违法转让土地“连环案”该怎样查处？
案 情
2013年，村民王某在自己承包的土地（2100平方米）上建木材加工厂，2016年木材加工厂经营不善，王某和村民张某协商，以6.52万元将该木材加工厂转让给张某建设面粉厂。2018年，张某又将面粉厂以8万元转让给李某，李某在该土地上将面粉厂改建为加油站。某县土地管理部门发现后，经过调查后认为，李某建设加油站行为已经构成违法占地，遂对李某下达土地行政处罚决定，一是责令李某退还非法占用土地，二是限其15日内拆除在非法占用土地上的建筑物，恢复土地原状。三是对违法占用土地处以罚款。
李某接到土地行政处罚决定后，没有申请行政复议，而是选择直接起诉至县人民法院，要求撤销某县土地管理部门的行政处罚决定。
县人民法院审理后认为，某县土地管理部门作出的处罚决定，存在认定事实不清，处罚主体错误，应当予以撤销。据此，根据《行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定作出判决:撤销某县土地管理部门作出的土地行政处罚决定；被告重新作出具体行政行为。
分 析
本案错综复杂，涉及土地存在违法占地和多次违法转让行为，并构成多人违法事实。案件承办人员认定事实不清，致使被处罚主体错误，导致行政处罚决定被县人民法院依法撤销。个人认为以下原因造成土地行政处罚决定被撤销。
一是认定事实不清。本案中，2013年村民王某擅自在自己承包土地建木材加工厂的行为，没有得到县级以上土地管理部门的批准，已经构成违法占地行为；2016年，王某和张某协商，以6.52万元将该木材加工厂出租给张某建设面粉厂的行为，同样没有得到县级以上土地管理部门的批准，已经构成违法出租集体土地使用权行为；2018年，张某又将面粉厂以8 万元出租给李某改建为加油站行为，也没有得到批准。
本案所涉地块从耕地改变为加油站过程中，村民王某先后存在违法占地行为和违法出租集体土地使用权行为，村民张某同样存在违法出租集体土地使用权行为。对此，某县土地管理部门没有对以上违法事实及责任进行认定和追究行政责任，这是县人民法院认为土地管理部门“认定事实不清”的主要原因。
二是处罚主体错误。本案中李某租赁张某面粉厂改建为加油站行为，是李某签订土地租赁合同后改建的行为，是一种间接的违法行为，按照目前土地管理部门的职责和权限，显然没有权力和资格认定租赁合同违法或者无效，所以，土地管理部门就不能直接认定李某改建加油站是违法行为。
同时，签订土地租赁合同是李某和张某之间一种民事行为，具有一定的法律效力。但是土地管理部门在没有追究王某、张某法律责任的前提下，就直接认定李某违法占地显属不当。况且出租方违法在先，承租方违法在后，这是县人民法院认定土地管理部门“处罚主体错误”的另一个原因。
三是应分先后处罚。本案中存在多人违法行为，应按违法时间先后顺序进行查处。第一，村民王某构成违法占地行为，村民王某擅自在自己承包土地建木材加工厂的行为违反了《土地管理法》第三十六条第二款的规定，属于违法占地。应依据《土地管理法》第七十六条、《土地管理法实施条例》第四十二条的规定，应责令王某拆除后退还土地，可以并处罚款。
第二，村民王某和张某同时构成违法出租集体土地使用权的行为，违反了《土地管理法》第二条第三款、第六十三条的规定，应依据《土地管理法》第七十三条、《土地管理法实施条例》第三十八条的规定，对王某和张某没收违法所得并处罚款，结合规划情况进行拆除和没收，可以并处罚款。
第三，李某构成间接违法占地行为，李某通过出租的方式取得土地使用权的行为，违反了《土地管理法》第三十六条第二款的规定应依据《土地管理法》第七十六条、《土地管理法实施条例》第四十二条的规定，结合规划情况处以拆除或者没收，可以并处罚款的处罚。
纵观本案，王某、张某既是非法转让土地的当事人，同时也是本案法律上的利害关系人，土地管理部门实施行政处罚前，应首先将王某、张某列为本案的行政处罚对象或者主体，不能直接认定李某构成违法占地行为。
（作者单位：河南西华县自然资源局）
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