【理论与实务】崔念、李廷明：明确标准促进诉前检察建议真正落实

 提示：点击上方"重庆检事儿"↑ 精彩随时关注

2021年9月30日，《检察日报》第7版刊登重庆市人民检察院第三分院检察三部三级检察官助理崔念，检察三部主任李廷明的理论文章《明确标准促进诉前检察建议真正落实》，内容如下：

崔念

李廷明

要点提读
◎针对同一类侵害国家利益或社会公共利益的行为，检察机关可以采取“以点带面、点面结合”的策略，即对其中一个或几个点提出具有针对性的检察建议，同时针对类似现象可能在辖区内其他地方也存在或者可能出现的问题，提出加强管理或全面整治的检察建议，该检察建议体现的就是预防性。
◎公益诉讼的根本价值和目标是维护国家利益和社会公共利益，诉前检察建议是否落实到位，关键看受损公益是否得到有效维护或救济。

在行政公益诉讼司法实践中，判断诉前是否实现维护公益目的的主要依据是诉前检察建议的落实情况。明确诉前检察建议的落实标准，有利于指导行政机关全面履职，便于检察机关对整改成效进行评估，能有效维护国家利益和社会公共利益。下面，笔者通过综合分析诉前检察建议的法律特征和实践做法，归纳出诉前检察建议的四条落实标准。

一、诉前检察建议的法律特征

1.具有法律约束力。一是诉前检察建议的制发、变更、撤回都有严格的法定程序。检察机关依法制发诉前检察建议，严格遵循前期线索审查、立案审查、诉前审查和检察建议审批等法定流程，诉前检察建议的内容变更、撤回都应按规定程序报请检察长决定并说明理由。二是诉前检察建议书是法律文书，对行政机关具有约束力。诉前检察建议送达生效后，行政机关应按照检察建议书规定的期限回复，并按照检察建议内容积极全面履行职责，依法纠正违法行为或不作为。三是检察机关可以依法对行政机关的整改行为进行监督、检查和督促。诉前检察建议送达后，检察机关可以通过询问、现场勘验、走访调查、调取资料数据、不定期会商、召开联席会议等方式，督促行政机关整改落实。四是诉前检察建议是提起公益诉讼的前置程序。行政机关对检察建议提出异议的，经检察机关复核，异议成立的，报经检察长或者检察委员会讨论决定后及时对检察建议书作出修改或者撤回检察建议书；异议不成立的，报经检察长同意后，向被建议单位说明理由。经评估，行政机关对诉前检察建议整改落实不到位的，检察机关可以依法向法院提起行政公益诉讼，以法院判决督促其继续依法全面履职，实现维护国家利益和社会公共利益的目的。

2.具有针对性。诉前检察建议必须阐明相关的事实和依据，提出的建议应当符合法律规定且明确具体、有针对性。具体而言，诉前检察建议要有国家利益或社会公共利益受损的具体事实，即何人在何地采取了何种行为（包括不作为）损害了何种国家利益或社会公共利益；要说明行政机关违法行使了什么职权或者怠于履行哪些职责，致使国家利益或社会公共利益受到侵害；要将建议内容与公益受损事实、行政机关的法定职责紧密结合，既不远离事实、脱离行政机关的法定职责，又不以检察建议完全代替行政机关履职，保证检察建议的可操作性。

3.具有预防性。检察机关制发诉前检察建议必须严把质量关，坚决反对多发、滥发。针对同一类侵害国家利益或社会公共利益的行为，检察机关可以采取“以点带面、点面结合”的策略，即对其中一个或几个点提出具有针对性的检察建议，同时针对类似现象可能在辖区内其他地方也存在或者可能出现的问题，提出加强管理或全面整治的检察建议，该检察建议体现的就是预防性。

4.具有时效性。制发诉前检察建议的基础是国家利益或社会公共利益受到侵害，为避免损害进一步扩大，必须及时有效地维护国家利益或社会公共利益，这也要求诉前检察建议具有一定的时效性。一方面，诉前检察建议要明确整改回复期限，即要求行政机关在二个月内或者紧急情况下十五日内整改回复。另一方面，行政机关在二个月内确实无法整改的，必须在合理期限内继续整改落实，这个合理期限由行政机关、检察机关共同协商确定，必要时邀请第三方专业机构进行评估。

二、诉前检察建议的落实标准

1.从时间上看，必须在规定期限内整改。如前所述，检察机关制发诉前检察建议时，行政机关应当在二个月内或紧急情况下十五日内整改回复。另外，考虑到个案成因及复杂程度不同，可能出现整改难度大、范围广、周期长、成效显现时间久和程序审批复杂以及其他不可抗力等特殊情况，行政机关应当在书面整改回复中说明详细的整改方案，包括整改内容、整改责任部门或责任人以及合理的整改期，检察机关从政治效果、法律效果和社会效果等方面综合评估整改方案的合法性与合理性后，督促行政机关在合理期限内完成整改。

2.从行为上看，行政机关必须对违法行为或不作为采取了相应的纠错、履职行为。一是行政机关依法行使了调查核实权，通过现场勘验检查、复制查阅资料、走访调查等行政调查措施对公益受损事实进行全面调查核实。二是行政机关通过内部自我纠错程序，依法撤销或改变了之前的行政违法行为，或者及时重新履行监管职责，对相关违法行为进行了依法查处。三是行政机关采取了举一反三的管理措施，对辖区内同类违法行为进行有效监管。四是行政机关为了有效制止侵害公益的违法行为，穷尽了法律法规赋予的职权措施。如采取行政罚款、责令停业整顿等措施后，违法行为人仍然不改正的，行政机关应依法移送有管理权的单位或依法向法院申请执行，此时才算是全面履职。反之，则属于履职不全面。

3.从结果看，国家利益或社会公共利益必须得到有效维护或救济。公益诉讼的根本价值和目标是维护国家利益和社会公共利益，诉前检察建议是否落实到位，关键看受损公益是否得到有效维护或救济。这包括两方面内容：一方面是受损公益得到有效维护，即通过行政机关依法纠正违法行为或不作为，采取相关措施后，受损的国家利益或社会公共利益不再处于受侵害状态，得到有效保护或修复。另一方面是受损公益得到有效救济。若行政机关穷尽了行政职权，违法行为人仍然拒不整改，行政机关只能按规定移送有管理权的单位或向法院申请强制执行，其维护公益的职责也随之转移，受损公益仍然可以得到有效救济。此时，应当认定行政机关落实了诉前检察建议。

4.从形式看，行政机关必须采取书面方式回复。行政机关对整改情况不能口头告知，必须采用书面方式回复检察机关，并附上相关整改材料。书面回复可以是正式公文，也可以是加盖公章的一般工作文书。

了解更多精彩内容

点击“猜你喜欢”

↓↓↓

猜你喜欢

来源 | 检察日报、重庆检察三分院文字 | 崔念、李廷明校对 | 张典斌       编辑 | 晏晶、刘嘉欢
排版 | 岑欣颖       审核 | 马弘
主编 | 侯映雪