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中资项目何以能失而复得?丨世界灵敏度

赵灵敏 世界灵敏度 2019-11-17

项目失而复得显示中国经济影响力巨大,这或许是中国推行“一带一路”倡议的最大本钱:反正我有钱,不管谁上台都得和我打交道。这种自信在很多时候是管用的,但也有些时候不那么管用。




4月12日,中国交建公司与马来西亚铁路衔接公司负责人在中马双方政府部门代表见证下,签署了东海岸铁路项目有关补充协议,就继续实施建设东海岸铁路达成一致。
根据补充协议,东海岸铁路总造价为440亿林吉特,比最初签约的660亿减少了1/3,总长也从原来的688公里减少到640公里。计划于2026年底前完工。


东海岸铁路连接马来西亚东西海岸,因为可以躲开易受他国干涉的马六甲海峡,通过陆路从中国抵达印度洋,因此被视为“一带一路”倡议的重点项目。2016年11月,马来西亚前总理纳吉布在访华时与中国总理李克强达成东海岸铁路合作协议,由中国交建承建,中方提供为期20年的低息贷款,马来西亚政府是担保人。2017年8月该项目开工。2018年5月,纳吉布在大选中失利,马哈蒂尔为首的希盟政府上台。7月,包括东海岸铁路在内的多个中资项目被马方叫停。


东海岸铁路示意图


至于被叫停的理由,马来西亚官方的说法是项目太贵,负担不起:因为纳吉布政府的挥霍,希盟政府接手时马来西亚国债预计已超1万亿林吉特(约16554亿人民币),处在破产的边缘。


为此,新政府精简了人员结构,降低了公务员工资,同时开始对在马投资的各国项目进行核查。由于东铁项目耗资巨大,预算高达660亿林吉特(约合882亿人民币),因此成了此次开源节流的重点目标。而按照马哈蒂尔的说法,东铁项目加上其他几个中资承建的油气管道项目,全都停建的话能省下2000亿林吉特。


除了明面上的财政原因之外,当然也有无法明言的国内政治斗争上的考虑,那就是要打击政敌纳吉布的信誉。马哈蒂尔和纳吉布本来关系不错,早年,特立独行的马哈蒂尔一度被巫统扫地出门,是纳吉布的父亲、前首相阿都拉萨将他重新接纳回巫统,马哈蒂尔也知恩图报,在担任总理后对纳吉布提携有加。纳吉布2009年出任总理后的最初几年,马哈蒂尔一直对其赞赏有加。


然而,围绕纳吉布主导设立的国家投资基金“一个马来西亚发展公司”(1MDB)卷入巨额负债和贪腐风波,马哈蒂尔开始严厉指责纳吉布,要求他下台,纳吉布则否认有不法行为,两人最终走向决裂,马哈蒂尔退出巫统,自组土著团结党,并和前政敌安华和解,同组“希望联盟(希盟)”,最终在2018年5月的大选中终结了巫统自马来西亚独立以来一直享有的执政地位,实现了马来西亚历史上第一次政党轮替。


纳吉尔与马哈蒂尔


纳吉布任内对华友好,包括碧桂园“森林城市”在内的一系列中资项目纷纷落地,马哈蒂尔对此很看不惯。2018年1月6日,马哈蒂尔在博客上发表了一篇题为“FDI”(外国直接投资)的文章,认为“连外国人拿钱来马来西亚买地、发展城镇、住在这里都算是FDI”,“这根本对我们一点好处都没有。最宝贵的土地将被外国人拥有并占据,简直就是外国土地”,含沙射影指责中国,引发了中国驻马来西亚大使馆的强烈反弹。


不过,马哈蒂尔的做法迎合了部分马来人担心中国人侵占马来西亚资源的心理需要,加上纳吉布涉嫌的贪腐丑闻,导致2018年5月的大选出现了马来选民舍弃巫统选择希盟的“马来海啸”,最终把马哈蒂尔再次推上了相位。


通过民粹主义的操作上位,自然需要对支持自己的选民有所交代,马哈蒂尔在上任两个月后拿东铁线、森林城市这样的中资项目开刀也就可想而知了。不过,东铁线在叫停前施工进度已经达到14%,按照马来西亚财政部长林冠英的说法,政府已经斥资200亿林吉特了,加上项目取消需要支付的巨额违约金,所以贸然取消这个项目是不合理的,已有近千名当地工人不得不失业。


除此之外,新政府甫一上台,便要中止前任政府签订生效的国际合作协议,对马来西亚的国家信誉也是一种损害。更重要的是,2018年中马双边贸易额再次突破干亿美元,达1086亿美元,比2017年增长了13%,中国已连续10年保持马来西亚第一大贸易伙伴国地位,同时,中国还连续2年成为马制造业最大投资来源地。


正因为有这一系列利益的牵绊,马来西亚政府在叫停东铁项目后,态度又开始暧昧起来,关于这个项目到底是被彻底放弃了还是暂停,不同官员传递出不同说法,云山雾罩,让人不明所以。这也恰恰反映出马来西亚政府的矛盾心理。如今,这一项目峰回路转,显示马来西亚政府在反复权衡之后,还是选择了一条在不得罪中国政府的前提下兼顾自身利益的现实道路。


斯里兰卡科伦坡港口城项目


类似的兜兜转转,也曾经发生在斯里兰卡的科伦坡港口城项目上。该项目是在中国领导人2014年9月访问斯里兰卡时签署的,是斯里兰卡迄今最大的外国直接投资项目,金额达14亿美元,项目同样由中交建投资开发,工程包括在科伦坡港口附近填海造地,建造一个集高尔夫球场、酒店、购物中心、水上运动区、公寓和游艇码头在内的港口城。


2015年1月,大力支持该项目的总统拉贾帕克萨竞选连任失利,新总统西里塞纳上任后不久就叫停了该项目,当时给出的理由是环境保护以及账目不清等,但观察家们普遍认为,这是西里塞纳向印度示好的姿态。


中交建随后向斯里兰卡政府提出约1.4亿美元的赔偿要求。在巨大的资金压力下,2016年8月,斯里兰卡政府不得不与中国重新修订了合作协议。在新的协议中,斯里兰卡撤回了先前给予中方的20公顷土地永久使用权,而改为99年租赁。


取消之后历经波折又重新上马,这算是好的,还有一些项目一夜之间被取消再无下文的个案,比如2014年11月3日,中国铁建联合体在墨西哥全球招标中成功中标了墨西哥城到克雷塔罗市的高铁项目,3天后就被墨西哥政府宣布撤销中标结果,确切原因至今不明。


近日,印尼总统候选人普拉博沃也威胁一旦当选会重新审查已经开工、由中方承建的雅万(雅加达到万隆)高铁等项目。



中资项目在海外的挫折,往往被认为是“一带一路”倡议不成功的证明。这当然是夸大其词,因为中国基建项目走出去由来已久,大部分还是成功的。但是,无论是马来西亚东海岸铁路项目还是雅万高铁项目,中方的操作并非毫无瑕疵,其中还是有很多值得总结的教训。


首先,是项目的可行性问题。以东海岸铁路为例,中方强调项目打通东南亚陆上交通线和联通马来西亚东西海岸的战略意义,而马来西亚国内舆论则更关注项目在经济上是否划算和可持续。


比如就有人算了这么一笔账:东海岸铁路主要惠及的是此前没有铁路的东海岸3州(吉兰丹州、登嘉楼州、彭亨州),而这3州总人口只有460万人,占全马人口比例14.5%。从客运的角度看,460万人口的规模是不值得花660亿林吉特(还不包括征地费用)去兴建“已经过时”的传统铁路的。从哥打峇鲁到吉隆坡至少六、七个小时,乘客的市场又在那里?乘客会放弃1个小时的飞行时间而改搭6小时的火车吗?


此外,按照此前的估算,东海岸铁路到2030年的年载客量也只有539万人,载客的年收入不会超过4亿林吉特,加上货运,全年收入也就大概13亿林吉特左右,约为660亿投资款的1.96%,再扣除营运成本,不知道何年何月能达到盈亏平衡并还清贷款。


除此之外,此前也有媒体报道,由中国提供贷款、中国企业承建、2013年通航、位于斯里兰卡南部汉班托特市的马塔拉-拉贾帕克萨国际机场几乎没有乘客的萧条景象。该机场拥有一座占地1.2万平方米的航站楼、12个值机柜台、两个登机门和一条足够最大型的商业客机起降的跑道,运力可达每年100万人次,每天却只有1、2个航班起降。


中国可以项目由当地业主主导决策、着眼长远等理由进行抗辩,但如果中国承建的项目总是在经济效益上表现不佳的话,只会坐实中方在编织债务陷阱等阴谋论。而在民主国家承接项目,中方还应该考虑到政党轮替的可能性,可行性不够充足的项目,即使被现任政府认可,也很可能在反对党上台后遭到挑战,被打回票。日后即使得以恢复,其间的反复博弈过程中暴露出的问题也会损害中国的国际形象。



其次,是项目的透明度。在纳吉布还是首相时,总部位于英国伦敦的揭弊网站“砂拉越报告”就接二连三揭发纳吉布牵涉的贪腐和谋杀丑闻,比如蒙古女郎炸尸案、水泥藏尸案、1MDB贪污案等,多数后来被证实是真的,“砂拉越报告”因此被称为马来西亚的“维基解密”。


根据该网站2016年7月26日的报道,东海岸铁路造价之所以如此昂贵,是因为纳吉布政府故意将建造成本做高一倍,目的是利用纳税人的钱来填补1MDB的巨额亏空。该网站2015年就被马来西亚政府封禁,主编被禁止进入马来西亚,直到2018年5月政党轮替后才解除。


正因为有这样的背景,马哈蒂尔政府虽然出于现实利益考虑给东海岸铁路放了行,但一方面并不情愿,公开声称那是前朝政府和中国签署的“不平等条约”,让现政府左右为难;另一方面,建造费的压缩是不可避免的。这样一来,中方既丢了面子也失了里子。


雅万高铁也有透明度的问题。今年3月,印尼投资协调局主席汤连旺在接受彭博社访问时就抱怨,“整个项目一点透明度也没有,就连我们这些内阁成员想要索取相关数据和信息也有困难。”


中国企业在海外承揽的项目缺乏透明度,这个指控已经由来已久,问题的症结不见得是中方要隐瞒什么,而是长期以来在国内形成的做事习惯使然。埋头做事、结果导向,只需要让领导满意、不太考虑其他利益相关者的感受,这套做法在海外显然行不通。



第三,项目失而复得显示中国经济影响力的巨大,这或许是中国推行“一带一路”倡议的最大本钱:反正我有钱,不管谁上台都得和我打交道。这种自信在很多时候是管用的,但也有些时候不那么管用。


因为世界上不是所有人都服膺大力发展经济、使劲攒钱、经济发展是第一要务这类中国逻辑,公义、平等、生活先于工作这类看似不思进取的另类逻辑,也有大量的追随者。对后一种逻辑的嗤之以鼻,是中国人看待世界的最大盲点之一,这也是“一带一路”在一些地方遭受挫折的深层次原因。


缺乏直指人心、事半功倍的软实力,就意味着任何时候中国都要靠以经济实力为主的硬实力,拿出真金白银来话事,这其实是国内治理模式的翻版,而世界之大,这样的模式迟早会被成本过高的问题所困扰。


(本文首发于4月18日联合早报)


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