【研究】北京公共交通财政补贴研究

公共交通作为准公共品，准公共品的有限非竞争性和有限非排他性决定乘客需承担部分成本，同时政府财政资金给予一定支持或者政府购买一定服务。进入21世纪，国内许多城市采取种种措施保障公共交通，国务院也出台举措实行“公交优先”战略。

在国家“公交优先”战略方向指引下，为了缓解北京日益严重的交通拥堵状况，北京市2006年年底发布了《关于优先发展公共交通的意见》，明确以低票价等方式鼓励公交出行。鼓励政策取得明显效果，至2014年，全市地面和轨道等公共交通日平均客流量增至2240余万人，北京公共交通出行比例达到48%。同时，财政资金也不断加大对公共交通的支持力度，北京公交财政补贴占当年财政收入的比例呈逐年上升态势，至2013年达到顶峰，分别占当年北京市公共财政收入和支出的6.04%和5.13%。

一、公共交通财政补贴的合理性和必要性分析

许多公共事业存在巨大的外在性导致企业投入与产出的不平衡，企业收益和社会收益的不平衡。另外，鉴于北京市现在的经济环境和市场的发育程度，许多公共事业外部性的内部化不符合当前的实际情况，只有采用政府参与的途径———税收和补贴，来解决上述的几种不平衡。

一般说来，公共交通政府补贴的目的包括以下方面。

1、鼓励社会资金对公共交通事业的投资

政府对公共交通补贴的目的之一就是吸引社会资金对公共事业的投资。许多公共事业的巨大建设费用、营运管理费用和投资回收的长周期是任何企业都无法承受的。另外，一些公共事业巨大的外在性在当前市场环境无法内部化的条件下，再加上公共事业投资回收长周期所导致的巨大风险，使众多企业望而却步，这样社会资本不会冒巨大的风险投资北京市的公共事业。为了吸引社会资本投资公共事业，降低和分担社会资本的投入风险，公共事业的建设和运营的政府财政补贴就成为一个可行的方式，也是政府参与公共事业发展的重要途径。政府对公共事业的财政补贴降低了企业经营风险，是吸引社会资本进入公共事业建设的较为有效的机制。

2、解决公共交通产品市场供给不足的重要手段

公共交通巨大的正外在性导致社会收益和企业收益的巨大差异。社会收益和企业收益的不平衡是北京市公共事业供给不足的重要原因。这种不平衡在现有的市场环境中是无法得到解决的，因为这种不平衡的解决需要将公共事业的外在性收益内部化，北京市的市场环境无法满足这种高级的经营模式。所以政府成为解决公共事业供给不足的最后保证，合理的财政补贴是公共事业有效供给的保障。因此，要消除公共事业供给不足的问题，政府必须参与进来，成为公共事业产品的最后保障者。另外，公共事业的巨大社会收益也是供不应求的直接原因，既然如此，政府作为市民和社会的直接的代理人，应该为这种巨大的社会收益付出成本。同时，合理的财政补贴也是公共事业有效供给的保障。

3、促进北京市公共交通的良性发展

只有大力发展公共交通才能突破北京市目前的交通瓶颈。公正合理的财政补贴是公共事业服务有效供给的重要保证，促进公共事业运营模式多样化，降低公共事业建设和运营风险，激励经营企业探索多样化的盈利途径，加速公共事业市场化进程。没有合理的财政保障，以上各项条件就失去存在的基础，因此，合理、积极、公正的公共事业财政补贴机制是北京市公共事业健康发展的前提，也是提高公共事业市场化程度的保证。

4、提高市民的整体福利

公共交通的财政补贴是因价格的政府管制所造成的政策性亏损而给予的补贴。财政补贴的对象是公共交通运营企业和市民。由此可见，北京市对公共事业的补贴表面上是对企业的，实际上补贴的是北京全体市民以及进京务工人员，是对社会财富的一种再分配。如果财政补贴得合理将大大提高市民的整体福利；反之，则有可能导致相反的效应。

二、现行公交财政补贴的形式及存在的问题

公共交通的准公共物品属性，客观上需要政府提供一定的资金支持。政府必须对公交企业进行一定的管制，以保证企业社会属性的实现。同时必须建立相应的补贴机制，采取必要的补贴形式，以保障公交企业的正常运转，提高服务能力，从而既确保社会公共目标的实现，又能激励公共交通企业提高运营效率。国内城市公交补贴形式与方法主要有以下几种。

目前采取的补贴方式，主要存在以下突出问题：

成本规制是目前许多城市采用的成本计算补贴方式。实施成本规制需要3个前提条件：标准成本界定合理；成本计算准确；公交企业成本控制有效。

显然，如果这3个前提条件都能满足，成本规制是很理想的财政补贴方式。然而，由于信息不对称，往往出现公交企业核算的成本与政府核算的成本不一致的问题，需要政府与企业进行多次沟通协调，大大增加了二者的交易成本。虽然有些城市采用了第三方审计，平息了成本计算结果的争议，但是公交企业是否主动控制成本也是政府实施财政补贴时需要考虑的问题。

三、北京公共交通财政补贴分析

2007年以来，北京市公共交通事业获得长足发展，至2014年，全市公交线路共895条，其中轨道交通18条，运营里长20776公里，其中轨道交通527公里，年客运量81.59亿人次，公交出行比例达48%。北京市巨额的财政投入功不可没，其中财政补贴对公交企业的正常运营起着至关重要的作用。但是财政补贴的急速增加已使财政不堪重负，公共交通的补贴占所有公用事业补贴的比例一直在80%以上。

自2007年低票价政策实施以来，北京公交补贴急速增加，2013年达200.1亿元。轨道交通的一票制和低票价扭曲了市民的交通出行行为，造成了轨道交通超负荷运行，2014年日均客运量高达928万人，高峰时段更是压力沉重，为地铁的正常运营带来了一定的安全隐患。

2014年9月，北京进行了公共交通票价调整听证会，2014年11月27日，正式通过了北京市公共交通价格调整政策：自2014年12月28日起，北京公共交通新票价按照地铁价格6公里内3元起、公交10公里内2元起执行。

按照上述公交票价调整方案计算，按2013年的出行人数换算，预计公交票款收入约为82.65亿元，比2013年实际收入25.93亿元增加56.72亿元。2010~2014年公用汽电车运量年均增长率为4.19%，2014年公用汽电车运量按此增长率计算得到，在新票制下2014年公共汽电车收入约为95亿元。

按照上述地铁调价方案计算，2013年轨道交通运量为32.70亿人次，扣除中间换乘次数，实际运量为18.38亿人，按照轨道交通新票制，计算得到2013年票款收入约为72亿元，比2013年实际收入36亿元增加了约36亿元。2010~2014年轨道交通运量年均复合增长率为21.13%，2014年轨道交通运量按此增长率计算，在新票制条件下2014年轨道交通收入为86.78亿元。

2013年北京市公共交通实行单一票价制，公共汽电车运量为57亿人次，票款收入为25.93亿元，轨道交通运量为32.70亿人次，收入为36亿元，北京市政府补贴相关公共交通支出200.10亿元，公共交通运营支出(票款+财政补贴合计)达262.03亿元。在新票制条件下，预计2014年公共汽电车收入约为95亿元，轨道交通收入约为87亿元，将减少公共交通运营企业的亏损额，在一定程度上减轻北京市财政负担。未来北京市政府将这部分节约的资金用于更需要财政支出的地方，增加财政支出效率和北京市民的公共福利。

四、北京市公共交通财政补贴改进建议

1、推动政府从事后“财政补贴”模式向事前“购买服务”模式转变

公共交通事业要坚持市场化的改革方向，最大限度地运用市场机制。与财政补贴相比，政府购买公共交通服务能够更好地分配市场资源和提高整个社会的经济效率。

2、合理确定补贴范围和建立补贴考核标准，保证补贴资金效用最大化

由于公交企业承担着服务社会的属性，所以应对城市公共交通企业的亏损给予相应的财政补贴，补贴的方式应以地方立法的角度出发建立公共交通专项补贴资金，拓宽公交补贴资金来源渠道，以保证补贴资金能及时到位。

同时应探索适用的考核指标以便核实政策性亏损，从而促使企业提高运营效率。合理有效的公交补贴机制需要保证企业提供信息的真实有效以及完善的资金监管机制，因此需要加强对公共交通企业信息的核查并强化其信息披露，以改善政府与公交企业信息不对称的情况。同时需要防止过度补贴导致消费行为扭曲现象的发生。

3、采取供给补贴和需求补贴相结合的模式

在公共交通服务的短缺阶段，特别是在短期内，财政补贴的目的是保障公共交通服务提供商的正常运营。对此政府应采用直接或间接方式补偿公共交通运营企业的服务成本，但是此种补贴可能带来消费者消费行为的扭曲，且有损于财政资金的公平性问题。所以在消除了公共交通服务的短缺之后，财政补贴政策应逐渐转向以消费者为中心，侧重解决价格扭曲和社会公平问题。在财政补贴方法上要以需求补贴为主，直接补贴消费者，侧重解决那些尚未获得城市公用事业产品和服务的潜在消费者的可得性问题。

（本文源自：《北京蓝皮书》）