容积率下调，土地出让金能退吗?
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随着我国经济社会发展不断深入，生态文明建设地位和作用日益凸显，很多城市调整发展模式，
提出降低开发强度、降低容积率、降低人口密度，优化城市空间形态的规划定位，出现了降低已出让项目用地容积率的情形。但目前，对于降低容积率后如何确定责任原因、核算补偿资金等一系列问题，尚无明确规定。这种容积率的逆向变化，在没有相关法规政策支撑的情况下，需由相关部门形成协作机制，采用一事一议的方式集合各方意见进行处理。
案 情
2019年2月，某置业公司以在建工程转让的方式，购买了某市地产开发有限公司“黄金海岸”商住小区项目用地。根据该宗地出让合同对规划指标的约定，容积率为小于等于6.5。
2019年11月，当该置业公司按容积率6.5的规划指标设计了项目总平面图，报审修建性详细规划时，却被告知因控规调整要将项目容积率由6.5降至4.0。项目容积率调减了2.5，意味着房屋建设面积将减少2万多平方米，造成逾3000万元的经济损失。该置业公司遂立刻向转让方某市地产开发有限公司提出违约赔偿要求。某市地产开发有限公司则表示，自己对于项目区域控规调整并不知情，项目转让前的不动产权证、出让合同等均标示项目容积率为小于等于6.5，建议置业公司自行与该市自然资源局协商退还土地出让金。
置业公司转而向该市自然资源局咨询，但得到的答复是退还土地出让金的事宜目前没有明确法律法规和政策依据，并且土地出让金是直接缴入财政专户，资金的管理部门是该市财政局。
置业公司向市财政局申请退缴土地出让金2800万元及补偿1100万元的经济损失，该局表示，国家对财政资金的使用有严格的管理制度，对没有依据的支出，他们也无能为力。
多次协商无果后，该置业公司向当地政府提出了行政复议，并准备向法院起诉。
分 歧
实践中，因降低容积率要求退还相应土地出让金的情况比较少见，土地出让金是否能退、怎么退，各方意见不一。
置业公司认为，降低容积率对其造成了巨大损失，包括因容积率减小导致的土地贬值，以及项目前期投入等涉及的其他损失。这些损失应由责任方承担。如果市地产开发有限公司故意隐瞒容积率调整事宜，就应按转让合同赔偿损失；如果政府强制调整容积率影响土地价值，就应退还土地出让金。
市地产开发有限公司认为，双方签订转让合同时，其并不知晓项目用地所在区域的控规需要调整，政府公告该区域控规调整也是在转让之后的事情，其在转让中并未隐瞒相关信息，不存在过失。
市自然资源局认为，该市地产开发有限公司于2015年7月取得“黄金海岸”商住小区项目的项目用地，出让合同约定的竣工时间是2018年7月。该公司在2015年8月所报的项目总平面图是按4.0容积率设计的，但直至2019年2月转让前，仍未按出让合同约定竣工时间完成项目建设。2019年7月，该市为提升城市空间和环境质量，对滨海景区周边区域的控规进行了调整，总体降低控规容积率及建筑高度，也按法定程序征求了意见并公示。调整后，滨海景区周边区域容积率要求控制在4.0以内，“黄金海岸”属于该区域内容积率偏高的项目，并且未完成开发建设，符合按控规进行调整的要求。造成项目不能按6.5容积率建设的原因，是因为开发商未按出让合同期限建设。该市之前也有因规划调整而下调容积率的项目，并没有开发商提出退还土地出让金的情况。目前此类情况国家及省级都没有出台相关的规定，对于置业公司提出的诉求，没有处理依据及程序，退缴土地出让金的数额也没有相关计算标准。
市财政局认为，土地出让金核缴依据的是土地出让合同，土地出让合同未约定降低容积率就退缴出让金的事项，置业公司也不是出让合同签订方，退缴土地出让金不符合项目政府财政收支的管理规定。
解 决
最终，置业公司提起行政诉讼，在该市中级人民法院的调解下双方达成和解。该市人民政府组织法制办、住建、自然资源、财政等部门对项目容积率调整问题进行分析，确定了损失补偿核定及补偿方式，妥善处理了纠纷。
评 析
项目用地容积率降低后是否应退还土地出让金，可借鉴的案例不多，对问题处理只能结合现行的法律法规进行分析处理，可从以下几个方面着手。
合同转让权利义务可继受
国有建设用地使用权出让合同规范土地出让方和受让方之间的权利义务关系。受让人与土地管理部门签订国有土地使用权出让合同，依法取得国有土地使用权后，将其转让给第三人的，依据《城市房地产管理法》第四十二条的规定，房地产转让时，土地使用权出让合同载明的权利、义务随之转移。第三人在取得该土地使用权后，亦取得土地使用权出让合同所载明的权利、义务，也就是说国有土地使用权出让合同对第三人具有约束力。容积率等规划指标作为出让合同的约定事项，其变化必然影响受让人取得的土地使用权。本案例中，市地产开发有限公司将土地转让给置业公司，并办理了不动产变更登记相关手续，出让合同的权利义务就转移给了置业公司，置业公司就可以基于土地转让合同追究该市地产开发有限公司的违约责任，也可以依据出让合同主张土地受让人的相关权利，如因容积率调低提出相关赔偿诉求。
容积率调整是否赔偿视情况
现实中容积率调减的原因有很多，有企业因市场环境需求、资金运作成本等原因主动调低容积率进行开发建设，也有因规划调整、重大基础设施建设等原因，应政府要求被动调低容积率，还有法院、负载等其他原因要求暂时调低容积率进行开发建设的。从合同平等协商原则来看，若基于出让方的原因造成受让方权益受损，受让方可以提出相关补偿的要求。从实践中，昆明、张家界等城市的处理方式来看，都以是否为政府原因导致容积率调减，作为判断是否予以启动补偿程序的要件。这些城市通过《昆明市稳增长促发展若干政策措施》《张家界市人民政府办公室关于规范已出让用地项目改变土地用途调整容积率补缴土地价款管理的通知》等规范性文件，对处理方式进行了明确。通常的做法是，因政府要求调减容积率，经评估后，对调整差价为负值的进行补偿。由企业提出经政府批准调减容积率则不予补偿。本案例中，虽然市地产开发有限公司没有按合同约定期限完成建设构成违约，置业公司受让土地后亦应承担此项违约责任，但这项违约责任与项目不能按6.5容积率建设没有必然的因果关系，该市自然资源局以此为由不受理置业公司诉求，似乎难以成立。虽然处理此类问题目前缺乏明确的法规和政策支持，但相关行政主管部门面对实际问题时，应主动思考解决途径。
宗地价值减损应评估
除了能否退缴土地出让金之外，如何核算损失补偿的具体金额，也是各方关注的重点。显然容积率是影响土地价格的主要因素之一，越是土地需求量大、供求矛盾突出的区域，容积率对地价影响程度越大。在一般情况下，容积率的上升能增加地上建筑物的数量，进而增加可售建筑面积带来经营收益，土地随之增值，但同时容积率较高就会压缩小区的绿地、步道等开放空间，降低住宅的隐私性，导致对住宅品质要求较高的消费群体购买意愿下降，进而使住宅的价值下降，也就是说容积率的上升也可能导致土地贬值。反之，容积率下调亦是如此，既可能导致土地增值，也会使土地贬值，所以，不能简单认为降低容积率土地价值就会减损，更不能草率按土地出让合同单价核算损益。调整容积率导致价值变化评估核算方法在《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》中已有明确规定，要求调整容积率导致地价变化应通过基准地价体系法、假设开发法等方法进行评估，在涉及容积率调整的地价估算时，同时考虑评估期日、剩余年限、建设周期等因素对价值的影响。本案例中，项目用地容积率调整时点距土地取得时间已过5年，使用期限缩短、土地开发条件变化等因素土地价值变化有明显的影响，置业公司主张按土地出让合同的楼面价直接核算退还土地出让金，显然不符合土地价格形成的规律，也不尽合理。容积率调低后的价值减损应由自然资源管理部门委托专业土地估价机构评估测算更为科学。
处理程序需规范
因降低容积率的项目用地建设状态的不同，项目业主提出赔偿诉求也不一样，认定责任原因以及损失金额可能涉及财政、住建、自然资源等多个相关部门，在国家及省级没有明确规定情况下，要理清诸如怎么确定责任原因、补偿资金可否从土地出让收入中安排支出、补偿金额如何核算等一系列问题，需要相关部门之间形成工作机制，按工作职责逐一分析用地容积率降低的原因及有可能形成的损失数额等问题，形成处理方案，供政府进行决策。并可在总结实践的基础上，提升为地方规范性文件。本案例中，置业公司不仅提出了容积率减少导致地价减损的补偿要求，同时提出了按原容积率投入的施工图设计费、环保咨询费、重新规划设计费等多项前期报建手续相关费用损失的补偿要求，这些诉求单靠财政或自然资源一个部门难以理清，在没有相关法规政策支撑的情况下，只能采用一事一议的方式集合各方意见进行处理。
提醒
容积率是房地产项目重要指标，对于开发商来说容积率越高，就意味着能建设的建筑面积越大、能实现的销售金额越高，似乎能赚到的利润也就越多。虽然容积率与利润这两个指标并非在任何情况下都是成正比的，但实践中土地容积率上调情况更为普遍，各地对于容积率调整的规范性文件大多规定的是容积率上调的审批程序以及应补交出让金的核算方式，对于降低容积率的处理少有明确的规定。容积率逆向变化相关规定的缺失，使得在处理因规划调整、开发能力等原因降低容积率的情况时，没有应对的举措。
为适应绿色文明的发展目标，很多城市正在逐步调整城市发展模式，部分城市提出了降低开发强度、降低容积率、降低人口密度的城市空间形态规划定位，作为加强城市形态精准规划手段之一，降低已出让项目用地的容积率的情形将更为常见。为避免政策实施过程中，因容积率降低导致纠纷争议，有必要结合现行政策，完善容积率逆向变化的相关规定。科学评估其导致价值变化，并分析各种变化原因对应责任主体，分类确定处理措施。
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编辑：刘静文
审核：毛志红