历史违法用地该如何处置？

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近年来，常有涉及违法占地问题报道见诸报端，其中，相当部分曝光项目属国土资源部门已立案查处但未处置到位的违法行为。这一方面反映出违法用地行为没有得到有效遏制，甚至在一些地方仍然多发、高发；另一方面也反映出国土资源执法监管履职不到位、违法查处执行不到位等问题时有发生，失职渎职风险不断加大。本期介绍杭州加快历史违法用地处置的做法与经验。

常规处置

历史违法用地未处置到位原因复杂，利益主体多元，在目前法律法规政策不完善、不明确的情况下，处理风险高，必须采用一案一策的办法，因地制宜，妥善处置。目前，杭州市常规的处置方法有五种：

一是立案查处。对排查发现的违法用地行为尚未立案查处的，必须立即依法立案查处，同时，严肃追究有关人员的责任。

二是拆除复耕。借助“三改一拆”“无违建”创建等平台，将排查发现未依法拆除和复耕案件，依法移交当地乡镇政府或“三改一拆”办公室，并及时拆除复耕，消除违法状态。

三是移交申请。各地要认真梳理行政处罚决定的执行情况，对应予以没收的建筑物和其他设施，要及时移交所在县级以上人民政府或其指定部门；对应予以拆除的违法建（构）筑，要依法申请人民法院强制执行。

四是移送追刑。对非法占用耕地、林地等农用地，改变土地用途，数量较大且造成耕地、林地严重毁坏，涉嫌土地刑事犯罪，要依法移送公安机关立案侦查，严厉打击土地违法犯罪。

五是规范完善。根据浙江省“三改一拆”有关历史遗留问题处理和城镇低效用地再开发相关政策，对用地行为按发生时间落实处理处罚后，符合条件的，可及时补办建设用地审批手续，消除违法状态。

细化创新

除了上述有法可依的常规动作外，一些地方为妥善有效解决历史遗留问题，采取政府发文的形式对法律法规不明确或执行操作性不强的处置方式进行了细化或创新。比如，对没收的违法建筑明确了采用公开拍卖、当事人回购、政府安排使用等多种方式进行处置。经初步梳理，各地对历史违法用地整改一般分为以下几类。

“拆除类”，非法占用耕地和基本农田的违建纳入“必拆类”进行拆除复耕。

“复绿类”，非法占用园地、林地且无主体的违建纳入“复绿类”进行拆除复绿。

“补办类”，市政实施的道路用地及其他公益项目的违建纳入“补办类”进行补办手续。

“报备类”，村组集体实施建造的属公益性质的违建纳入“报备类”进行备案处置，由政府没收后交由村组集体管理使用。

“一户一宅类”，违法农户建房且确属“一户一宅”的违建纳入“一户一宅类”，原则上要求仅保留村民符合审批要求的主房及必要通行道路，对其余部分（包含附房、水泥地面）拆除复耕。

“待定类”，对部分情况复杂的违建纳入“待定类”，由各乡镇（街道）根据“无违建”考核验收要求，专题研究确定处置方式（拆除或补办）。

从实施情况看， 这些 “ 土政策”“土办法”虽然可操作性强，但一些政策与上位法存在一定冲突，政策合法性有待商榷。比如，根据《土地管理法》第七十七条的规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。该条款明确，对农民违法建房的，只有拆除一种处置方式，但一些地方采用收缴有偿使用费的方式处置有待法规明确。

意见建议

疏堵结合，保障合法合理用地。地方政府和国土资源部门完善制度设计，积极主动服务，保障社会经济发展合法合理用地需求，加强引导，减少制度和政策原因导致的违法用地。

综合治理，真正落实党委政府领导下的国土资源管理共同责任机制。国土资源管理涉及国计民生，涉及利益关系复杂，影响重大，需要各级党委政府真正落实共同责任机制，统一协调，发挥各部门力量，协作配合，综合治理，共同维护国土资源管理良好秩序。

完善法律法规，强化国土资源执法。修改完善土地管理法律法规，明确国土资源部门制止违法行为可以采取的手段和措施，明确违法行为的法律责任，设置更加科学合理、可操作性强的行政处罚内容，明确相关程序规定。

加强协作配合，建立有效合作工作机制。国土资源部门能否有效发现制止违法、是否依法依规行政处罚、处罚决定是否规范，对后面法院强制执行的难易影响较大；法院强制执行到位，能够给予违法行为最有力的打击，保证国土资源管理法律法规有效执行。各级国土资源部门和法院应强化依法行政意识，进一步加强沟通，建立行之有效的协作配合机制。国土资源部门应依法制止和查处，规范处罚，尽量减少申请法院强制执行的案件；法院对国土资源部门强制执行申请，应当依法受理，及时进行审查和裁定。

（作者单位：浙江省杭州市国土资源局执法监察支队）

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编辑：王蕾  审定：毛志红