时适用两个或几个有关法律、法规，而土地管理部门仅适用了某一个法律、法规，或该行为只应适用某一法律、法规，土地管理部门却另适用了其他不应适用的法律、法规；

      (4）相应行政处罚（处理）决定应同时适用法律、法规的两个或几个条款，而土地管理部门仅适用了其中某一个条款，或该行为只应适用某一法律、法规的某一条款，而土地管理部门却另适用了其他不应适用的条款。

      (5）相应行政处罚（处理）决定适用了过时的、已被废止、撤销或尚未生效的法律、法规；

      (6）相应行政处罚（处理）决定应适用特别法而适用了一般法。

3.是否违反法定程序。所谓“法定程序”，是指土地管理法规规定的土地管理部门实施行政处罚（处理）决定的方式、形式、手续、步骤、时限等。土地管理部门在作出处罚（处理）决定时，符合法定的"操作规程"，则可以认为"符合法定程序"；土地管理部门未遵循法定"操作规程"而任意实施处罚（处理），则可以认定为"违反法定程序"。

需要说明的是，目前我国行政程序法尚不完备，对于许多具体行政行为，法律并未明确规定其实施的程序。行政机关实施这类行为是自行选择适当的程序。相对一方如对行政机关这种自行选择的程序有异议而请求法院撤销，法院一般不能满足相对一方的要求。

4.是否超越职权。"超越职权"是指土地管理部门超越了土地管理法律、法规授予的权限，实施了其无权实施的行政处罚（处理）行为。例如，根据有关法律、法规，吊销违法企业的营业执照属于工商行政管理机关的权限，而土地管理部门作出吊销企业营业执照的处理决定，即属越权。

5.是否滥用职权。所谓"滥用职权"，是指土地管理部门行使职权背离法律、法规的目的，背离法律的基本原则。其所实施的行政处罚（处理）行为虽然形式上在其职权范围之内，但其内容与法律、法规设定该职权的用意和目的相去甚远。例如，土地管理部门在处理土地违法案件的过程中以权谋私、武断专横的行为，土地管理部门故意拖延的行为，都是滥用职权的表现。

6.是否不履行、拖延履行法定责任。所谓"不履行"，指土地管理部门明确拒绝履行或虽未明确拒绝履行，但已超过法定履行期限而尚未履行。所谓拖延履行，是指土地管理部门对于法律法规未明确规定履行期限的有关事项故意拖延办理，或者对于某些些紧急事项不及时办埋。

7.行政处罚是否显失公正。人民法院对土地管理部门所作的行政处罚决定，要审查其是否显失公正。显失公正是土地管理部门行使自由裁量权严重不当。土地管理部门行使自由裁量权应符合立法的目的和意图，并有自行掌握和遵循的一定标准。土地管理部门如果无视立法的目的和意图，行使自由裁量权无任何标准，任意所为，就不可避免地要发生显失公正的情况。下述几种情况都是行政处罚显失公正：

      (1）畸轻畸重。"畸轻畸重"是指土地管理部门对相对一方科处的行政处罚虽在法定幅度之内，但就相对一方的违法行为及其情节来说，明显地显现出过轻或过重。

      (2）反复无常。"反复无常"是指土地管理部门在通常情况下对同样的违法行为，今天这样处理，明天那样处理，此处这样处理，彼处那样处理，高下悬殊。

      (3）同样情况，不同对待，不同情况，同祥对待，使行政处罚明显的不公正。

（二）审查行政处罚（处理）决定合法性的依据

根据《行政诉讼法》第52条规定，人民法院审查行政处罚（处理）决定合法性的依据，主要有：

1.以法律和行政法规、地方性法规为依据。法律是由最高国家权力机关即全国人民代表大会及其常委会制定的，它包括基本法律和普通法律。行政法规是由最高国家行政机关国务院发布的。地方性法规是由地方国家权力机关制定的。它们是人民法院审查行政处罚（处理）决定合法性的主要依据。

2.参照规章。所谓规章，是由国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定发布的以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的。所谓"参照"规章，是指对符合法律，行政法规的规章，法院要参照审理，对不符合或不完全符合法律、行政法规的原则精神的规章，法院可以有灵活处理的余地。人民法院可以根据案件的具体情况和对相应规章的评价，决定适用或不适用某一规章；或决定适用规章的某些条款或不适用规章的某些条款。

（作者：齐树柱，原工作单位河北保定地区土地管理局，后保定市国土资源局、自然资源局，二级调研员。改写：魏莉华，原工作单位国家土地管理局监督检察司，现任自然资源部法规司司长。）

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