【重磅】上海市城市总体规划（2015-2040）纲要概要正式发布

上海：追求卓越的全球城市Striving for the Excellent Global City

城市愿景：上海：追求卓越的全球城市，一座创新之城、生态之城、人文之城。

城市性质：在2020年基本建成“四个中心”的基础上，到2040年将上海建设成为综合性的全球城市，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和国际文化大都市。

1、城市目标The Primary Objective

1.1更具竞争力：一座繁荣创新之城Global Competitiveness:a City of Prosperity and Innovation

以建设国际经济、金融中心为支撑，以建设国际贸易、航运中心为基础，以建设自由贸易区为契机，提升上海参与全球经济合作与竞争的能力和影响力，建立上海在世界城市体系中的领先地位。

进一步提升上海作为国际门户和国家交通枢纽的功能，强化综合交通的服务能力，提高对内对外两个扇面的辐射服务能力，充分发挥上海在国家“一带一路”和长江经济带发展战略中的支点作用，更好地促进长三角区域协同发展。

聚焦具有全球影响力的科技创新中心建设，集聚创新资源，吸引创新人才，建立长三角区域协同创新体系，使上海成为全球创新网络中的重要枢纽和主要科技策源地之一，并以科技创新为核心带动城市的全面创新。

依托物联网、云计算、大数据等现代信息技术，创新生活、出行、交流交往模式，促进城市生活的信息化、产业发展的智能化和城市管理的精细化，建设高效互联的智慧城市。

打造新型产业体系和良好创新体系，充分发掘传统行业、创新经济的增长潜力，实现经济多样化发展，提供多元化的就业机会，建设适合各类人才成长创业的宜业城市。

1.2更具可持续发展能力：一座健康生态之城Sustainable Development:a City of Greenand Well-being

贯彻资源节约、环境友好的可持续发展理念，推动能源结构战略转型和调整，发展绿色产业和绿色建筑，提高城市环境质量，切实维护生态环境安全，率先在国内实现超大城市能耗与碳排放总量的下降。

严守生态优先的发展底线，锚固自然生态格局和基底，严格管控城市增长边界，形成集约紧凑的大都市区空间格局。

贯彻公交优先与绿色出行理念，加强公共交通对城市空间的引导作用，优化和提升慢行交通品质，率先建成公交都市。

着力应对全球气候变化和超大城市多元化风险，保障城市水源、能源和生命线系统安全，提高城市智能化运行水平，建设一个能够应对各种风险、韧性的、有恢复力的城市。

1.3更富魅力：一座幸福人文之城Cultural Attractiveness:a City of Happiness and Humanity

全面落实以人为本的发展理念，从人的需求出发，构建覆盖城乡、公平均等的公共服务体系，营造更加便利舒适、充满关怀的人居环境，不断增强全体市民和国内外来沪人士的归属感、认同感和幸福感。

培育和发展城市的高品质文化休闲功能和旅游服务功能，围绕国家历史文化名城保护，做好城市历史文化遗产和非物质文化遗产保护和传承，积极推动城市更新。不断提升文化的全球吸引力、影响力和传播力，建设国际文化大都市和国际旅游目的地城市。

建立健全城乡公园体系，为市民和游客提供更多的区域公园、城市公园、绿道、广场等可供游憩的空间，丰富公共空间的文化艺术内涵，塑造兼具历史底蕴和创意时尚的现代都会。

2、发展模式转型Transformation of UrbanDevelopment Mode

2.1底线约束Bottom-line Constraints

土地资源：实现规划建设用地规模负增长，做到建设用地只减不增，重点通过推进集约节约用地和功能适度混合来提升土地利用绩效。有效调控水资源、能源的消耗，确保资源能源消耗总量在可承载范围内。

人口规模：严格控制人口规模，持续优化人口结构和人口布局，有效调整人口密度和人均建设用地水平，促进宜居城市建设。

生态环境：锚固城市生态基底，确保生态用地只增不减。加强生态空间的保育、修复和拓展，从城乡一体和区域协同的角度加强生态环境联防联治联控。

安全保障：加强水资源、能源和信息基础设施支撑保障，提升城市生命线安全运行能力，强化城市防灾减灾救灾空间保障和设施建设，提高城市应急响应能力和恢复能力。

2.2内涵发展Development Guidelines

实施创新驱动，激发城市活力：以规划创新，引领城市发展方式转型，挖掘创新源泉，持续激发城市创新活力。理顺政府、市场、社会的关系，通过适度管控、弹性调节，全方面、全过程、全要素保障和激励社会创新，最大程度释放市场活力。

推动城市更新，转向存量规划：以提高城市活力和品质为目标，积极探索渐进式、可持续的有机更新模式，以存量用地的更新利用来满足城市未来发展的空间需求，同时做好城市文化的保护与传承，倒逼土地利用方式由外延粗放式扩张向内涵增长效益提升转变，促进空间利用向集约紧凑、功能复合、低碳高效转变。

提升城市品质，塑造城市精神：以实现全球城市发展目标、提高市民的幸福感为出发点，创造多元包容和富有亲和力的城市公共空间和社区休闲空间，营造人与自然和谐共处、历史底蕴和现代气息兼容并蓄、城市乡村高度融合的空间特色风貌，挖掘城市文化内涵，塑造海纳百川、追求卓越的城市精神。

推进城乡一体，引领区域协同：立足市域，健全“多规合一”工作机制，促进城乡间在空间布局、产业经济、公共服务、生态保护等方面的协调发展。面向区域，合理布局各类空间资源，完善区域协同的政策机制，加强跨区域的基础设施和生态环境共建共享。

2.3弹性适应Flexible Adaption

完善多情景规划策略：应对城市发展面临的潜在风险和不确定性，为城市空间未来多情景发展预留必要的规划弹性和应对预案，保障规划的科学性。

建立空间留白机制：加强重要通道、重大设施和重大项目的空间预控，规划战略性空间储备用地。针对不可预期的重大事件做好战略留白。应对重大技术变革对城市空间结构和土地利用的影响，提高空间的包容性。

构建动态调整机制：运用信息技术和大数据平台，建立“实施-监测-评估-维护”机制，根据城乡发展关键指标的变动，及时调整规划策略，增强规划的适应性。

3、优化上海大都市区空间格局Optimizing Spatial Structure of Shanghai Metropolitan Area

3.1强化生态基底硬约束Ensure Ecological Bottom Line

在区域性战略生态源地、区域生态廊道的基础上，形成“环、廊、区、源”的总体生态格局，构建以生态保育区、生态走廊、生态间隔带等生态战略保障空间为基底，以双环绿带、生态间隔带为锚固，以楔形绿地和大型公园为主体的市域环形放射状的生态空间格局，强化生态空间对大都市区空间结构和布局的硬约束。

3.2突出“交通-空间”联动发展Emphasize Transportation-Spatial Integrated Development

以区域交通廊道引导空间布局：增强区域综合运输走廊的服务效率、能级和安全可靠性，对区域交通廊道采取差异化发展策略，培育或提升沪宁、沿江、沪杭、沿海、沪湖等廊道上的城镇和各类节点，强化区域廊道对空间发展的引导作用。

以公共交通提升空间组织效能：完善由区域城际铁路、城市轨道、中运量公交等多种模式构成的公共交通系统，推进TOD发展模式。充分发挥公共交通复合廊道对城镇体系的支撑和引导作用，强化公共交通枢纽对核心城市、重要地区的集聚带动效应，突出以轨道交通站点为核心的土地复合利用，推进城市功能整合和布局优化，降低居民出行距离，提高城市运行效率。

3.3构筑网络化城乡空间格局Constructan Urban-Rural Spatial Network

考虑市域人口分布、空间格局和公共资源配置，通过划定生态间隔带、控制城镇发展规模、明确城镇公共中心，形成大中小城市和小城镇合理分工、协同发展的“多中心、组团式”网络化城乡空间格局。建立“主城区—新城—新市镇—村庄”的城乡体系，差别化制定发展策略，缩小城乡差距，推动城乡统筹和一体化发展。

提升主城区的全球城市核心功能：主城区由中心城和中心城周边城市化地区组成。中心城为外环线以内的地区，是集中体现全球城市竞争力和影响力的核心地区，通过优化功能、品质提升，增强城市活力。中心城周边城市化地区在强化城市生态安全、防止城市蔓延的同时，加强虹桥、莘庄、川沙、吴淞地区的规划和管理，优化和提升功能和品质，与中心城共同发挥全球城市核心功能作用。

突出综合性节点城市功能：充分发挥综合性节点城市在优化空间、集聚人口、带动发展中的作用，承载部分全球城市职能，培育区域辐射、服务功能。

将位于重要区域廊道上、既有基础较好的嘉定新城、松江新城、青浦新城、南桥新城、南汇新城，培育为长三角城市群中具有综合性辐射、服务作用的综合性节点城市，强化枢纽和交通支撑能力，加强其与周边地区的组合、协作发展，提升新城的区域核心功能。其中，依托沪宁、沿江通道，加强嘉定新城与昆山、太仓等地区的联系；依托沪杭、沪渝城际铁路复合通道，加强松江新城、青浦新城与嘉兴、湖州等地区的联系；依托沿海铁路大通道建设，在杭州湾地区建立多方向、多模式的城际交通通道，带动南汇新城和南桥新城的联动发展。

在金山、崇明地区，选择适宜城镇建设为功能完善、产城融合、用地集约、生态良好的相对独立的节点城市，提升地方性服务功能，加强对周边城镇和乡村地区的辐射带动作用。

强化新市镇支撑新城、服务乡村的功能根据新市镇区位、功能、规模和特色等，进行分类指导。位于区域交通廊道、基础条件良好、功能完善、具有一定经济实力的人口规模20万以上的新市镇，注重培育相对独立的服务功能，按照小城市标准进行设施建设和服务配置。强化土地节约集约利用和紧凑布局，适当提高人口密度。人口规模5万～20万的新市镇，建成集聚周边农业人口的生态型新市镇，满足镇区和周边农村地区居民的基本公共服务需求，发挥引导农村居民就近集中居住、带动邻近农村地区发展、提高城镇化水平的作用。人口规模5万以下的建制镇，以及现状相对独立、有一定规模和发展基础的非建制镇，按照小城镇的标准进行设施配置和管理职能配套，增强对周边农村地区的公共服务覆盖和就业岗位提供，统筹资源配置和社会管理。

凸显乡村的人与自然和谐宜居功能：通过生产方式转变带动农民生活方式的转变，加强村庄分类引导，改善乡村人居环境，保护传统风貌和自然环境。保留现状规模、区位、产业、历史文化资源等综合评价较高的村庄，以集约节约用地为导向，推进基本公共服务和市政设施建设，加强农村环境治理。对列入中国传统村落名录的村庄及候选村庄、位于郊区历史文化风貌保护区内的村庄，以及整体具有较好传统风貌特征和历史文化价值的村庄，要进一步加强村庄特色风貌保护，合理布局公共服务设施。逐步撤并受环境影响严重、居民点规模小、分布散，以及位于集建区内和毗邻集建区的村庄，引导农民进城入镇。

3.4培育多中心功能体系Fostera Multi-Center Functional System

以提升全球城市功能和满足市民多元活动为宗旨，结合城镇空间布局，建立多中心功能体系。

规划在中心城内的人民广场、外滩、陆家嘴和世博滨江等地区建设市级中心，面向公众提供高品质的商业文化休闲活动，集聚金融、贸易、航运、文化和科技创新等全球城市核心功能。以“网络化、多中心”为原则，以均衡布局为导向，以中心城北四区和东部地区为重点，规划培育若干市级副中心或地区中心。在中心城周边地区规划培育市级副中心或地区中心。

加强优质公共服务资源向郊区的转移力度，在郊区形成功能相对独立完整的多中心功能体系。嘉定、松江、青浦、南汇、南桥等新城中心，承载文化和科技创新等全球城市部分核心功能，提升新城中心的综合性服务功能和对于近沪地区城镇的服务和辐射能力，使新城中心达到市级副中心的能级水平。完善城桥、金山等节点城市中心的商贸服务、休闲旅游、康体养老等功能，提升地方性服务功能。

4、强化空间分区管制Enhancing Space Zoning Control

4.1生态保护红线Ecological Protection Bottom Line

为维护生态安全，优化城市空间结构和品质，改善生态和人居环境，划定生态保护红线，并实行分级管控，包括一级保护区和二级保护区。一级保护区是生态保护核心区，为禁止建设区，包括黄浦江上游水源保护区、长江青草沙水源保护区、长江陈行水源保护区、崇明东风西沙水源保护区、九段沙湿地国家级自然保护区、崇明东滩鸟类国家级自然保护区、长江口中华鲟自然保护区、金山三岛海洋生态自然保护区、崇明国家地质公园核心区等，严格禁止各类建设开发活动。二级保护区是具有重要生态功能的保护区，为限制建设区，包括市域生态走廊、近郊绿环、外环绿带、主城区生态间隔带、全市骨干河道，依据规划对建设用地总量、开发强度、用地类型和适宜建设项目类型等进行严格限制。

上海市生态保护红线示意图

4.2基本农田保护控制线Basic Farm land Protection Bottom Line

为严格保护耕地，保障粮食安全，将布局集中、用途稳定、具有良好水利和水土保持设施的粮田、菜田及其周边可调整的农用地等划入基本农田保护区。基本农田保护区内严格控制非农建设占用耕地，完善用途管制、质量管理、规划预留和保护责任落实机制。

4.3城市开发边界Urban Development Boundary

为控制建设用地无序蔓延，促进城市空间集约高效、紧凑布局，在优先划定生态保护红线和基本农田保护红线的基础上，在全市域层面划示城市开发边界，锁定规划建设用地总规模，涵盖建成区和规划期内拟拓展的建设用地范围，具体包括主城区、新城、新市镇镇区、工业园区（产业基地）、特定大型公共设施等城市集中建设区。在区县、镇乡层面，深化城市开发边界，落实规划建设用地规模控制，优化建设用地布局，明确管控要求。

永久基本农田规划示意图

城市开发边界规划布局示意图

4.4文化保护红线CulturalConservationRedline

为保护文化资源，将文物与优秀历史建筑、风貌保护道路（街巷）与河流、历史文化风貌区与风貌保护街坊、历史文化名镇名村、自然保护区和风景区等各类保护要素的保护范围和建设控制范围划入文化保护红线内。严格按照历史文化名城保护体系及相关法律法规，保护历史遗存与环境的原真状态，限制建设活动。定期评估、增补保护对象，拓展红线范围。

5、突出绿色交通发展策略Highlight the Green Transportation Strategy

5.1完善公交导向的低碳交通模式Improve the Low-Carbon Public-Oriented Transportation System

推动公共交通出行方式多样化：在既有干线公路和市域轨道交通系统基础上，构建轨道快线、市郊铁路，大力发展公交骨干线路，推动大都市区交通集约复合发展，提高新城与中心城之间的公共交通出行比重；主城区以优化完善客运交通为重点，形成以大容量轨道交通为骨架、常规公交为基础、多种方式为补充的公共交通结构，结合优化路权分配确保公交优先，提高公交出行和绿色交通出行比重。

倡导公交导向的低碳发展模式：加强轨道交通沿线新建和更新项目的控制和引导，围绕轨道交通枢纽、站点及车辆基地，加强土地的集约、综合和立体开发，促进主城区空间立体优化，减少居民出行距离。构建公共交通走廊，引导城镇空间向公共交通走廊集聚发展，提升新城交通区位，围绕公交枢纽及站点的城镇和社区集约化综合开发，构建复合社区。

5.2提升慢行交通功能与品质Enhance the Function and Quality of Non-Motorized Transportation

提高慢行网络的连续性和功能性：依托城市道路建立步行、自行车专用通道为主的慢行网络，做到慢行设施总量只增不减。在步行范围内统筹公共服务设施，鼓励结合公交枢纽及站点设置公共活动中心，控制非通勤平均出行距离在2.5公里以内。围绕轨道交通站点做好“最后一公里”慢行接驳通道。结合市域生态廊道构建绿道网络，串联公园、公共活动中心等休闲游憩空间。

营造友好的慢行交通环境：次干路、支路规划设计遵循慢行优先的路权分配原则，采取分隔、保护和引导措施，保障慢行交通的安全性。在居住社区、商务区、交通枢纽等地区，强化公共设施之间慢行通道的连通性；在城镇建立非机动车专用路系统。提高公共开放空间、公共服务设施的无障碍设施配置标准。在居住社区、商业街区等慢行优先区推广稳静化交通措施，形成低速低噪的交通环境。

5.3完善差别化交通策略导向Promote Differentiated Transportation Strategies

严格管控主城区的交通需求：优化道路空间资源分配，加强车辆拥有和使用管理，提高公共交通服务品质。在中心城周边地区有选择地发展“P+R”等轨道接驳模式，降低进入中心城的小汽车交通量，以有限供给为导向控制静态交通配置标准。

适度调控郊区城镇的交通需求：按照公交优先、慢行保障原则，优化路权分配，构建多层次公共交通系统；按照严格控制、一般控制、基本满足等标准制定分区静态交通政策，完善停车分类配置标准，基本满足居住类刚性需求，适度限制公共活动类需求，引导个体交通合理使用。

5.4应对交通信息技术革新Respond to the Transportation Technology Innovation

构建交通应用交互平台：依托物联网、大数据等新兴技术手段，协同政府、社会、市场力量发展交互应用平台，提升停车、加油（气）站、公交站、充电桩等市政交通设施的智能化运行水平，加强交通与公共服务资源的共享利用。

为未来新型交通方式预留空间：加强各种不同交通方式共享空间资源，探索管道物流与市政管网等地下空间的兼容性，提升城市交通效率与承载力。积极推广新兴交通技术的使用，拓展主要客运走廊的交通容量。优化完善交通基础设施和土地使用等相关技术规定，为未来水上飞机、自动汽车等新型交通工具的发展创造条件。

6、打造城乡社区生活圈Construct Urban-Rural Community Living Circles

6.1构建复合宜人的社区生活圈Construct Livable and Complex Community Living Circles

逐步构建步行15分钟可达、适宜的城镇社区生活圈网络，平均规模约3-5平方公里，服务常住人口约5-10万人，配备生活所需的文教、医疗、体育、商业等基本服务功能与公共活动空间。生活圈内设置社区中心，作为生活圈内的综合服务和公共活动中心。以500米步行范围为基准，配置满足老人、儿童、残障人士等弱势群体基本需求的日常生活服务设施。构建无障碍、网络化的步行系统，串联居住区、公交站点、若干服务中心以及就业集中点，形成安全、舒适的慢行环境。乡村社区结合村庄布局，集中配置符合农村生活生产特点的各类服务设施，构建社区生活圈网络，提升乡村地区的公共服务水平。

6.2提升多元融合的社区综合服务Enhance Diverseand Integrated Community Service

图片来源：上海2040概念规划设计竞赛，掌中城市作品

完善社区生活服务保障：建立适应人口结构特征的社区公共服务设施配置标准，针对不同社区的实际需求，引导设施的差异化配置，根据合理的服务半径优化社区公共服务设施的空间布局。依托现代信息技术，为社区居民提供智慧医疗、健康、旅游、出行、气象等信息服务，方便社区居民生活。至2040年，城市社区综合服务设施基本实现全覆盖。

提供多渠道社区就业机会：为居民提供适宜社区就业创业的空间场所，建立创业服务平台，降低城乡就业创业成本。结合社区生活服务体系建设，为社区提供就业岗位。

建设立体复合的社区中心：结合公交站点、公园等，构建功能综合、空间集聚的社区中心，鼓励公共服务及就业空间的立体、集约化布局，提供便捷高效的“一站式”生活服务。

6.3塑造高品质的社区休闲空间Shape High-Quality Community Recreational Space

构建人性化的空间格局：强化对街坊尺度的控制，提高路网密度，减小道路间距。控制道路宽度和沿街建筑高度，保持适宜的街道空间尺度，加强街道界面的整体性和连续性。尊重自然地形和景观要素，优化道路线形，塑造丰富变化的街道景观。

营造有归属感的交往空间：增加绿地、广场等公共空间，每个社区生活圈至少拥有1处面积不小于1.5万平方米的公园。建设社区绿道，串联居住区、公园、公共服务设施和交通站点，并配置适老性设施，形成便利、安全的社区活动网络。

6.4完善社区治理和运营机制Improve the Governance and Management Mechanism of Communities

灵活推进建成社区的有机更新：在建立多方参与机制的基础上，探索社区自治的城市更新方式。积极挖潜存量用地，提高土地利用率，以小型地块的更新和特殊风貌地区的保护式更新等形式，完善社区公共服务设施和活动场地的建设。

引导社区公共资源的合理配置：加大各类服务设施与场地的开放度，形成互补与共享的服务机制。鼓励公共服务设施的功能转换与提升改造，提高公共服务设施应对未来生活方式变化的适应性。