不服征地补偿方案可否直接提起诉讼？
案情
安徽省亳州市中级人民法院一审查明：2012年3月15日亳州市国土资源局作出《公告》，主要内容为，根据安徽省人民政府2011年12月19日皖政地〔2011〕896号批复批准的《征收土地方案》，亳州市国土资源局经对被征地村民组征地补偿登记复核，拟定了征地补偿安置方案。同时，根据《土地管理法》第四十八条和《土地管理法实施条例》第二十五条规定，将征地补偿安置方案内容和有关事项进行了公告，告知被征收土地四至范围内的土地所有权人和使用权人对方案内容如有不同意见或要求举行听证会，须请自公告发布之日起15内以村委会为单位，以书面形式送达市国土局征地服务科；方案在征求意见后，报市人民政府批准组织实施，依据《土地管理法实施条例》第二十五条之规定，对批准后《征地补偿安置方案》有争议，不影响征收土地方案的组织实施。王某认为该《公告》实体与程序均违法，侵犯其合法权益，向安徽省人民政府提起行政复议，安徽省人民政府于2015年10月21日以王某的行政复议申请不符合《行政复议法实施条例》第二十八条第四项规定的行政复议受理条件为由，作出皖行复〔2015〕235号驳回行政复议申请决定书，决定驳回王某的行政复议申请。王某不服，向该院提起行政诉讼，要求撤销以该《公告》形式作出的征地补偿安置方案。另查明，该《公告》中的征地补偿安置方案是亳州市国土资源局拟订作出的，并不是经亳州市政府批准后作出的。
该院认为，《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。本案中，王某所诉的征地补偿安置方案是亳州市国土资源局拟订的，如果王某对该征地补偿安置方案有异议，可以依据上述规定，向亳州市国土资源局提出。提出后仍有争议的，应经过协调、裁决解决。因此，王某不服该征地补偿安置方案而提起诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围，不符合《行政诉讼法》第四十九条第四项规定的起诉条件。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。故对于王某的起诉，应当依法予以驳回。综上所述，此案经该院审判委员会讨论决定，依照《行政诉讼法》第四十九条第四项，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，于2015年12月14日作出裁定，驳回王某的起诉。
王某不服，提起上诉。
安徽省高级人民法院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。
该院认为：王某对涉案征地补偿安置方案不服，实际上系对征地补偿标准有异议，依法应当通过人民政府协调和裁决的途径解决。因此。王某对涉案征地补偿安置方案提起诉讼依法不属于人民法院行政诉讼受案范围，一审法院据此驳回王某的起诉并无不当。王某的上诉理由不能成立，该院依法不予支持。依照《行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，该院于2016年10月24日作出行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。
审理
王某不服，向最高人民法院申请再审。王某认为，根据《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的规定，征地补偿安置方案属于人民法院行政诉讼受案范围。根据《行政诉讼法》的规定，征地补偿安置方案也属于人民法院行政诉讼受案范围。《行政诉讼法》第十三条排除不属于行政诉讼受案范围的条款中也并未包括征地补偿安置方案。《土地管理法实施条例》并未将征地补偿安置方案排除在人民法院行政诉讼受案范围之外。《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的“协调”和“裁决”行为，并未否定其行政诉讼的救济途径。本案中，再审申请人已就征地补偿安置方案向安徽省人民政府提起行政复议，其也作出了皖行复〔2015〕235号《驳回行政复议申请决定书》，故现在该案也应属于人民法院的受案范围。再审被申请人批准征地补偿安置方案的行为并非为内部批复行为。请求撤销安徽省高级人民法院作出的行政裁定；撤销再审被申请人批准的征地补偿安置方案。
最高人民法院经审查后作出裁定，王某的再审申请不符合《行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《行政诉讼法》第一百零一条、《民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定驳回再审申请。
分析
最高人民法院认为，根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。
据此，对市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服的救济途径，应当先向行政机关申请裁决（复议）。在此类复议前置案件中，由于复议机关的处理决定是人民法院审理相关案件的必要条件，因此，如果复议机关作出不予受理决定，当事人只能就该不予受理决定向人民法院提起诉讼，而不能直接针对原行政行为起诉。据此，王某认为已经向复议机关安徽省人民政府申请过行政复议，即便申请被驳回，也取得了对征地补偿方案的起诉权，理由不能成立。原审法院裁定处理结果并无不当。
本文摘编自（2017）最高法行申1118号行政裁定
由《中国国土资源报》主办的国土资源管理业务学习交流平台。内容涵盖土地利用管理实务、地产市场分析研判、国土资源法律法规解读、咨询答疑、案例分析等，为基层国土资源管理工作提供参考和借鉴，为广大群众深入了解土地管理政策提供服务。
投稿信箱：fzzk8@163.com
长按下方二维码可以添加关注编辑：刘超 审定：毛志红