透视本轮机构改革的“权力拆解与重构”

邓海清，“海清FICC频道”全球首席经济学家，人民大学客座教授；陈曦，“海清FICC”大资管频道研究员

2018年3月13日上午，举行十三届全国人大一次会议第四次全体会议，听取关于国务院关于国务院机构改革方案的说明。此次机构改革中国务院正部级机构减少8个，副部级机构减少7个，此次机构改革被人民日报成为“近40年来最有远见和魄力的方案”。

一、“党领导一切”下的首次机构改革

十九届三中全会通过《关于深化党和国家机构改革的决定》，我们在报告《以史为鉴，新机构改革力度超预期确定》中提出，对于2018年的机构改革，与以往最大的不同之处在于：之前7次机构改革均为“国务院机构改革”，而此次为“党和国家机构改革”，层级和范围较之前明显提高。刘鹤在人民日报发文《深化党和国家机构改革是一场深刻变革》表示，此次机构改革的第一个特点就是“加强党的全面领导是核心问题”。

十九大提出“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，是此次机构改革的理论基础。十八大以来，针对党的领导弱化的突出问题，习多次强调“党领导一切工作”的思想：这就像“众星捧月”，这个“月”就是中国共产党。

此次机构改革是“党领导一切”下的首次机构改革，重点加强和优化党对深化改革、依法治国、经济、农业农村、纪检监察、组织、宣传思想文化、国家安全、政法、统战、民族宗教、教育、科技、网信、外交、审计等工作的领导。其他方面的议事协调机构，要同党中央决策议事协调机构的设立调整相衔接。

二、从“行业管理”到“功能管理”，是本次国务院机构改革的最大特征

在之前的7次机构改革中，核心词是“大部制”，国务院部门从1982年之前的100个精简至2013年的25个。对于这25个部门设置，其核心是“行业管理”，即将同属于一个行业的所有职责归集到同一部门。例如，2008年新设交通运输部，由原交通部、国家民用航空局、国家邮政局等部门合并，2003年新设的商务部，由国家经济贸易委员会、对外贸易经济合作部合并而来，再之前则是商业部、物资部、进出口管理委员会、对外贸易部、对外经济联络部和外国投资管理委员会。

（1）此次国务院机构改革，最为突出的特征是“功能管理”，打破行业分割管理的局面。

例如，新设自然资源部，由原国土资源部、发改委的主体功能区规划职责、住建部的城乡规划职责、水利部的水资源、农业部的草资源、海洋局、国家测绘局的职能重新整合，新自然资源部的职能横跨之前的发改委、住建部、水利部、农业部等多个部门。

再例如，新设生态环境部，由原环保部、发改委的应对气候变化和减排、国土资源部的防止地下水污染、水利部的编制水功能区划等、农业部的农业面源污染治理、海洋局的海洋环境保护、南水北调环保等职能重新整合，新生态环境部的职能横跨之前的发改委、国土资源部、水利部、农业部等，多个部门。

对于金融机构改革，同样突出“功能管理”，此次机构改革将银监会和保监会合并，同时剥离银行业、保险业重要法律法规、审慎监管制度的拟定权到央行，这意味着央行为核心的统筹监管再度迈出重要一步。

从“行业管理”到“功能管理”，我们认为主要逻辑是顺应“新时代”从“高速度”到“高质量”的需要，“功能管理”有助于打破“父爱主义”。对于政府而言，发展速度让位于发展质量，这意味着政府职能部门需要作出相应改革。过去的“大部制”改革以行业集中管理为核心，一方面有利于简化政府管理，避免多龙治水，但另一方面容易导致行业保护，为了保证发展速度而牺牲发展质量。

高质量发展对于发展速度的要求下降，而对于环保、资源使用、农村发展等问题提出了更高的要求，这也是此次自然资源部、生态环境部、农业农村部权力大幅扩张的原因，只有这样才能打破行业管理的“父爱主义”，更好的集中力量解决关键矛盾和突出问题，实现高质量发展。

（2）此次国务院机构改革的第二个重要特征，是将规划权、执行权、监督权进行适当分割。

例如，住建部的城乡规划管理职责划归自然资源部，水利部的编制水功能区划职责划归生态环境部，国资委的审计和监事职责划归审计署，银行、保险的法律法规和审慎监管制度拟定权划归央行。

这些改革与过去的行业集中管理思路有较大区别，而是体现了类似于“三权分立”的管理思路，这有助于减少单一部门既当裁判员，又当运动员的局面，防止权力滥用，降低系统性风险，有助于反腐败的推进，有助于维护国家和人民的利益。

三、组建退役军人事务部，罕见“升格”

作为本次机构改革唯二“升格”组建的部委（另一升格部门是应急管理部），退役军人事务部是由之前民政部、人力资源和社会保障部、中央军委政治工作部和后勤保障部的相关职责整合后组建，这充分反映出了本次机构改革对军人工作重视程度之高！

退役军人属于诸多社会分工中的更细分类别，但关于退役军人的待遇保障、优待抚恤等相关工作，已经足以单独成立部委、作为国务院26个组成部门之一，更是彰显了本次机构改革对待军人的重视高度与特殊性。

2016年1月1日，中央军委印发并实施《中央军委关于深化国防和军队改革的意见》，开展了全领域覆盖、各阶层联动的史上最大规模的改革，本次组建退役军人事务部也正是在军改大背景下的进一步完善。

四、改革国税地税征管体制，拉开新一轮中央和地方财权、事权的序幕

一直来，税制改革作为“国之重器”，对国家的行政、财政、经济至关重要。1994年分税制改革之后，中央政府税收比重偏高、地方政府缺乏可持续发展的财政收入，中央与地方的财权、事权并未得到良性的统一。

本次机构改革，改革国税地税征管体制，合并国税地税机构、实行以国家税务总局为主与省（区、市）人民政府双重领导管理体制，这不仅有助于改变地方财政软约束，更是解决财税“条块之争”的长久之计。

此外，地税并入国税，有助于避免招商引资恶性竞争。由于目前地方政府往往通过招商引资的方式来促进发展，其主要手段是通过税收的优惠以及土地使用的优待政策，改革之后税收实行国税为主、地方政府双重管理体制，税收优惠政策下的招商引资竞争将难以为继。

总体上，税制改革有助于避免招商引资恶性竞争，更重要的是有可能从根本上解决中央、地方财政体制的长久之争，有助于改变地方财政软约束的“沉疴痼疾”，期待新一轮中央和地方财权事权的改革大幕拉开。

五、发改委再放权，部委事权之间协调再平衡

关于发改委的前身，可以追溯到成立于1952年的“国家计划委员会”，曾长期承担着中国政府对综合经济管理的职能，事权不可谓不大。随着向“社会主义市场经济体制”的逐步转变，“国家计委”逐步放权、相关职能分散于其他部门，同时逐步更名为“国务院发展和改革委员会”，但时至今日，发改委仍有“小国务院”之称。

本次机构改革，发改委再度放权、分散职能，延续了部委事权之间协调再平衡的改革趋势，比如，组织编制主体功能区规划职责划归自然资源部，应对气候变化和减排职责划归生态环境部，农业投资项目管理职责划归农业农村部、重大项目稽察职责划归审计署等。

总体上，发改委在本次机构改革中再次延续了放权、分散职能的惯例，也符合本次机构改革强调部委功能性改革的方向，将有助于部委事权之间的协调再平衡。

总结全文，此次机构改革是“党领导一切”下的首次机构改革，国务院改革的核心是从“行业管理”到“功能管理”，适度分拆规划权、执行权、监督权，升格退役军人事务部，合并国税地税。此轮机构改革是“新时代”高质量发展的重要制度架构基础，针对性的解决当前中国存在的问题和矛盾，不愧是“近40年来最有远见和魄力的方案”。