封面|网约车变局

2016-10-19 闵杰 中国新闻周刊杂志 中国新闻周刊杂志
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十月以来,各大城市在交通运输部文件的框架下相继出台了“地方版网约车管理细则”征求意见稿。相对于交通运输部温和的指导意见,一些地方细则显得相当严苛。公众不禁发出疑问:一松一紧的背后,究竟是地方过度执行了交通运输部的精神,还是这原本就是监管者的本意?


出租车行业的发展一直是舆论关注的焦点,其中的问题被视为中国城市交通的痼疾,而打车难亦长久困扰着市民。城市在发展,市民的需求则日益提升,但交通领域尤其是出租车行业的顽疾一直未能得到有效治理。


而如何解决这个问题,则是衡量地方治理能力水平的标尺。通过新业态与旧业态的竞争与融合,在平衡、协调利益的基础上,完成对网约车和巡游车的改革,不仅体现地方政府执政者的城市管理水平,更体现其是否领会和贯彻了中央的改革意志。



2015年10月23日,四位“85后”创办的租赁公司——重庆达至汽车租赁有限公司举行“司机之家”活动。滴滴平台上的租赁公司已有数千家。供图|滴滴媒体研究院


网约车细则发布,
改革“变味”了?
《中国新闻周刊》记者 | 闵杰
本文首发于《中国新闻周刊》新媒体平台


网约车监管再起波澜。


十一长假一结束,北京、上海、深圳、广州等多城市密集出台网约车细则征求意见,北京要求“京人京车”、上海要求“沪籍沪牌”,车辆门槛细致到排量、轴距的严格规定,其程度不仅让网约车平台措手不及,也让舆论焦点立刻从“楼市调控”转向了“网约车细则”。


作为近年来公众参与度最高的一项管理制度,“网约车监管”从一开始就置于社会的广泛讨论之中。2015年初,网约车引发多个城市出租车群体的抗议,而监管部门的执法也时常遇阻,社会呼吁监管部门应该呼应和包容社会创新。去年10月,交通运输部发布《网络预约出租车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》,其中的“车辆登记改为营运”“数量管制”和“价格管制”等引发争议。今年7月,交通运输部正式出台《暂行办法》,给予网约车身份“合法化”,并且删去了数量管制和价格管制的提法,获得广泛赞誉。


相对于交通运输部温和的《暂行办法》,一些城市的地方细则就显得非常严苛。让人费解的是,一松一紧的背后,究竟是地方过度执行了交通运输部的精神,还是这原本就是监管者的本意?


制图|叶雪鸣


互联网+=互联网+户口?


上海发布网约车细则后,复旦大学国际关系与公共事务学院副教授郑磊决定每坐一次专车就作一个微访谈,记录下政策实施前后的过程。


10月11日,第一次微访谈中,司机是个安徽人,车是外地牌照。司机已经开专车一年多时间,从兼职转为全职,每天开十个小时,七天不休。在交谈中,他告诉郑磊,上海管理办法出来后,他已经订了一辆新能源车,申请上海牌照。而上海户口的限制问题,他准备找一位关系好的上海人朋友帮忙申请资格。


在这天的回程中,郑磊通过易到平台第二次叫车,同样是外地牌照,司机也是外地人,但来上海已经19年。这位司机对上海新政的意见是:限制外地牌照做专车是合理的,但限制司机户口不合理。他用朴素的观念表达了不满:“我办过了暂住证,其他事都能做,为什么就不可以开专车了?”


在北京和上海发布的网约车细则中,都明确了驾驶员要求“本市户籍”,车辆要求“本市号牌车辆”或“在本市注册登记”,被称为“京人京车”“沪籍沪牌”,这也成为本次地方细则中的“众矢之的”。


北京大学国家发展研究院教授周其仁为此专门写文章追问,“如果一个城市要享用的全部产品与服务,限定只能由本市户籍人口提供,那么这个城市将会怎样?”甚至,“如果限定本市户籍人口才能担任市长书记,那我们的城市将会怎样?”他直言,希望几个城市出租车管理当局能够回答:网约车究竟特殊在什么地方,才真的需要规定“非本市户籍人口”不得从事?


上海市交通委在接受《中国新闻周刊》采访时,回应了社会关于上海户籍要求的质疑,“对网约车驾驶员的户籍提出了要求,主要是因为网约车属于出租汽车的一种业态,具有明显的地域性特征。据《2015年上海市国民经济和社会发展统计公报》,至2015年末,本市常住人口总数已高达2415万多人,城市常住人口的大幅增长,对城市资源承载能力和城市综合管理都带来了很大的影响,按照中央和本市加强人口规模控制和管理的要求,本市对网约车驾驶员的户籍问题明确应为本市户籍。”


北京市交通委也通过其官方微博对社会关注问题做了类似回应。“为什么规定网约车驾驶员和网约车为本市户籍、本市车辆?”北京市交通委列举了四个因素:一是北京四个中心功能定位的发展要求;二是治理“城市病”、疏解非首都功能的要求;三是治理交通拥堵的要求;四是政策法规的要求。


其中,特别解释了北京“疏解人口”的需求,“治理‘城市病’首要的就是严控人口规模,至2020年,将人口控制在2300万。同时,按照构建‘高精尖’经济结构的要求,城市就业将主要以高端服务业和高新技术产业为发展方向。出租汽车既是首都窗口行业,也是劳动密集型行业,其未来发展必然涉及人口规模调控和产业发展及就业导向,这也是治理‘城市病’、实现首都四个中心功能定位的客观要求。”


不过,官方解释并未获得学界认可。中国政法大学传播法研究中心副主任朱巍认为,住房和车辆因为户籍问题的限购,可以理解,毕竟是增加资源,宏观调控有必要,“不过,工作机会的限制——性质就变了,这就是歧视。”


朱巍提出一个假设:历年国务院对高校毕业生就业的政策中都重点提及了,招聘毕业生不能以“年龄、户籍等”为限制的禁止性规定。“那么,若是北上广深四地网约车中,有异地应届毕业生应聘作为网约车司机的话,到底是遵守国务院的规定,还是‘属地管理’,由四地新政说了算呢?”


郑磊告诉《中国新闻周刊》,在上海细则出台前,对于要求“沪牌”、车辆门槛等条件早有预期,“最吃惊的就是对户籍的要求,对此我强烈反对。”


郑磊在2015年12月成为了上海市交通委首批“公众意见征询委员会”的委员之一。这个委员会是由上海市交通委发起建立,旨在加大社会各界对交通决策的参与程度,首批有12人被聘为委员,来自交通运输、公共政策、经济学等领域的专家、人大代表、政协委员和市民代表。郑磊告诉《中国新闻周刊》,这次上海网约车细则的出台过程中,上海市交通委并没有召集这个委员会进行讨论和征求意见。


来自政府智囊的国家发改委综合运输研究所城市交通研究室主任程世东也对户籍限制条款并不认可。“本质上说,这是劳动力市场,应该自由流动,现在很少行业会对户籍有要求,大的趋势应该是把现有的不合理的户籍限制取消掉,而不是反过来加强。”


程世东对《中国新闻周刊》表示,监管者的一个担心可能是,如果只限制本地车辆,不限制本地户籍,会出现“人车分离”,即本地车注册为网约车后,转租给外地人来运营,这样会造成新的问题出现,“为了避免这个问题,更合理的方式应该是,要求网约车的车主和司机保持一致,而不是要求司机是本地户籍。”


户籍限制会导致司机大幅减少。在首批城市发布细则后,滴滴公司很快做出一个在外界看来颇为情绪化的回应,其中特别以上海为例,“上海已激活的41万余司机中,仅有不到1万名司机具有上海本地户籍。”


不过,上海市交通委在接受《中国新闻周刊》采访时并不认可滴滴公司的这个数据,表示“41万是滴滴在本次回应当中公布的数据”。“当然我们还注意到,今年8月29日滴滴在其发布的《上海市移动出行(滴滴)就业及社会发展分析报告》中透露,上海有28.77万滴滴司机。”


相比户籍限制而言,要求“本地车牌”获得了更多理解,尤其是北京和上海。


上海市交通委在回复《中国新闻周刊》关于“沪牌”的要求时,提供了三点解释:第一,根据上海市制定的《上海市交通白皮书》,坚持综合交通发展战略和公交优先发展战略,作为个性化交通,网约车应坚持适度发展的原则。第二,作为出租汽车的一种业态,网约车具有地域性服务特征,交通运输部《暂行办法》中明确规定,禁止网约车异地经营。第三,1994年以来,上海市长期施行机动车额度增量控制的相关政策,对小客车的拥有和使用进行了控制,尤其对外牌车辆实施了一定的限行措施,有效缓解了交通拥堵加剧的趋势。依据目前实施的限行措施,仅有在本市注册登记的车辆才能提供全时段全路段的出行服务。因此规定在本市注册登记的车辆才能在本市区域内从事网约车经营。


“不管北京还是上海,都对小汽车有限购和数量管制的政策,限制外地网约车在本地运营,也是从这个角度考虑,否则原有的政策就会失效了。”程世东对《中国新闻周刊》表示,小汽车和出租车、网约车对道路资源、交通污染的影响是一样的,甚至出租车、网约车更甚,如果对小汽车进行数量管制,对出租车和网约车同样可以执行一定程度的数量管制。“实际上对网约车也应该进行数量管制,只不过主管部门迫于舆论压力没有再提。”


政策“变味”了?


“今年7月,交通运输部正式出台《暂行办法》,删去了数量管制和价格管制的提法。但细看条文,还是感到不少隐忧。”北京大学国家发展研究院教授薛兆丰在近期的一篇文章中说,“读起来非常好,但伏笔也不少。地方政府对细则制定有很大空间,要密切关注会不会出现变相的数量管制、价格管制和其他反公平竞争的政策,才能确保《暂行办法》的核心精神得到贯彻。”


很快,学者的担忧成了现实。


截至目前,除北、上、广、深作为第一批公布细则城市外,杭州、天津、重庆、惠州、南京、成都等也相继发布了各自的细则。


作为超大型城市,京沪两地细则毫无疑问是其中最为严苛的。京沪两地细则主要原则大致相同,体现为三限限制司机(本市户籍)、限制牌照(本市车牌)、限制车辆(北京要求5座三厢小客车排气量不小于2.0L或1.8T、车辆轴距不小于2700毫米,新能源车轴距不小于2650毫米;上海要求燃油车辆轴距达到2700毫米以上,新能源车辆轴距达到2650毫米以上)。


深圳设置的驾驶员门槛相比北京有所降低,除了深圳户籍外,持有效的《深圳经济特区居住证》也可。而广州则更为宽松,只要求具有广州核发的“驾照”就可申请。


不过,广州、深圳对车辆的门槛则要更高。比如,广州甚至细致地要求车身长度大于4.60米,车身宽度大于1.70米,车身高度大于1.42米。广州要求必须是一年内新车,深圳要求是两年内新车。


相比北上广深的网约车管理细则,杭州的细则更宽松,也引来一阵叫好,被一些舆论称为“温和新政”。


杭州细则没有对户籍和车型有强制要求,本市户籍或在本市取得《浙江省居住证》6个月以上即可从业。对车型的要求,杭州允许“燃油车车辆轴距达到2700毫米以上或者车辆购置的计税价格在12万元以上,新能源车车辆轴距达到2600毫米以上或者综合工况续航里程达到250千米以上”。


在司机户籍和车辆门槛上,杭州都给出了“二选一”方案。对于政策制定初衷,杭州市交通局副局长陆献德在发布会上说:“这样制定也是考虑到杭州实情,与北京、上海有大量本地司机不同,杭州80%以上的出租车司机都是河南、安徽、黑龙江等地过来的外地司机,专车司机情况也类似,如果限定了籍贯要求,可能出现人手短缺的情况。”


车辆门槛降低也是出于杭州实际情况,“2700毫米的轴距是根据出租车轴距2650毫米标准制定的,不过如果只有这一条标准,那么估计目前市面上80%的专车都达不到这个标准,也排除了大部分紧凑型车辆进入专车市场。所以又设定了价格标准,只要两者取其一,都是可以进入市场的。”


对于车辆轴距的政策制定依据,上海市交通委给《中国新闻周刊》的回复中称:“网约车提供高品质服务,舒适度是主要要求之一,而轴距是体现空间舒适性的重要指标,根据当前车型轴距,规定燃油车辆轴距不低于2700毫米,符合规定的新能源车辆不低于2650毫米。”


郑磊对这一规定并不买账,他认为,车辆的安全不安全不是通过轴距的大小来决定的,“目前的轴距规定暗含着鼓励大车,这会产生两个问题:一是排放量更大,不利于环保;二是占用更多道路资源。”而北京细则不仅要求轴距,还规定了排量的下限,三厢小客车排气量不小于2.0L或1.8T,在郑磊看来,“这是明摆着的荒唐,限制节能环保的小排量汽车,还嫌空气污染不够严重吗?”


中国政法大学传播法研究中心副主任朱巍称,按照这个标准,包括宝马3以下的车型、奥迪A4以下的车型、奔驰GLA以下的车型以及绝大多数的经济型车型和豪华跑车车型都要被排除在外。而纯电动车,宝马最新款、售价四五十万的i3,轴距也只有2570毫米,依旧会被排斥在外。


对于北京的规定,朱巍很难理解。“是为了安全么?以北京出租车最重要车型现代伊兰特为例,该车轴距2610毫米,排气量也就是1.6,都不能达到网约车的标准。若是六七万块钱的韩国伊兰特都能胜任日常繁重的出租车业务安全性,那么,为何其他车辆不行?”


上海市交通委在接受《中国新闻周刊》采访时强调了网约车和巡游出租车的差异:“网约车车辆档次明显高于当地主流巡游出租汽车,为市民提供高品质出行服务;巡游车实行政府定价,具有一定的基本保障功能,网约车则实行市场调节价。”


在郑磊看来,政府应该给网约车司机和车辆设定门槛和底线,比如说司机的驾龄、没有过严重交通行为和犯罪记录等,“而对车辆真正应该设置的底线,不是车的大小,也不是车的贵贱,而是车辆的安全性。对这些车辆的年检应该更严格,年检力度要更大。这也符合政府监管方式的改革,减少事前审批,加强事中事后监管。”


“该管的没管。”郑磊坦言,应该重点加强监管的,反而没有体现出来,政策初衷也许是为了给出租车留条生路,“从这个角度看,地方细则背后透露出,监管思路背后体现的不是真正的公众利益和乘客利益,骨子里是出租车的行业利益。


“服务的底线、安全的底线应该由政府设定,而上限交给市场来决定,通过市场竞争不断突破服务上限。”郑磊判断,如果网约车走高档化路线,可能会有两个结果,一是出租车也会提升车型,二是更多人去坐网约车,“随着经济发展,消费者对车型的要求肯定是不断往上走。出租车如果坚持不提升,那只会淘汰得更快。”


对于各地的严苛细则,《人民日报》海外版微信公众号侠客岛的一篇评论称,“这些城市的网约车条文,与几个月前交通运输部所出台的两个文件相比,条件苛刻了许多,或有过度执行之嫌。”


对于7月交通运输部的《暂行规定》,郑磊表示,除了对“网约车和巡游车差异化竞争”有不同意见外,基本都表示认可,“尤其是比征求意见稿好太多了。”为此,当时郑磊专门发微信评价,“这成为互联网+时代政府监管模式转变的一个亮点,给其他领域做了一个很好的示范。”


新政赋予了地方不少权限,什么车能从事网约车、网约车能在什么区域内经营、实不实行政府指导价,地方都有权自己决定。


不过,这次地方细则的“变脸”还是让郑磊有些意外。“有些人很困惑,认为地方细则违背了交通运输部的精神,交通运输部为什么不出来管管?”郑磊对《中国新闻周刊》表示,这或许就是监管的本意,给地方制定细则虽然留出了足够空间,但仍要服从几个大的原则,既要通过抬高门槛的方式实现“数量管制”的实际目的,也要通过行政干预“差异化经营”的方式来维护现有出租车的行业利益格局,“北上广深在同一天发布细则,而且主要规定都差不多,让人很难相信这些城市在自发地进行协调。”

每天清晨,深圳市罗湖区梧桐山下的大望村里面到处停着出租车。大望村的租住户中,直接从事网约车司机、出租车司机工作的超过了1000人,另外还有许多人从事着打车相关服务行业。类似以出租车为主聚居的城中村,在深圳被称为“司机村”。随着村中越来越多的司机向网约车司机转型,他们又有了新名字:滴滴村。图|张伟住在大望村的湖南人夏正武(左二)原来是开出租车的,现在是 “快易达”专车公司车队队长,负责招募新司机。他春节后到公司遇见专车司机们,大家向他开玩笑,讨要“开工利是”。图|张伟大望村一名网约车司机出车前先把手机固定到位。出租车司机时代,司机们要在上交过万的“份子钱”之外赚取养活家人的收入,每天工作12个小时以上。而网约车司机时代,司机无须承担份子钱,每天睡眠充足,体力充沛,工作更轻松,收益却明显增多。哪个群体在变大,哪个群体在变小,“司机村”到“滴滴村”的转变,选择走什么样的路子,更多的时候,是市场说了算。图|张伟


公交优先vs打车难


北上广深细则征求意见稿出台后,滴滴公司在第一时间发表了声明,认为相关规定会造成四个结果:车辆供给骤减、司机大幅减少、网约车车费翻倍、出行效率大幅降低。


滴滴甚至直言:“地方政府对网约车轴距(≥2700mm)、排量(≥1750毫升,≥1.8T或2.0L)、车辆准入年限(≤两年新车)以及网约车驾驶员必须有当地户籍的规定,无形中抬高了门槛准入标准,是变相的数量管控。”


很多用户也担心,网约车出现后,打车难已经极大得到了缓解,会不会因为地方细则的规定,让打车难重新回潮?


滴滴在声明中就挑明了这些“后果”,“等待时长将从目前平均5分钟延长到15分钟以上,同时因为供不应求,可能会再现司机挑乘客的情况。”“网约车定价之所以相对实惠,主要是因为社会共享车辆本身的平民性,要求用帕萨特、奥迪A4L等以上的车型提供网约车服务必然提高运营成本,或将抬高网约车费到当地出租车价格的两倍或以上。”


上海市交通委在回应“打车难”是否会重新回潮的问题时,对《中国新闻周刊》表示,“打车难”是“出行难”的一种表现,解决城市居民“出行难”问题需要标本兼治,多措并举,综合施策,“打车难问题不应该独立看待,应该在城市交通的格局中统筹解决。”


为解释政策制定依据,上海市交通委对《中国新闻周刊》提供了一系列城市交通数据作为补充。


“近年来,小汽车以平均每年12%的速度递增,而道路长度年均增长速度仅为1.7%,道路的供需矛盾日益突出,上海市的道路资源不可能支撑个体化交通方式比例较高的交通模式。因此,解决上海出行的唯一出路是优先发展公共交通,这也是国际上特大城市解决出行通用的做法。”


“上海从建设第一条轨道交通以来,截至2016年上半年轨道交通里程(含磁悬浮)达到617.53 公里,中心城600米半径覆盖率为38 %;地面公交线路1437条(其中,解决最后一公里的有195条),中心城500米站点密度达到91%,公交专用道里程为312公里,平均运行速度达到15.5 公里/小时,86.4%的轨道交通站点周边只需走1-2分钟(100米范围内),就能找到地面公交站点和线路。”


“中心城公共交通占居民出行方式的比重由2010年的47.2%增至目前的52.6%,平均出行距离8.2公里,出行时间32.3分钟/次。”


基于此,上海市交通委的一个基本判断是,“出租汽车包括网约车,只是公共交通的补充,只能适度发展。”


对于道路资源原本就已经紧绷的大城市来说,优先发展和鼓励公共交通已经成为共识。甚至在一些观点看来,政府不可能再去鼓励发展一个比出租车还要便宜的打车市场,这违背了城市发展的规律。


“网约车定位是高端出租车服务,我认为现在政策足以满足高端出行的需求。”程世东对《中国新闻周刊》表示,地方细则对中低端网约车,肯定会有影响,“这部分市场原本也不是我们希望发展的。”


在程世东看来,现在大家一直在争论,网约车细则会不会让打车重新变难,这需要考察整个包含网约车在内的出租车供给数量,到底多少是合适的?“从道路资源紧张的角度看,很多大城市无法让老百姓随心所欲地用小汽车,也就无法让百姓随心所欲地打出租车。”


对于未来的趋势,程世东判断,比起现在放任不管的状况,打车会有所影响,但与原来相比已经不可同日而语,“不管怎么说,毕竟投放了相当一部分网约车运力,增加了供给,比网约车没有出现以前的打车难度肯定会大大降低。”


而在郑磊看来,发展网约车与发展公共交通并不冲突。“大城市鼓励公共交通先行这是绝对合理的。”但郑磊认为,坐公交的人和乘坐网约车的人是两个不同的需求市场,不存在坐公交的人转移到网约车上来,“这是两级市场,有一段时间会有转移现象,就是网约车补贴大战的时期。现在大量补贴取消后,网约车价格恢复正常,对公共交通并不构成威胁。”


“公共交通是政府提供的一种基本公共服务,不可能满足多样化、个性化的需求。”郑磊告诉《中国新闻周刊》,相反,他观察到的一个现象是,网约车方便以后,很多私家车不怎么开了。他希望网约车发展到最后呈现一个效果,更多人觉得不用买私家车了,“这就是互联网的好处,当调用资源变得非常方便的时候,我们就不再需要拥有资源了,这不也是政府鼓励公共交通产生的另外一个好的结果吗?”


网约车和出租车再博弈


今年9月,交通运输部原部长杨传堂去职,李小鹏接任交通运输部部长。


对于这位新任交通运输部部长,有媒体梳理,有四道必答题摆在新部长面前:网约车新政有“后招”吗?出租车“份子钱”能降到多少?高速公路收费怎么改?特大城市机动车会一直“限购限行”吗?


网约车细则怎么改,无疑是最受关注的。此前就有不少担心,高调改革的网约车新政,会不会在操作细则中被弱化、被抵消?


事实上,网约车和出租车的格局博弈一直伴随整个网约车新政的全过程,甚至7月出台的交通运输部《暂行条例》依然没有弥合这种分歧。


在这部《暂行条例》中,删去了“征求意见稿”中提到的“数量管制”“价格管制”等明显带有限制网约车发展的内容,代之以“坚持优先发展城市公共交通、适度发展出租汽车,按照高品质服务、差异化经营的原则,有序发展网约车”这样的笼统表述。


《暂行条例》一公布,就有学者提出担心,很多地方管理部门难免根据这些“授权”,制定各种规则,弱化改革,比如进行数量管制、规定较高的价格、设置户籍壁垒等,以此来抑制网约车的发展,为出租车行业改革换取时间。


不管质疑之声有多强烈,对交通主管部门来说,有一点是确定无疑的:在目前阶段,不可能让网约车动了出租车市场的奶酪。这一点在交通运输部暂行条例中明确为网约车的定位是“高品质服务、差异化经营”。很显然,主管部门不希望网约车颠覆目前的存量出租车市场格局,希望网约车做增量的高端化市场。至于未来,鼓励二者融合发展。


“网约车定义在中高端,和出租车的差异化体现在价格差异化,我对这点不太认同。”工业和信息化部电信研究院政策与经济研究所副总工程师何霞在10月17日北大国发院主办的“地方网约车发展与规制研讨会”上表示,网约车和出租车是不同的业态,约车方式不同,有精准的对接,通过高科技带来安全性等。从这个角度来看,没有必要从户口角度来限制发展,也没必要从车型来区别差异化发展从而把价格提升,“更重要体现在高技术应用来实现服务手段以及服务品质的提升,从这个角度来讲品质和服务的差异化,消费者更容易接受。”


“过于压缩网约车市场,对出租车转型升级是没有好处的,并不会给出租车留出改革的空间和时间来。”何霞建议,监管部门要正确处理网约车和出租车在转型升级和改革上的正向互动关系。


而在程世东看来,从行业的稳定发展角度,不妨采取渐进式改革的方式来最终实现市场化调节。他对《中国新闻周刊》分析,“在现阶段强调差异化发展并没有错,为了更好地调整利益格局,保障行业的稳定发展,错位发展很有必要,但从长远来看,还是要坚持市场化方向,通过市场竞争实现融合发展。”


另一方面,网约车市场格局和规则也在发生变化,对网约车行业加强监管的声音也越来越高。


网约车从非法变合法3天后,滴滴宣布收购优步中国。之后有媒体报道,滴滴又与全国50多家出租车公司签约合作。滴滴打完了这套“组合拳”,多地的滴滴用户反映,网约车的打车费用上涨了不少;而滴滴司机也说,收入下降了不少。不论是用户还是司机都担心,网约车市场会不会被垄断?这种垄断属不属于市场行为?


甚至有一篇题为《滴滴已死,伪分享经济彻底破产》的文章在社交媒体广泛流传。文章认为,由于大量全职司机的存在,滴滴实质只是一个不规范的出租车公司。收取高昂的中介费用,但是却不能提供有效的管理,所以政府必须要进行严格管制。


事实上,关于网约车是否是真正的共享经济,一直存有巨大分歧。


“共享经济不是免费经济,是有偿交换,而不是无偿奉献。”薛兆丰认为,以为只要是共享经济,就只能搞免费分享,而不能进行商业化牟利,是对共享经济的彻底误解。


滴滴公司资深副总裁陶然此前在接受《中国新闻周刊》采访时,就共享经济提出了自己的理解,“如果鼓励每一个人都是雷锋,那结果就是没有雷锋。应该鼓励共享经济参与者有收入,无论是顺风车还是兼职专车,都是共享经济。要求必须是公益、只有人人都当活雷锋才是共享经济,本身是对共享经济的误解,也是对市场、经济和公益的重大误解。”


郑磊告诉《中国新闻周刊》,通过平时大量接触网约车的了解,以上海为例,专职网约车司机和兼职网约车司机的比例大概是二八开,“二八原则在很多领域都存在,二成的人干了八成的工作量。我同意这两成专职司机的行为不是共享经济,但不能因此否认整个公司或行业不是共享经济,共享经济的企业也可以是同时具有兼职和全职的混合经济。”


在郑磊看来,纯粹的共享经济太过于理想化,混合形态的共享经济才更吻合现实,“这只是个名词之争,界定它是共享经济或者不是共享经济,又能怎么样呢?归根结底要看效果。”


11月1日,地方细则将会正式生效,这让很多学者忧心忡忡。在北大国发院“地方网约车发展与规制研讨会”上,北大法学院副院长沈岿对地方细则的操作流程也提出了质疑。“北京市细则2016年10月8日出台征求意见,10月14日截止,也就是差不多一个星期的时间,更加关键的是11月1日就要配套交通运输部的规章生效实施了。”在他看来,北上广深四个地方同一天出台差不多相同内容的细则让人生疑,“从这个角度来说,地方政府究竟有多大的诚意来听取民意?”


薛兆丰提出,按照当前公布的地方细则操作,一个可以预期的效果是,新政会把网约车市场压缩到一角或是一个零头。


在何霞看来,如果把已经形成的网约车市场供给压缩到极小,会产生副作用,“如果在数量控制上过严无法满足市场需求,必然会导致黑车市场又一次死灰复燃。”


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十月以来,各大城市在交通运输部文件的框架下相继出台了“地方版网约车管理细则”征求意见稿。相对于交通运输部温和的指导意见,一些地方细则显得相当严苛。公众不禁发出疑问:一松一紧的背后,究竟是地方过度执行了交通运输部的精神,还是这原本就是监管者的本意?


出租车行业的发展一直是舆论关注的焦点,其中的问题被视为中国城市交通的痼疾,而打车难亦长久困扰着市民。城市在发展,市民的需求则日益提升,但交通领域尤其是出租车行业的顽疾一直未能得到有效治理。


而如何解决这个问题,则是衡量地方治理能力水平的标尺。通过新业态与旧业态的竞争与融合,在平衡、协调利益的基础上,完成对网约车和巡游车的改革,不仅体现地方政府执政者的城市管理水平,更体现其是否领会和贯彻了中央的改革意志。



2015年10月23日,四位“85后”创办的租赁公司——重庆达至汽车租赁有限公司举行“司机之家”活动。滴滴平台上的租赁公司已有数千家。供图|滴滴媒体研究院


网约车细则发布,
改革“变味”了?
《中国新闻周刊》记者 | 闵杰
本文首发于《中国新闻周刊》新媒体平台


网约车监管再起波澜。


十一长假一结束,北京、上海、深圳、广州等多城市密集出台网约车细则征求意见,北京要求“京人京车”、上海要求“沪籍沪牌”,车辆门槛细致到排量、轴距的严格规定,其程度不仅让网约车平台措手不及,也让舆论焦点立刻从“楼市调控”转向了“网约车细则”。


作为近年来公众参与度最高的一项管理制度,“网约车监管”从一开始就置于社会的广泛讨论之中。2015年初,网约车引发多个城市出租车群体的抗议,而监管部门的执法也时常遇阻,社会呼吁监管部门应该呼应和包容社会创新。去年10月,交通运输部发布《网络预约出租车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》,其中的“车辆登记改为营运”“数量管制”和“价格管制”等引发争议。今年7月,交通运输部正式出台《暂行办法》,给予网约车身份“合法化”,并且删去了数量管制和价格管制的提法,获得广泛赞誉。


相对于交通运输部温和的《暂行办法》,一些城市的地方细则就显得非常严苛。让人费解的是,一松一紧的背后,究竟是地方过度执行了交通运输部的精神,还是这原本就是监管者的本意?


制图|叶雪鸣


互联网+=互联网+户口?


上海发布网约车细则后,复旦大学国际关系与公共事务学院副教授郑磊决定每坐一次专车就作一个微访谈,记录下政策实施前后的过程。


10月11日,第一次微访谈中,司机是个安徽人,车是外地牌照。司机已经开专车一年多时间,从兼职转为全职,每天开十个小时,七天不休。在交谈中,他告诉郑磊,上海管理办法出来后,他已经订了一辆新能源车,申请上海牌照。而上海户口的限制问题,他准备找一位关系好的上海人朋友帮忙申请资格。


在这天的回程中,郑磊通过易到平台第二次叫车,同样是外地牌照,司机也是外地人,但来上海已经19年。这位司机对上海新政的意见是:限制外地牌照做专车是合理的,但限制司机户口不合理。他用朴素的观念表达了不满:“我办过了暂住证,其他事都能做,为什么就不可以开专车了?”


在北京和上海发布的网约车细则中,都明确了驾驶员要求“本市户籍”,车辆要求“本市号牌车辆”或“在本市注册登记”,被称为“京人京车”“沪籍沪牌”,这也成为本次地方细则中的“众矢之的”。


北京大学国家发展研究院教授周其仁为此专门写文章追问,“如果一个城市要享用的全部产品与服务,限定只能由本市户籍人口提供,那么这个城市将会怎样?”甚至,“如果限定本市户籍人口才能担任市长书记,那我们的城市将会怎样?”他直言,希望几个城市出租车管理当局能够回答:网约车究竟特殊在什么地方,才真的需要规定“非本市户籍人口”不得从事?


上海市交通委在接受《中国新闻周刊》采访时,回应了社会关于上海户籍要求的质疑,“对网约车驾驶员的户籍提出了要求,主要是因为网约车属于出租汽车的一种业态,具有明显的地域性特征。据《2015年上海市国民经济和社会发展统计公报》,至2015年末,本市常住人口总数已高达2415万多人,城市常住人口的大幅增长,对城市资源承载能力和城市综合管理都带来了很大的影响,按照中央和本市加强人口规模控制和管理的要求,本市对网约车驾驶员的户籍问题明确应为本市户籍。”


北京市交通委也通过其官方微博对社会关注问题做了类似回应。“为什么规定网约车驾驶员和网约车为本市户籍、本市车辆?”北京市交通委列举了四个因素:一是北京四个中心功能定位的发展要求;二是治理“城市病”、疏解非首都功能的要求;三是治理交通拥堵的要求;四是政策法规的要求。


其中,特别解释了北京“疏解人口”的需求,“治理‘城市病’首要的就是严控人口规模,至2020年,将人口控制在2300万。同时,按照构建‘高精尖’经济结构的要求,城市就业将主要以高端服务业和高新技术产业为发展方向。出租汽车既是首都窗口行业,也是劳动密集型行业,其未来发展必然涉及人口规模调控和产业发展及就业导向,这也是治理‘城市病’、实现首都四个中心功能定位的客观要求。”


不过,官方解释并未获得学界认可。中国政法大学传播法研究中心副主任朱巍认为,住房和车辆因为户籍问题的限购,可以理解,毕竟是增加资源,宏观调控有必要,“不过,工作机会的限制——性质就变了,这就是歧视。”


朱巍提出一个假设:历年国务院对高校毕业生就业的政策中都重点提及了,招聘毕业生不能以“年龄、户籍等”为限制的禁止性规定。“那么,若是北上广深四地网约车中,有异地应届毕业生应聘作为网约车司机的话,到底是遵守国务院的规定,还是‘属地管理’,由四地新政说了算呢?”


郑磊告诉《中国新闻周刊》,在上海细则出台前,对于要求“沪牌”、车辆门槛等条件早有预期,“最吃惊的就是对户籍的要求,对此我强烈反对。”


郑磊在2015年12月成为了上海市交通委首批“公众意见征询委员会”的委员之一。这个委员会是由上海市交通委发起建立,旨在加大社会各界对交通决策的参与程度,首批有12人被聘为委员,来自交通运输、公共政策、经济学等领域的专家、人大代表、政协委员和市民代表。郑磊告诉《中国新闻周刊》,这次上海网约车细则的出台过程中,上海市交通委并没有召集这个委员会进行讨论和征求意见。


来自政府智囊的国家发改委综合运输研究所城市交通研究室主任程世东也对户籍限制条款并不认可。“本质上说,这是劳动力市场,应该自由流动,现在很少行业会对户籍有要求,大的趋势应该是把现有的不合理的户籍限制取消掉,而不是反过来加强。”


程世东对《中国新闻周刊》表示,监管者的一个担心可能是,如果只限制本地车辆,不限制本地户籍,会出现“人车分离”,即本地车注册为网约车后,转租给外地人来运营,这样会造成新的问题出现,“为了避免这个问题,更合理的方式应该是,要求网约车的车主和司机保持一致,而不是要求司机是本地户籍。”


户籍限制会导致司机大幅减少。在首批城市发布细则后,滴滴公司很快做出一个在外界看来颇为情绪化的回应,其中特别以上海为例,“上海已激活的41万余司机中,仅有不到1万名司机具有上海本地户籍。”


不过,上海市交通委在接受《中国新闻周刊》采访时并不认可滴滴公司的这个数据,表示“41万是滴滴在本次回应当中公布的数据”。“当然我们还注意到,今年8月29日滴滴在其发布的《上海市移动出行(滴滴)就业及社会发展分析报告》中透露,上海有28.77万滴滴司机。”


相比户籍限制而言,要求“本地车牌”获得了更多理解,尤其是北京和上海。


上海市交通委在回复《中国新闻周刊》关于“沪牌”的要求时,提供了三点解释:第一,根据上海市制定的《上海市交通白皮书》,坚持综合交通发展战略和公交优先发展战略,作为个性化交通,网约车应坚持适度发展的原则。第二,作为出租汽车的一种业态,网约车具有地域性服务特征,交通运输部《暂行办法》中明确规定,禁止网约车异地经营。第三,1994年以来,上海市长期施行机动车额度增量控制的相关政策,对小客车的拥有和使用进行了控制,尤其对外牌车辆实施了一定的限行措施,有效缓解了交通拥堵加剧的趋势。依据目前实施的限行措施,仅有在本市注册登记的车辆才能提供全时段全路段的出行服务。因此规定在本市注册登记的车辆才能在本市区域内从事网约车经营。


“不管北京还是上海,都对小汽车有限购和数量管制的政策,限制外地网约车在本地运营,也是从这个角度考虑,否则原有的政策就会失效了。”程世东对《中国新闻周刊》表示,小汽车和出租车、网约车对道路资源、交通污染的影响是一样的,甚至出租车、网约车更甚,如果对小汽车进行数量管制,对出租车和网约车同样可以执行一定程度的数量管制。“实际上对网约车也应该进行数量管制,只不过主管部门迫于舆论压力没有再提。”


政策“变味”了?


“今年7月,交通运输部正式出台《暂行办法》,删去了数量管制和价格管制的提法。但细看条文,还是感到不少隐忧。”北京大学国家发展研究院教授薛兆丰在近期的一篇文章中说,“读起来非常好,但伏笔也不少。地方政府对细则制定有很大空间,要密切关注会不会出现变相的数量管制、价格管制和其他反公平竞争的政策,才能确保《暂行办法》的核心精神得到贯彻。”


很快,学者的担忧成了现实。


截至目前,除北、上、广、深作为第一批公布细则城市外,杭州、天津、重庆、惠州、南京、成都等也相继发布了各自的细则。


作为超大型城市,京沪两地细则毫无疑问是其中最为严苛的。京沪两地细则主要原则大致相同,体现为三限限制司机(本市户籍)、限制牌照(本市车牌)、限制车辆(北京要求5座三厢小客车排气量不小于2.0L或1.8T、车辆轴距不小于2700毫米,新能源车轴距不小于2650毫米;上海要求燃油车辆轴距达到2700毫米以上,新能源车辆轴距达到2650毫米以上)。


深圳设置的驾驶员门槛相比北京有所降低,除了深圳户籍外,持有效的《深圳经济特区居住证》也可。而广州则更为宽松,只要求具有广州核发的“驾照”就可申请。


不过,广州、深圳对车辆的门槛则要更高。比如,广州甚至细致地要求车身长度大于4.60米,车身宽度大于1.70米,车身高度大于1.42米。广州要求必须是一年内新车,深圳要求是两年内新车。


相比北上广深的网约车管理细则,杭州的细则更宽松,也引来一阵叫好,被一些舆论称为“温和新政”。


杭州细则没有对户籍和车型有强制要求,本市户籍或在本市取得《浙江省居住证》6个月以上即可从业。对车型的要求,杭州允许“燃油车车辆轴距达到2700毫米以上或者车辆购置的计税价格在12万元以上,新能源车车辆轴距达到2600毫米以上或者综合工况续航里程达到250千米以上”。


在司机户籍和车辆门槛上,杭州都给出了“二选一”方案。对于政策制定初衷,杭州市交通局副局长陆献德在发布会上说:“这样制定也是考虑到杭州实情,与北京、上海有大量本地司机不同,杭州80%以上的出租车司机都是河南、安徽、黑龙江等地过来的外地司机,专车司机情况也类似,如果限定了籍贯要求,可能出现人手短缺的情况。”


车辆门槛降低也是出于杭州实际情况,“2700毫米的轴距是根据出租车轴距2650毫米标准制定的,不过如果只有这一条标准,那么估计目前市面上80%的专车都达不到这个标准,也排除了大部分紧凑型车辆进入专车市场。所以又设定了价格标准,只要两者取其一,都是可以进入市场的。”


对于车辆轴距的政策制定依据,上海市交通委给《中国新闻周刊》的回复中称:“网约车提供高品质服务,舒适度是主要要求之一,而轴距是体现空间舒适性的重要指标,根据当前车型轴距,规定燃油车辆轴距不低于2700毫米,符合规定的新能源车辆不低于2650毫米。”


郑磊对这一规定并不买账,他认为,车辆的安全不安全不是通过轴距的大小来决定的,“目前的轴距规定暗含着鼓励大车,这会产生两个问题:一是排放量更大,不利于环保;二是占用更多道路资源。”而北京细则不仅要求轴距,还规定了排量的下限,三厢小客车排气量不小于2.0L或1.8T,在郑磊看来,“这是明摆着的荒唐,限制节能环保的小排量汽车,还嫌空气污染不够严重吗?”


中国政法大学传播法研究中心副主任朱巍称,按照这个标准,包括宝马3以下的车型、奥迪A4以下的车型、奔驰GLA以下的车型以及绝大多数的经济型车型和豪华跑车车型都要被排除在外。而纯电动车,宝马最新款、售价四五十万的i3,轴距也只有2570毫米,依旧会被排斥在外。


对于北京的规定,朱巍很难理解。“是为了安全么?以北京出租车最重要车型现代伊兰特为例,该车轴距2610毫米,排气量也就是1.6,都不能达到网约车的标准。若是六七万块钱的韩国伊兰特都能胜任日常繁重的出租车业务安全性,那么,为何其他车辆不行?”


上海市交通委在接受《中国新闻周刊》采访时强调了网约车和巡游出租车的差异:“网约车车辆档次明显高于当地主流巡游出租汽车,为市民提供高品质出行服务;巡游车实行政府定价,具有一定的基本保障功能,网约车则实行市场调节价。”


在郑磊看来,政府应该给网约车司机和车辆设定门槛和底线,比如说司机的驾龄、没有过严重交通行为和犯罪记录等,“而对车辆真正应该设置的底线,不是车的大小,也不是车的贵贱,而是车辆的安全性。对这些车辆的年检应该更严格,年检力度要更大。这也符合政府监管方式的改革,减少事前审批,加强事中事后监管。”


“该管的没管。”郑磊坦言,应该重点加强监管的,反而没有体现出来,政策初衷也许是为了给出租车留条生路,“从这个角度看,地方细则背后透露出,监管思路背后体现的不是真正的公众利益和乘客利益,骨子里是出租车的行业利益。


“服务的底线、安全的底线应该由政府设定,而上限交给市场来决定,通过市场竞争不断突破服务上限。”郑磊判断,如果网约车走高档化路线,可能会有两个结果,一是出租车也会提升车型,二是更多人去坐网约车,“随着经济发展,消费者对车型的要求肯定是不断往上走。出租车如果坚持不提升,那只会淘汰得更快。”


对于各地的严苛细则,《人民日报》海外版微信公众号侠客岛的一篇评论称,“这些城市的网约车条文,与几个月前交通运输部所出台的两个文件相比,条件苛刻了许多,或有过度执行之嫌。”


对于7月交通运输部的《暂行规定》,郑磊表示,除了对“网约车和巡游车差异化竞争”有不同意见外,基本都表示认可,“尤其是比征求意见稿好太多了。”为此,当时郑磊专门发微信评价,“这成为互联网+时代政府监管模式转变的一个亮点,给其他领域做了一个很好的示范。”


新政赋予了地方不少权限,什么车能从事网约车、网约车能在什么区域内经营、实不实行政府指导价,地方都有权自己决定。


不过,这次地方细则的“变脸”还是让郑磊有些意外。“有些人很困惑,认为地方细则违背了交通运输部的精神,交通运输部为什么不出来管管?”郑磊对《中国新闻周刊》表示,这或许就是监管的本意,给地方制定细则虽然留出了足够空间,但仍要服从几个大的原则,既要通过抬高门槛的方式实现“数量管制”的实际目的,也要通过行政干预“差异化经营”的方式来维护现有出租车的行业利益格局,“北上广深在同一天发布细则,而且主要规定都差不多,让人很难相信这些城市在自发地进行协调。”

每天清晨,深圳市罗湖区梧桐山下的大望村里面到处停着出租车。大望村的租住户中,直接从事网约车司机、出租车司机工作的超过了1000人,另外还有许多人从事着打车相关服务行业。类似以出租车为主聚居的城中村,在深圳被称为“司机村”。随着村中越来越多的司机向网约车司机转型,他们又有了新名字:滴滴村。图|张伟住在大望村的湖南人夏正武(左二)原来是开出租车的,现在是 “快易达”专车公司车队队长,负责招募新司机。他春节后到公司遇见专车司机们,大家向他开玩笑,讨要“开工利是”。图|张伟大望村一名网约车司机出车前先把手机固定到位。出租车司机时代,司机们要在上交过万的“份子钱”之外赚取养活家人的收入,每天工作12个小时以上。而网约车司机时代,司机无须承担份子钱,每天睡眠充足,体力充沛,工作更轻松,收益却明显增多。哪个群体在变大,哪个群体在变小,“司机村”到“滴滴村”的转变,选择走什么样的路子,更多的时候,是市场说了算。图|张伟


公交优先vs打车难


北上广深细则征求意见稿出台后,滴滴公司在第一时间发表了声明,认为相关规定会造成四个结果:车辆供给骤减、司机大幅减少、网约车车费翻倍、出行效率大幅降低。


滴滴甚至直言:“地方政府对网约车轴距(≥2700mm)、排量(≥1750毫升,≥1.8T或2.0L)、车辆准入年限(≤两年新车)以及网约车驾驶员必须有当地户籍的规定,无形中抬高了门槛准入标准,是变相的数量管控。”


很多用户也担心,网约车出现后,打车难已经极大得到了缓解,会不会因为地方细则的规定,让打车难重新回潮?


滴滴在声明中就挑明了这些“后果”,“等待时长将从目前平均5分钟延长到15分钟以上,同时因为供不应求,可能会再现司机挑乘客的情况。”“网约车定价之所以相对实惠,主要是因为社会共享车辆本身的平民性,要求用帕萨特、奥迪A4L等以上的车型提供网约车服务必然提高运营成本,或将抬高网约车费到当地出租车价格的两倍或以上。”


上海市交通委在回应“打车难”是否会重新回潮的问题时,对《中国新闻周刊》表示,“打车难”是“出行难”的一种表现,解决城市居民“出行难”问题需要标本兼治,多措并举,综合施策,“打车难问题不应该独立看待,应该在城市交通的格局中统筹解决。”


为解释政策制定依据,上海市交通委对《中国新闻周刊》提供了一系列城市交通数据作为补充。


“近年来,小汽车以平均每年12%的速度递增,而道路长度年均增长速度仅为1.7%,道路的供需矛盾日益突出,上海市的道路资源不可能支撑个体化交通方式比例较高的交通模式。因此,解决上海出行的唯一出路是优先发展公共交通,这也是国际上特大城市解决出行通用的做法。”


“上海从建设第一条轨道交通以来,截至2016年上半年轨道交通里程(含磁悬浮)达到617.53 公里,中心城600米半径覆盖率为38 %;地面公交线路1437条(其中,解决最后一公里的有195条),中心城500米站点密度达到91%,公交专用道里程为312公里,平均运行速度达到15.5 公里/小时,86.4%的轨道交通站点周边只需走1-2分钟(100米范围内),就能找到地面公交站点和线路。”


“中心城公共交通占居民出行方式的比重由2010年的47.2%增至目前的52.6%,平均出行距离8.2公里,出行时间32.3分钟/次。”


基于此,上海市交通委的一个基本判断是,“出租汽车包括网约车,只是公共交通的补充,只能适度发展。”


对于道路资源原本就已经紧绷的大城市来说,优先发展和鼓励公共交通已经成为共识。甚至在一些观点看来,政府不可能再去鼓励发展一个比出租车还要便宜的打车市场,这违背了城市发展的规律。


“网约车定位是高端出租车服务,我认为现在政策足以满足高端出行的需求。”程世东对《中国新闻周刊》表示,地方细则对中低端网约车,肯定会有影响,“这部分市场原本也不是我们希望发展的。”


在程世东看来,现在大家一直在争论,网约车细则会不会让打车重新变难,这需要考察整个包含网约车在内的出租车供给数量,到底多少是合适的?“从道路资源紧张的角度看,很多大城市无法让老百姓随心所欲地用小汽车,也就无法让百姓随心所欲地打出租车。”


对于未来的趋势,程世东判断,比起现在放任不管的状况,打车会有所影响,但与原来相比已经不可同日而语,“不管怎么说,毕竟投放了相当一部分网约车运力,增加了供给,比网约车没有出现以前的打车难度肯定会大大降低。”


而在郑磊看来,发展网约车与发展公共交通并不冲突。“大城市鼓励公共交通先行这是绝对合理的。”但郑磊认为,坐公交的人和乘坐网约车的人是两个不同的需求市场,不存在坐公交的人转移到网约车上来,“这是两级市场,有一段时间会有转移现象,就是网约车补贴大战的时期。现在大量补贴取消后,网约车价格恢复正常,对公共交通并不构成威胁。”


“公共交通是政府提供的一种基本公共服务,不可能满足多样化、个性化的需求。”郑磊告诉《中国新闻周刊》,相反,他观察到的一个现象是,网约车方便以后,很多私家车不怎么开了。他希望网约车发展到最后呈现一个效果,更多人觉得不用买私家车了,“这就是互联网的好处,当调用资源变得非常方便的时候,我们就不再需要拥有资源了,这不也是政府鼓励公共交通产生的另外一个好的结果吗?”


网约车和出租车再博弈


今年9月,交通运输部原部长杨传堂去职,李小鹏接任交通运输部部长。


对于这位新任交通运输部部长,有媒体梳理,有四道必答题摆在新部长面前:网约车新政有“后招”吗?出租车“份子钱”能降到多少?高速公路收费怎么改?特大城市机动车会一直“限购限行”吗?


网约车细则怎么改,无疑是最受关注的。此前就有不少担心,高调改革的网约车新政,会不会在操作细则中被弱化、被抵消?


事实上,网约车和出租车的格局博弈一直伴随整个网约车新政的全过程,甚至7月出台的交通运输部《暂行条例》依然没有弥合这种分歧。


在这部《暂行条例》中,删去了“征求意见稿”中提到的“数量管制”“价格管制”等明显带有限制网约车发展的内容,代之以“坚持优先发展城市公共交通、适度发展出租汽车,按照高品质服务、差异化经营的原则,有序发展网约车”这样的笼统表述。


《暂行条例》一公布,就有学者提出担心,很多地方管理部门难免根据这些“授权”,制定各种规则,弱化改革,比如进行数量管制、规定较高的价格、设置户籍壁垒等,以此来抑制网约车的发展,为出租车行业改革换取时间。


不管质疑之声有多强烈,对交通主管部门来说,有一点是确定无疑的:在目前阶段,不可能让网约车动了出租车市场的奶酪。这一点在交通运输部暂行条例中明确为网约车的定位是“高品质服务、差异化经营”。很显然,主管部门不希望网约车颠覆目前的存量出租车市场格局,希望网约车做增量的高端化市场。至于未来,鼓励二者融合发展。


“网约车定义在中高端,和出租车的差异化体现在价格差异化,我对这点不太认同。”工业和信息化部电信研究院政策与经济研究所副总工程师何霞在10月17日北大国发院主办的“地方网约车发展与规制研讨会”上表示,网约车和出租车是不同的业态,约车方式不同,有精准的对接,通过高科技带来安全性等。从这个角度来看,没有必要从户口角度来限制发展,也没必要从车型来区别差异化发展从而把价格提升,“更重要体现在高技术应用来实现服务手段以及服务品质的提升,从这个角度来讲品质和服务的差异化,消费者更容易接受。”


“过于压缩网约车市场,对出租车转型升级是没有好处的,并不会给出租车留出改革的空间和时间来。”何霞建议,监管部门要正确处理网约车和出租车在转型升级和改革上的正向互动关系。


而在程世东看来,从行业的稳定发展角度,不妨采取渐进式改革的方式来最终实现市场化调节。他对《中国新闻周刊》分析,“在现阶段强调差异化发展并没有错,为了更好地调整利益格局,保障行业的稳定发展,错位发展很有必要,但从长远来看,还是要坚持市场化方向,通过市场竞争实现融合发展。”


另一方面,网约车市场格局和规则也在发生变化,对网约车行业加强监管的声音也越来越高。


网约车从非法变合法3天后,滴滴宣布收购优步中国。之后有媒体报道,滴滴又与全国50多家出租车公司签约合作。滴滴打完了这套“组合拳”,多地的滴滴用户反映,网约车的打车费用上涨了不少;而滴滴司机也说,收入下降了不少。不论是用户还是司机都担心,网约车市场会不会被垄断?这种垄断属不属于市场行为?


甚至有一篇题为《滴滴已死,伪分享经济彻底破产》的文章在社交媒体广泛流传。文章认为,由于大量全职司机的存在,滴滴实质只是一个不规范的出租车公司。收取高昂的中介费用,但是却不能提供有效的管理,所以政府必须要进行严格管制。


事实上,关于网约车是否是真正的共享经济,一直存有巨大分歧。


“共享经济不是免费经济,是有偿交换,而不是无偿奉献。”薛兆丰认为,以为只要是共享经济,就只能搞免费分享,而不能进行商业化牟利,是对共享经济的彻底误解。


滴滴公司资深副总裁陶然此前在接受《中国新闻周刊》采访时,就共享经济提出了自己的理解,“如果鼓励每一个人都是雷锋,那结果就是没有雷锋。应该鼓励共享经济参与者有收入,无论是顺风车还是兼职专车,都是共享经济。要求必须是公益、只有人人都当活雷锋才是共享经济,本身是对共享经济的误解,也是对市场、经济和公益的重大误解。”


郑磊告诉《中国新闻周刊》,通过平时大量接触网约车的了解,以上海为例,专职网约车司机和兼职网约车司机的比例大概是二八开,“二八原则在很多领域都存在,二成的人干了八成的工作量。我同意这两成专职司机的行为不是共享经济,但不能因此否认整个公司或行业不是共享经济,共享经济的企业也可以是同时具有兼职和全职的混合经济。”


在郑磊看来,纯粹的共享经济太过于理想化,混合形态的共享经济才更吻合现实,“这只是个名词之争,界定它是共享经济或者不是共享经济,又能怎么样呢?归根结底要看效果。”


11月1日,地方细则将会正式生效,这让很多学者忧心忡忡。在北大国发院“地方网约车发展与规制研讨会”上,北大法学院副院长沈岿对地方细则的操作流程也提出了质疑。“北京市细则2016年10月8日出台征求意见,10月14日截止,也就是差不多一个星期的时间,更加关键的是11月1日就要配套交通运输部的规章生效实施了。”在他看来,北上广深四个地方同一天出台差不多相同内容的细则让人生疑,“从这个角度来说,地方政府究竟有多大的诚意来听取民意?”


薛兆丰提出,按照当前公布的地方细则操作,一个可以预期的效果是,新政会把网约车市场压缩到一角或是一个零头。


在何霞看来,如果把已经形成的网约车市场供给压缩到极小,会产生副作用,“如果在数量控制上过严无法满足市场需求,必然会导致黑车市场又一次死灰复燃。”


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