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谁在治理中国

2016-06-27 蔡如鹏 中国新闻周刊杂志 中国新闻周刊杂志

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据人社部5月30日发布的《2015年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》,截至2015年底,全国共有公务员716.7万人。


是谁,在治理中国?我们庞大的政府机构怎样运行,它又如何影响着每一个人的生活?


2014年两会期间,《中国新闻周刊》曾推出专题报道《数据里的政务中国》,详解700余万中国公务员如何运行和治理这个国家



数字里的政务中国
《中国新闻周刊》记者|蔡如鹏
本文首发于2014年3月24日总第652期《中国新闻周刊》

 

闹铃定在早晨6:00,这是女儿去年上小学后李阳林的习惯。他必须赶在6:40出门,在北京的早高峰到来之前,先开车把女儿送到附近的学校,再驶往17.9公里外的东城区教委上班。

 

李阳林是区教委的一名普通公务员,一年251个工作日,只要不出差,李阳林都会像闹钟一样准时出现在上班路上,开车或乘坐地铁。11年来,在这条路上,李阳林共发生剐蹭事故5次,丢过3个手机和两个钱包,还有一次出地铁车厢时由于人太多,撕坏了一件衬衫。

 

每天清晨,这个国家有708.9万名公务员像李阳林一样需要在8:00前走进各个政府办公室,开始处理一天的公务。这些公务内容包括报告,汇报,研讨,电视电话等各种会议;还有呈报文件,批复文件,审批项目,下基层调研等。成百上千件公务的目的之一,是维持这个国家和社会的有序运行。

 

谁在治理中国

 

在各级政府机关中,位于中南海的国务院无疑是最高国家行政机关。依据宪法规定的18项职权,国务院统一领导各中央部委、地方各级政府的工作。毫无疑问,它领导下的这个行政机构是世界上最庞大的政府。

 

如今,每年至少有100万年轻人参加国家公务员考试试图跻身其中。不过,最终他们中只有不到两万人能如愿以偿。而每录用1名公务员,社会需要付出成本2.6万元。在这一万多个招考的职位中,你可以和4895人抢夺一个热门职位,也可以选择无人竞争的冷门职位。

 

报考公务员的大多是大学毕业生,不过也有例外。2011年1月,一个名叫张彬的重庆人参加全市公务员招考并被录取,但两年后,有人发现他是一名在案嫌犯。

 

在这个庞大的体系里,在县、乡两级工作的公务员超过公务员总数的60%,大部分公务员在办事员、科员这两个级别走完仕途。

 

对大多数人来说,公务员的晋级之路十分漫长。如果你想从一个普通的科员一路晋升至省部级的公务员,需要经过副科、正科、副处、正处、副厅、正厅、副部、正部,八级台阶。现任外交部部长王毅1982年毕业后到外交部亚洲司当科员,2013年任外交部长,从科员到部长他花了31年时间。

 

王毅算是脱颖而出的,他“小步快跑”仅用7年时间就完成了从科员到处长的多级跨越。即便是北京的优秀公务员,从科员到副处平均也需要11年。

 

全国能够升至处级的公务员有60万,其中6000人能够成为厅局级后备干部。而要真正成为4万名厅局级干部中的一员,他们一般至少还需要10年。当官至厅局级后,组织部门会从中选出1000人,作为省部级后备干部。

 

从一个普通科员成长为一位正厅局级官员,大约需要25年。如果不能在35岁升到正处,45岁升到正厅,那么意味着仕途很可能将从此止步。而最后能像王毅那样任省部级干部的公务员寥寥无几。

 

一边是超过700万的公务员,一边是国务院所属机构中不足100个正部级机构(含32个省区市),从普通公务员上升到这些机构一把手的几率只有数万分之一。

 

如果你认为这个国家的行政运转仅靠这700多万人,那就错了,因为很多在政府机关工作的公务人员并不具有公务员身份,尽管他们也“吃财政饭”,靠纳税人供养。

 

在中国,每10个公务人员中,大概只有5个具有公务员身份,而剩下5个中有两个连事业编制也没有。毫无疑问,有公务员身份的,地位和待遇通常高于有事业编制的;有事业编制的则高于没有编制的。

 

当然,这种身份也不是一成不变。比如,北京市平谷区30名因表现优秀获得事业编制的大学生“村官”,如果得到用人单位认可,一旦被提拔到副科级岗位,他们即可获得公务员身份。

 

粗略估算,中国各级政府“雇用”的人员在1400万左右,他们分别任职于国家机关、群众团体、社会团体、宗教组织以及基层群众自治组织。如果按第六次全国人口普查公布的人口总数1339724852人计算,每不到100个中国人中就有一名公务人员或政府“雇佣”人员。

 

治理方法论

 

中国政府尽管庞大,但运转却不混乱,遵循着它自己的规律。逐级对上负责的各级政府构成了一个类似金字塔式的管理体系。在这个管理体系中,有在编行政人员519名的国务院机关处于最顶端的中枢位置。

 

在过去的一年里,国务院每24天颁布一项法规,每21.5小时下发一份文件、通知或复函。2013年,以国务院令的形式颁布的行政法规有15项,以国务院及国务院办公厅名义下发的文件、通知或复函共计407份,而以国务院各部门或地方政府名义下下发的文件更是数以千计。

 

这些法规文件有的批准了上海自贸区的设立,有的将个人所得税的起征点调整到3500元,有的管理着南水北调工程的供用水,有的仅仅是确定这个清明节小长假到底休息哪三天。

 

法规、文件的出台少不了调研、开会。作为国务院总理的李克强,每月要召开国务院常务会议3.5次,各种座谈会0.8次,外出考察调研0.9次。此外,李克强每三天要接见一次外宾,每月处理一次公共突发事件。

 

各省部长们也同样面临时间不够、压力大的难题。江西省原省长吴新雄曾在手机号码公布后一天接到200多个电话;吉林省原省长洪虎曾因“吉林商厦大火”一天两次公开道歉;而住建部部长姜伟新在两会期间一天遭到记者三次围堵,其中一次发生在厕所门口。

 

在2014年1月,省长们有49.2%的工作时间在开会;28%的时间在检查工作,包括走访基层调研、慰问干部群众、下达批示等;9.1%的时间出席各种活动;剩下13.8%的时间会见外党政商人事,他们中有三位在这个月接见了阿里巴巴集团董事局主席马云。

 

证监会原主席郭树清在出任山东省长后“吐槽”说,过去是吃不好,现在则是睡不好;过去周末可以休息一天,现在只能休息半天。

 

在办公桌前或会议讲台上,中国官员常常给人留下“谨言慎行、正襟危坐、不随便表态”的刻板形象。不过,有时他们也会以一些意想不到的方式进入公众的视野。

 

2012年12月20日,河南漯河市民政局长戴友良单膝跪地劝说老人接受救助;2013年12月,广东佛山市长刘悦伦在一档新年祝福的电视节目中,现场做了一道多宝鱼,并取名“多宝佛山”;2013年4月,湖南省畜牧水产局局长袁延文在食堂吃中餐时,坦然面对媒体的镜头吃鸡肉,希望以此消解民众因禽流感而产生的吃鸡恐惧;2013年4月19日,时任江西南昌市长陈俊卿走上街头,劝阻市民不要闯红灯。

 

公务员是国家治理的实施者,但并不是所有公务员都有资格、有权利掌握国家权力,拥有项目审批权、人事权、财政权、资源分配权的公务员只是公务员队伍中的一小部分,绝大多数公务员和其他职业的人群一样从事着日常的行政工作。

 

北京市民拨打市长热线反映的问题,近一半会转交给城管来处理。北京市城管局6500多名正式执法人员和7300多名临时执法人员,履行着363项处罚权,每天除了处理大约3560件案件外,还承担着约8场次重大活动的外围环境保障、管理秩序和维护工作。

 

过去10年,北京市海淀区城管监察大队的694名执法人员每天罚款1.98万元。平均每个月,这个大队都会接到来自96310热线的举报972件,其中举报无照经营393件、夜间施工扰民148件、违法建设166件、小广告19件、施工扬尘5件、露天烧烤4件。

 

研究生于娟是郑州市金水区管理局一名普通的城管。她和其他城管队员们每天早上7:30列队训练、8:00到9:00记录和管理投诉,接下来如果不需要外出执勤,她的工作就将记录和投诉整理装订成案卷,然后送往局里。

 

如果外出执法,这位26岁的女孩包里除了一串钥匙、一个眼镜盒、一把梳子、一支口红、一瓶擦手油、一个粉红色的钱包和行政执法证之外,还有一个巴掌大的执法记录仪,以防遇到蛮横的商贩如发生冲突,这个黑色的仪器可以在事后还原真相。像于娟这样的硕士研究生,金水区城管局还有6名。


2010年12月5日,在2011年度中央机关及其直属机构招录公务员考试浙江大学西溪校区考点,考生们在考场外等候。当时,全国31个省(区市)同时举行此考试,考试科目包括行政职业能力测试和申论两科,全国报名总人数突破140万。图|吴煌

 

权力的正反面

 

中国政府庞大的管理体系一直可以延伸至7315个城市街道、8.4万个社区,以及散落在全国各地的59.1万个村庄。一旦被组织和动员起来,它可以爆发出惊人的能量。

 

在吃不饱饭的年代,它可以动员几十万人研制出“两弹一星”;在全球经济普遍低迷的时期,它可以让这个13亿人口的大国30年经济保持高速增长;当地处偏远的山区发生特大地震,它也可以在短短的几天内从全国各地组织数以亿计的救灾物质源源不断地运往灾区。

 

调动、配置如此大规模的社会资源,政府强有力的社会动员与组织能力发挥了重要的作用。但反过来看,这一能力一旦使用不善,也会给经济活动以及人们的生活设置了过多的门槛。

 

海南有位名叫邢诒川的人大代表,记录下一个投资项目从获得土地到办完手续的整个审批流程:最少要花费272个工作日,需经过土地获取、方案审查、工程许可、联合图审、施工许可、预售许可、竣工验收、房产证办理共8个阶段,并且需要10多个不同部门的100多名官员在30多份文件上签名、盖章。

 

去年底,一个姓周的“北漂”小伙因办理出国护照,先后在北京与老家河北武邑县之间往返6次,按工作人员要求补办无犯罪证明、公司在职证明、本地身份证等5种证明,来回近3000公里。

 

而在广州,一个名叫曹志伟的市政协委员经过数月的调研后得出:中国人一生最多可能要办400个证件。其中,常用的证件、证明103个,如果把它们首尾连在一起,不仅是一幅长达3.8米的长卷,也是“一个人的一生”。

 

这些证件的管理涉及政府的24个部门。其中,管得最多的是社保部门18个,接下来依次是公安部门17个、民政部门14个、教育部12个、卫生部门7个、国土房管部门7个、计生部门6个、税务部门3个、交通部门2个、畜牧部门2个、残联2个。

 

手握行政审批权的官员们有的借此进行利益寻租。国家药监局有个叫郝和平的司长,很爱打高尔夫,经常像打出租车一样乘飞机到全国各地去打高尔夫。而那些求他审批的医疗器械公司老总投其所好,总是“赠送”给他高尔夫俱乐部的会员卡,价值50万元的会员卡前后他就收受了3张。最终,这些会员卡也将郝和平送进了监狱。

 

设置过多过滥的行政审批事项,不仅是腐败的根源,也造成了大量的社会矛盾。国家信访系统平均每天要受理大约20000件信访。访民反映的问题主要集中在企业改制破产、土地征用和承包、城市拆迁、涉法涉诉等突出的社会问题上。

 

位于北京市西城区永定门西街甲1号的国家信访局接待处每天早上8:00一开门,就会涌入来自全国各地成百上千的上访者。他们中有37.78%的人因为法院不立案,28.48%因为判决败诉,而13.35%的人则是因为胜诉却未能执行。

 

这些人有一半会告诉接待他们的信访干部,来京的目的是为了能够见到中央领导人或得到一张他们的批文。这几乎是不可能的事。但也有例外,一个名叫许桂芹的上访者,万万没想到三年前在这里接见她和丈夫的是时任总理温家宝。

 

40多万信访干部每天除了倾听埋怨声、哭声、骂声之外,还可能面临更大的风险。2009年国庆六十周年大庆前夕,河南省先后有4名信访干部病累交加,倒在工作岗位上;而2010年6月,黑龙江一名叫魏广春的信访干部在办公室被情绪激动的上访者用尖刀刺死。

 

要破除审批权给社会带来的种种阻碍,就需要政府简政放权。简政放权不仅能激发市场活力、调动社会创造力,还可以铲除腐败、消除社会矛盾。2001年至2012年,国务院先后六批取消和调整了2497项行政审批项目,占原有总数的69.3%;各省区市取消和调整了3.7万余项审批项目,占原有总数的68.2%。

 

在刚刚闭幕的“两会”上,李克强总理说,去年仅中央政府下放取消的审批事项就有416项。新注册企业增加了27.6%,其中私营企业新增30%,创十多年来的新高。

 

截至今年2月,75个国务院部门中,有47个部门公布了所保留的行政审批事项,共计1031项。其中,国税总局以87项位列第一。国家林业局以76项紧随其后,其中包括“进入林业部门管理的国家级自然保护区从事教学实习、参观考察、拍摄影片、登山等活动审批”。

 

治理的成本

 

每天,中国政府约平均有353.8亿的财政收入(2013年全国公共财政收入累积129143亿元)。一年下来,这笔钱如果按现在的金价把这些钱全部兑换成黄金,总重量可达5.5万吨——大概与满载时的辽宁号航母相当。

 

负责征收这么一大笔税收的是分布在全国各地的80多万税务人员。这其中有27.7万是位处征管一线的税收管理员,他们大多数职级不高,却是税务系统直接面对纳税人的主力,平均每人管理120多户纳税人。

 

他们中有一位叫王安彬的税收管理员,有次为了征收7.6元的营业税走了30多里的山路;而去年沈阳有对夫妇为通过买卖房屋获利同时逃避交纳个人所得税,频繁离婚复婚7次。

 

另一方面,中国政府每天的财政支出380亿元。其中,包括数额巨大的“三公消费”。近年来,全国“三公消费”总额已突破9000亿元,相当于2012年全年公共财政收入的7.67%。

 

去年,仅中央本级“三公经费”财政拨款就高达79.69亿元,这笔钱可以建造3个国家大剧院。其中,因公出国(境)费21.36亿元,公务用车购置及运行费43.99亿元,公务接待费14.34亿元。

 

国务院发展研究中心人均出国花费11.26万元,相当于6个人去夏威夷旅行一次的花费;58.23万人的国税系统公车保有量49850辆,与整个上海市拥有的出租车总量50000辆相差无几。

 

在每天的财政支出中,公务员的福利待遇所占的比重也不可小视。中国的公务员收入千差万别,深圳的一个街道的公务员可能比西部一个副县长的收入都高。

 

尽管绝大多数公务员都认为自己的收入偏低,但相对于其他城镇人群的平均收入来说,他们却是名副其实的中高收入者。

 

20年前,1993年即中国刚刚开始建设社会主义市场经济和分税制改革之前的那一年,企业、事业和机关人员的平均工资与全国平均工资比例均为1.0,也就是说,公务人员的工资水平和企业人员“大体持平”。

 

但在此后的十余年中,企业人员从未达到全国平均值水平,而机关人员成为最大的受益者,从2001年开始,后者的平均工资水平高于全国平均水平10%以上,2008年超过平均水平15%。他们的平均工资水平在中国18个大行业中,仅低于信息和软件业、金融业、科研与技术服务业、电力燃气业、采矿业以及文体娱乐业等六个行业。

 

那一年,比公务人员享有更高的平均工资的行业有就业人员1925万人,占全国城镇单位就业总人数12192.5万人的16%。换言之,2008年1157万党政机关工作人员的平均工资水平,在当年的城镇单位就业人员的收入水平分布上,占据了74%〜84%的位置,处于中上水平。

 

公务员依据不同的级别还可以享受购房补贴标准,科级以下60平方米;正副科级70平方米;副处级80平方米;正处级90平方米;副司局级105平方米;正司局级120平方米;副部级190平方米,正部级220平方米。

 

副部级以上干部配备专车,正部级配车价格不超过45万元,副部级的不超过35万元,一般公务用车配备价格25万元以内的轿车。

 

退休后,正部级干部仍可保留专职秘书和专车,每季度体检一次,如果生病,所有医疗费用都可报销;副部级干部每年体检一次,个别进口药的报销有所限制。

 

能够享受到副部级医疗待遇的除了全国数以千计的副部级干部之外,还包括1601位两院院士和几百名健在的老红军。

 

尽管福利待遇不错,但仍有不少官员利用手里的职权牟利。

 

苏州吴县市渔政管理站阳澄湖分站有一个叫李永元的站长,早晨一碗泡饭和酱菜,一年四季常穿制服。但就是这样一个平时生活十分俭朴的公务员,被查侵吞国家资产300万。尽管这些钱,他一分都没舍得花——他最大的乐趣就是没事翻存折,看着上面的数字不断递增。

 

去年,每天有498名干部落马,被处以党纪政纪处分。中纪委全年共查处违纪干部超过18万名,其中包括蒋洁敏、李东生、李崇禧、李春城等在内的31名中管干部。

 

中纪委几乎每一天半就会直接查办、督办、转办一件违反八项规定精神的案例,这其中就包括直接查办黑龙江省副省级干部付晓光因私公款消费、造成陪酒人员“一死一伤”严重后果等5起案件。

 

李阳林对此深有感触。他知道的很多政府机关都减少了宴请。他说,以前很多人一晚上要转两三个宴会,“现在好了,酒不喝了,身体压力小了,晚上还能早点回家”。


 (本刊记者陈飞对本文亦有贡献)


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