鲁全：中国共产党对社会保障认识的变迁与发展（1997-2017）
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［摘 要］中国共产党作为中国的执政党，其对社会保障的定位和功能的认识经历了一个发展变化的过程。尤其是近二十年来，将社会保障制度从经济体制改革的配套转变为社会建设的重要组成部分，这种理念的变化成为我国社会保障体系建设和制度发展进程不断加快的根本保障。十九大开启了中国特色社会主义事业建设的新时代，宏观时代背景的变化对社会保障制度在国家治理体系中的地位和功能提出了新的要求，也指明了下一阶段社会保障改革的基本方向。
［关键词］中国共产党；社会保障认识；党的十九大
［中图分类号］D22 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-9314（2017）06-0099-06
［作者简介］鲁全，中国社会保障学会秘书长，中国人民大学副教授。
2017年10月18-24日，中国共产党（以下简称“中共”）第十九次全国代表大会在北京胜利召开。党的十九大报告做出了“中国特色社会主 38 38337 38 14689 0 0 7776 0 0:00:04 0:00:01 0:00:03 7776进入了新时代”的历史定位，做出了“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的历史判断，标志着我国的社会主义现代化建设事业进入了一个全新的历史阶段。在新的历史阶段，我们必然面临着新的问题和挑战；面对新的社会主要矛盾，我们必然要实施新的战略和举措。在这样的时代背景下，作为国家治理体系重要组成部分的社会保障制度也必然需要通过改革与发展应对挑战。［1］
与西方国家通过“政党政治”的狭义民主方式推动社会保障制度建设和社会福利水平提升完全不同，中共在长期执政的过程中，本着建党的基本理念与目标，逐步完善社会保障体系、提升人民群众的社会保障水平，取得了举世瞩目的成就，［2］丰富了全球范围内政党与社会保障关系的理论，从而值得认真总结。当然，中共对社会保障体系之内容、功能和定位的理解，及其社会保障理念和政策的形成也是一个历史发展的渐进过程。本文将通过对1997年以来中共历次全国代表大会报告、决定等重要文献的分析，梳理中共在过去20年中对社会保障认识的变迁；同时，通过对十九大报告中有关重要论述与判断的分析，探讨新时代背景下，我国社会保障制度改革面临的新形势和新趋势。
一、十九大之前中国共产党对社会保障认识的发展脉络
从1997年召开中共十五大到2017年召开中共十九大，20年间，中共总共召开了5次全国代表大会、29次全会。历次全国代表大会都对过去5年的工作进行全面总结，对未来5年的工作进行战略部署；历次全会的议题涉及全面深化改革、构建和谐社会、依法治国、农业与农村问题、完善市场经济体制、深化行政体制改革、国有企业改革与发展以及党的建设等多个领域。纵观其间历次中共全国代表大会的报告，对社会保障领域都有所提及，但是从社会保障在报告中的位置和全部报告的结构上看，在1997年的十五大报告和2002年的十六大报告中，社会保障都是在“经济建设和经济体制改革”部分提及的；而在2007年的十七大报告和2012年的十八大报告中，社会保障都是在“以改善民生为重点的社会建设”部分提及的。因此，本文以2007年的十七大为划分界限，将1997年至今的20年划分为前后两个十年进行分别分析。
（一）党的十五大和十六大有关社会保障的论述
1997年召开的中共十五大以“高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪”为大会主题，对2010年、建党一百年和建国一百年三个时间节点的奋斗目标进行了明确。在十五大报告第五部分“经济体制改革和经济发展战略”的第2点“加快推进国有企业改革”中的积极推进各项配套改革中提及：建立社会保障体系，实行社会统筹和个人账户相结合的养老、医疗保险制度，完善失业保险和社会救济制度，提供最基本的社会保障。建立城镇住房公积金，加快改革住房制度。同样是在报告第五部分的第8点“不断改善人民生活”中提到：逐步增加公共设施和社会福利设施。提高教育和医疗保健水平。实行保障城镇困难居民基本生活的政策。国家从多方面采取措施，加大扶贫攻坚力度，到本世纪末基本解决农村贫困人口的温饱问题。
2002年召开的党的十六大以“高举邓小平理论伟大旗帜，全面贯彻‘三个代表’重要思想，继往开来，与时俱进，全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化，为开创中国特色社会主义事业新局面而奋斗”为大会主题，对小康社会的基本要求进行了明确。在十六大报告第四部分“经济建设和经济体制改革”的第6点“深化分配制度改革，健全社会保障体系”中提及，建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。坚持社会统筹和个人账户相结合，完善城镇职工基本养老保险制度和基本医疗保险制度。健全失业保险制度和城市居民最低生活保障制度。多渠道筹集和积累社会保障基金。各地要根据实际情况合理确定社会保障的标准和水平。发展城乡社会救济和社会福利事业。有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。同样是在第四部分的第7点提及：发展经济的根本目的是提高全国人民的生活水平和质量……建立适应新形势要求的卫生服务体系和医疗保健体系，着力改善农村医疗卫生状况，提高城乡居民的医疗保健水平。发展残疾人事业。继续大力推进扶贫开发，巩固扶贫成果，尽快使尚未脱贫的农村人口解决温饱问题，并逐步过上小康生活。
通过以上论述不难看出，十六大报告和十五大报告对社会保障的定位既有连续性，也有发展性。一方面，两次报告都将社会保障制度建设定位于经济领域。其中，与企业相关的社会保险制度和其他社会保障项目被视为国有企业改革的配套措施；社会救助、社会福利以及医疗卫生事业则被视为提高人民生活水平的重要组成部分。另一方面，十六大报告中涉及的社会保障项目更多，并且明确提出经济发展的根本目的是提高全国人民的生活水平。这种对于经济发展与社会保障关系的认识为此后对社会保障为核心的民生事业进行重新定位奠定了思想基础。
（二）中共十七大和十八大有关社会保障的论述
2007年召开的党的十七大以“高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，继续解放思想，坚持改革开放，推动科学发展，促进社会和谐，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗”为大会主题，提出了实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求。这个新要求就包括加快发展社会事业，全面改善人民生活。社会事业的具体内容包括教育、就业、社会保障、收入分配、基本医疗和社会管理等内容。相应地，在报告中专门设置了第八部分“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，其中第4点对社会保障的基本要求是加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活；涉及的内容包括社会保险、社会救助、社会福利、残疾人事业、老龄事业、防灾减灾和住房保障等。除此之外，在第八部分第5点专门阐述了对基本医疗卫生制度的具体要求。这是在党的全会报告中第一次专门设置一节，对社会保障体系的建立与完善提出总体规划和要求。
2012年召开的党的十八大以“高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观为指导，解放思想，改革开放，凝聚力量，攻坚克难，坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗”为大会主题，会议提出了“五位一体”的战略部署。大会报告第七部分“在改善民生和创新管理中加强社会建设”第4点对统筹推进城乡社会保障体系建设提出了要求，要求坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点；涉及内容包括社会救助、社会保险、社会福利、慈善事业、残疾人事业、老龄事业、保障性住房以及社会保险经办管理服务等内容。同时，第七部分的第5点以提高人民健康水平为题，对包括医疗保障在内的健康事业发展做出了全面部署。时隔一年之后，中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中第十二部分“推进社会事业改革创新”中第45条和第46条，又分别对社会保障制度建设和医疗卫生体制改革中的主要领域和重大问题做出了更加全面和具体的部署。
二、十九大之前中国共产党对社会保障认识发展的基本特点
回顾过去20年，中国共产党历次全体代表大会报告中有关社会保障的论述不难发现，中共对社会保障制度定位和功能的认识有一个逐步发展的过程。从认识论的角度看，这是执政党对一项重大社会经济制度认识不断深化的过程；从实践论的角度看，这又是中国特色社会保障体系建设和制度改革实践对中国特色社会主义理论进行不断丰富的过程。在此过程中，中共对社会保障制度定位和功能的认识过程体现出以下5个方面的特点。
（一）从中共对社会保障的定位上看，经历了从经济改革的配套，到经济发展的内容，再到独立的社会建设内容的转变过程
在中共十五大报告中，社保制度被视为国有企业改革的配套措施，具有附属性和被动性；党的十六大报告将社会保障与收入分配体制改革一道，作为经济体制改革的一个部分，其位置虽有所提升，但仍然处于经济建设的范畴之下。党的十七大报告设置专章对社会建设进行战略部署，社保的定位从经济发展的内容转变为社会建设的组成部分，这一方面体现了社保制度建设的主体性和独立性，同时也表明了执政党对社保体系建设目标的重新定位。党的十八大报告延续了十七大报告对社保制度的定位，并且提出了更具有针对性的社会保障改革原则和重点，社保制度作为改善民生的重要措施和社会建设核心内容的定位得以确立。
（二）从中共对社会保障体系内容的认定来看，经历了一个逐步丰富化和系统化的过程，从零碎的、彼此分割的社会保障项目逐渐形成了一个内容充实、丰富的多层次社会保障体系
十五大报告中有关社保项目的核心是养老保险制度和医疗保险制度，在社会福利领域也主要是强调公共设施和社会福利设施等硬件建设；党的十六大报告有关社保的项目拓展到最低生活保障、农村养老保险以及残疾人事业等内容，有关社保的发展水平也从十五大报告中强调“最基本的社会保障”转变为强调同经济发展水平相适应，但仍然未形成完整的社会保障体系观。在党的十七大报告中，明确提出了以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充的比较完整的社会保障体系框架，社会保障体系的雏形基本形成。党的十八大报告则在此基础上，进一步明确了社保体系建设的基本原则和重点，由社保体系内容、建制原则和重点领域所共同构成的较为完整的社会保障制度系统发展观由此形成。
（三）从中共对社会保障的认识和其作为执政党的国家发展观的关系来看，中共对社会保障定位和功能的认识过程是其执政理念和国家发展观不断深化的有机构成和重要体现
作为执政党和中国特色社会主义事业的领导者，中共的国家发展观也经历了一个逐步完善和深化的过程，对社保定位和功能认识的深化既构成了中共国家发展观深化的内容，也是其国家发展观逐步深化的体现。在十五大报告中，对中国特色社会主义的定义和描述主要集中在政治、经济和文化领域；党的十六大报告中，无论是对全面建设小康社会目标的描述，还是对国内经济社会发展的具体战略部署，也都集中在经济、政治和文化领域。相比而言，党的十七大报告提出贯彻落实科学发展观，对全面建设小康社会的新要求中，不仅包括了经济、政治和文化领域，还提出了社会建设和生态文明建设，到党的十八大报告时，就形成了完整和成熟的“五位一体”格局。由此可见，中共作为执政党的国家发展观经历了从经济发展为主到经济社会全面协调发展的逐步深化过程，对社会公平正义的价值追求，对人民共同富裕的目标确认，以及通过社会建设实现社会和谐的路径选择，这些国家发展理念和重点的变化构成了加快社保制度建设的历史背景和宏观环境。
（四）从中共对社会保障的理论认识和对社会保障政策实践的指导来看，两者是相互作用、彼此促进的
一方面，经济社会发展和社会保障制度运行过程中面临的新问题要求执政党对社会保障进行重新的理论定位；另一方面，中共对社会保障理论定位的新认识又指导了社会保障的政策实践。回顾我国改革开放以来的经济社会发展不难发现，经济领域的建设取得了重大的成就和突破，但经济总量的增加并不会自然地解决收入分配不公、公共资源分配失衡、区域经济发展差距以及一系列社会风险给国民带来的不稳定性和不安全感。国民对社保的需求已经从单一领域拓展到生活的各个领域，主体也从城镇职工拓展到城乡全体居民。［3］在这样的经济社会发展背景和国民诉求下，社保制度在实际运行中面临的问题迫切要求在理论上对其进行重新定位。相应地，当执政党将社保定位为一项独立、系统和完整的经济社会制度，并明确其建制原则和发展目标后，社保体系建设的实践也就自然进入了快车道。2008年以来，我国社保体系建设和制度完善的步伐加快，覆盖城乡居民的社保体系初步建成，其覆盖的人群和受益范围、保障水平以及体制机制建设都取得了重大的成就，这与2007年党的十七大对社保进行准确定位和全面规划是密切相关的。
（五）从中共社会保障理念变化与发展的总体趋势来看，既体现了连续性和相对稳定性，也体现了创新性和突破性
从历史阶段来看，总体而言，中共基于党的基本宗旨和发展的根本目标，对于社保的重视保持了一贯性，体现了中共以人民为中心的发展思想。［4］从本文分析的这个时期的内部结构来看，党的十五大报告和十六大报告对社保的理论定位和战略规划保持了相对稳定性；党的十七大报告和十八大报告亦体现出了相对稳定性。而党的十七大报告将包括社会保障在内的社会建设置于更加重要的位置，进行专章的单独规划，则体现出了创新性和突破性。从社会保障体系的内容来看，执政党对养老保险、医疗保险和社会救助制度的重点关注保持了相对稳定性；对于社会福利事业、卫生健康事业、扶贫攻坚事业以及多层次社保体系建设的逐步重视则体现了发展性。
三、十九大对新时代的判断及其对社会保障制度建设的影响
从人类的历史发展和社会保障制度的变迁来看，只要有一种新的社会经济形态，就会有一种新的社会保障体制；从个人的生命周期看，只要有一种风险存在，就会有一个社会保障项目来应对。前者阐述的是时代特征与社会保障体制之间的关系，后者阐述的是个人的生命周期与社会保障体系结构与项目设置的关系。因此，宏观的时代背景及其相应的主要社会矛盾将对社会保障的功能定位与体系结构产生重大的影响。党的十九大报告对中国特色社会主义事业的发展做出了“新时代”的历史定位，提出了新时代主要矛盾的变化，这些重大的判断对未来我国社会保障制度改革与体系完善做出了新的定位，提出了新的要求，指明了新的方向。
（一）新的时代背景要求对社会保障进行更加准确的定位
社会保障制度是伴随着人类社会历史的发展而不断演进的，宏观的时代背景与时代特征将决定社会保障的历史定位。从全球的视角看，在农业社会，自给自足的生产方式决定了天灾人祸是人类生活的最大风险，在这个时期，以自愿捐赠为基础的传统慈善事业成为社会保障的核心项目；在从农业社会向工业社会的转型过程中，个体性贫困转变为群体性贫困，以政府公权力为基础的社会救助时代由此到来；在工业化时期，劳资关系既成为新的风险致因，又自身孕育着解决风险的机制，劳资分责的社会保险制度伴随着工业化进程而风靡全球；进入后工业化时期，为了增强国家认同与社会团结，防止社会排斥，社会福利与服务的重要性日渐凸显。
中国的社会保障体系也是时代变迁的产物，并深深地打着时代特征的烙印。在计划经济时期，传统的单位保障制度是稳定国民安全预期，并构成劳动者总体所得的重要组成部分，也是计划经济和单位制的重要特征；在计划经济向市场经济的转型时期，尤其是在国有企业改革的攻坚时期，社会保障制度作为国有企业改革的配套措施，有力地确保了我国总体的经济转型和相应群体的基本生活，从而很好地发挥了经济转型的润滑剂作用；在社会主义市场经济体制的建设和完善时期，社会保障制度作为社会主义市场经济体系的有机组成部分，在应对经济危机、促进经济增长方式转变和可持续发展，实现经济发展根本目标等方面发挥着重要的作用；［5］在全面深化改革和提高国家治理能力的时期，社会保障成为理政之基，［6］对于维护社会稳定、促进社会和谐提高政府合法性发挥了重要作用。经过几十年的不懈努力，中国特色社会主义事业进入了新阶段，必然要求根据新的时代背景和时代特征，对社会保障体系进行重新定位。
新时代是中华民族发展的新时代，是科学社会主义的新时代，也是包括中国在内的发展中国家走向现代化的新时代。新时代意味着国家发展面临的内部政治经济环境、社会人口环境、资源生态环境，以及外部的国际环境都在发生重大的变化。从国家发展与民族复兴的角度来看，我们迎来了从“站起来、富起来到强起来的伟大飞跃”，站起来主要依靠独立自主的民族精神和艰苦卓绝的武装斗争；富起来主要依靠社会主义市场经济体制激发的生产力、创造力和个人的不懈奋斗精神。相比而言，强起来则需要依靠强大的国家凝聚力和团结协作的精神。在这样新的历史背景下，社会保障制度基于团结合作之精神和集体主义之理念，具有显著的增进国家认同、增强国民团结的功能，从而应当成为中华民族伟大复兴之利器。
从社会主义在全球的发展来看，这是科学社会主义焕发强大活力生机的时代。社会保障制度作为社会主义的本质要求和核心制度安排，是社会主义优越性的集中体现。近现代以来，社会保险制度在资本主义国家的诞生与传播使得资本主义从野蛮走向文明，而现代福利国家的形态则在很大程度上模糊了资本主义和社会主义的边界，从而有可能成为一种超越了意识形态的国家形态。从发展中国家的现代化进程来看，包括中国特色社会保障制度在内的“中国方案”正在为全世界解决人类共同面临的问题提供中国智慧，中国在世界的舞台上正在从一个学习者转变为引领者。2016年世界社会保障协会将“全球社会保障杰出贡献奖”颁发给中国政府恰恰充分说明了这一点。
综上所述，新的时代背景和时代特征要求社会保障制度成为国家强大、民族复兴之利器，成为社会主义优越性之体现，成为解决人类问题的中国方案之重要内容。这是新时代中国社会保障制度的新定位和新要求。
（二）新的主要矛盾要求社会保障发挥更加全面和积极的功能
新的时代必然面临着新的主要矛盾，党的十九大报告明确指出，我国社会的主要矛盾已经从人民日益增长的物质文化需要与落后的社会生产力之间的矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。其基本含义是我国社会的主要矛盾已经从供求之间的总量矛盾转变为供求之间的结构性矛盾。
主要矛盾的类型和内容不同，解决矛盾的方法和重点自然不同。在总量矛盾的时代，相对落后的社会生产力是矛盾的主要方面，发展经济、做大蛋糕、提高社会生产力则是解决矛盾的主要手段。在结构性矛盾成为主要矛盾的新时代，经济的增长并无法自然转变为人民福祉水平的提升，经济总量的增长并无法自动解决区域间、城乡间、群体间的不均衡。相应地，解决新时代主要矛盾的手段也需要进行调整和完善，我们不仅需要通过进一步完善社会主义市场经济体制等经济政策，继续保持经济的健康和可持续发展，更需要通过加快包括社会保障制度在内的社会事业的发展来解决不平衡和不充分的问题，在做大蛋糕的同时，更加注重分好蛋糕。面对新时代的新矛盾，社会保障制度对供需两侧均可发力，从而可以发挥更加全面和积极的作用。
在需求侧，人民对美好生活的需要是确立社会保障项目的基本原则。在人的生命周期中，只要有一种风险存在，就会有一项社会保障项目来应对。人民的需要不断扩展，社会保障体系也应当不断丰富。更加重要的是，社会保障作为现代国家治理体系的重要组成部分，作为以“公平、正义、共享”为核心价值理念的制度安排，不仅可以满足人民群众的物质文化需求，也可以满足人们对公平、正义、安全、稳定等积极社会价值观的需求，从而全面满足人们对美好生活的需要。
在供给侧，纯粹依靠市场的力量无法解决不平衡、不充分发展的问题，甚至从某种程度上说，不平衡、不充分发展的问题就是自由市场经济带来的、必然的不良后果。相比而言，作为重要的再分配政策，社会保障制度在缩小城乡差距、均衡区域发展、缓解劳资矛盾等不平衡、不充分问题方面有着更加显著的功能和积极的作用。
综上所述，社会保障制度是一个兼具生产性和调节性、兼具功能性和价值性的综合性制度安排，它既可以促进经济增长方式转型，也有利于缓解不均衡的问题；既可用于满足人民朴素的物质文化需求，也可以满足人们对社会公平正义的价值追求，从而应当成为新时代解决主要矛盾的重要制度安排。
（三）新的民生方略要求建立更加健全的社会保障体系
党的十九大报告在第八部分对包括社会保障在内的民生事业和社会治理提出了全面的新要求。首先，将带领人民创造美好生活作为党始终不渝的奋斗目标，将民生事业的发展程度作为检验一个政权和一个政党性质的试金石。民生事业的发展从此成为检验政党和政权性质的重要标准，民生事业的重要性可见一斑。其次，对民生保障体系做出了更加精练的概括，即“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”，涵盖了教育福利、收入分配、社会救助、社会保险、社会福利、住房保障等多方面的内容，涵盖了整个生命周期，描绘了一个更加完整的民生保障体系。最后，对社会保障体系建设提出了新的原则和目标，即按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。经过过去若干年的努力，我们的社会保障覆盖面不断拓宽，保障水平显著提高，兜底线和织密网的工作取得了显著成效，但在建机制，尤其是长效机制方面还有待进一步加强。在社会保障体系建设的目标方面，“权责清晰”这一新原则显得尤为重要。十八届三中全会提出建立更加公平可持续的社会保障制度，笔者认为，只有实现权责的公平分配，才会有信心可持续、财务可持续的社会保障制度。只有厘清了各个主体的边界和职责，才有可能更好地分工与合作，社会保障制度才能更加健康持续地发展。
综上所述，中国共产党作为中国的执政党，其对社会保障的定位和功能的认识经历了一个发展变化的过程。尤其是近20年来，将社会保障制度从经济体制改革的配套转变为社会建设的重要组成部分，这种理念的变化成为我国社会保障体系建设和制度发展进程不断加快的根本保障。十九大开启了中国特色社会主义事业建设的新时代，宏观时代背景的变化对社会保障制度在国家治理体系中的地位和功能提出了新的要求，也指明了下一阶段社会保障改革的基本方向。
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［6］华建敏.加快建设中国特色社会保障体系［J］. 国家行政学院学报，2007（6）.
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----中国社会保障学会会长 郑功成
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