惹下风波的村镇银行，到底是什么来头？

作者：郭儒逸

来源：商业人物（ID：biz-leaders）

 壹

煎熬三个月时间之后，河南村镇银行爆雷案中的部分储户终于等来了垫付。虽然存款失而复得，但这桩离奇案的个中细节仍不甚了了，有待进一步调查。

涉案的几家村镇银行，时间长点的成立已超过十年。它们原本只是庞大银行业体系内毫不起眼的角色，却在丑闻中被推上风口浪尖，成了活靶子。

这似乎只是个例。毕竟，据市场机构统计，国内村镇银行的数量要超过1600家。而央行人士也针对这起事件表态称，目前绝大部分中小银行的评级均处于安全边界之内。显然，风险被认为完全可控。

自2007年国内首家村镇银行成立以来，过去十五年，这个机构群体经历过迅猛扩张，也曾在比较尴尬的处境中长期摇摆。某种程度上，村镇银行为改善农村地区金融环境发挥了重要作用，但一些天然的痼疾也导致问题多发，而河南新财富集团和它的神秘老板，就堪称其有史以来的最大污点。

那么，民营和私人资本究竟是如何介入这类银行的？

回溯村镇银行的来路，就不得不提到国内农村金融体制的几轮变革。上世纪八九十年代，服务农村地区经济的，主要是农村信用合作基金会和农村信用合作社，再加上国有商业银行的县级分支机构以及邮政储蓄，这构成了农村金融格局的主要拼图。但随着后来农基会被叫停、2000年国有商业银行开始撤并县级以下分支机构，农村金融的供需矛盾逐渐加剧。

作为唯一遍布中国城乡的金融机构，“只存不贷”的邮政储蓄，无法解决这个问题。于是，长期以来独木支撑县域金融的，就剩下了全国各地的上万家农信社。统计数据显示，一直到2006年底，农信社投向农村的贷款比例占到40%，占农村获得贷款的八成以上。

但农信社并不是完美的问题终结者，“民有官办”的体制掣肘、商业化倾向和地方政府的外部干预，让农信社的支农效果大打折扣。监管层开始酝酿新一轮的改革。

2006年成为转折点。当年年底，原银监会宣布放宽农村地区银行业准入政策，村镇银行的提法首次出现。新政提到，县级村镇银行注册资本为300万元，乡镇级村镇银行注册资本为100万元，这意味着成立一家银行的门槛大为降低——按照《商业银行法》规定，商业银行中注册成本要求最低的农商行，其注册资本最低限额为5000万元。相比之下，村镇银行对那些有意进入银行业的社会资本敞开了大门。

按照最初的规定，新设立的村镇银行中，作为发起人的银行业金融机构单一持股不低于20%（为鼓励民资进入，后降为15%），单一自然人持股、单一其他非银行企业法人及其关联方合计持股不得超过10%。这个股权比例是监管层出于风险经营的考虑，由主发起人控盘，社会资本参与，争取将村镇银行打造成新型的农村金融机构。

 贰

2007年1月，原银监会颁布《村镇银行管理暂行规定》，这被视为村镇银行获得法律授权。两个月后，国内第一家村镇银行——四川仪陇惠民村镇银行宣告成立。

当时的注册信息显示，四川南充市商业银行作为主发起人，出资100万元，持股50%；五家社会企业分别出资20万元，各持股10%。与此同时，村镇银行的首批试点在四川、青海、湖北等6省份展开，后试点范围又扩至全国，村镇银行在各地纷纷兴起。

原银监会主席刘明康说，监管层鼓励更多的资本参与到村镇银行，私人的、企业的都可以。在降低门槛的同时，为以示严格监管，“我们在搞试点的县区都设了监管办，每个监管办配备四个人。”

河南当时是村镇银行的“大省”，2008年6月，河南第一家村镇银行——栾川民丰村镇银行挂牌开业。此后组建的数量连年猛增，此次爆雷的河南开封新东方村镇银行和禹州新民生村镇银行，便均成立于2011年。据企查查显示，目前这两家村镇银行的股东数分别为9家、15家，其中不乏民企和自然人股东的身影。

2009年，监管层提出一项三年目标：全国到2011年底将成立1027家村镇银行。在这个目标的鼓励下，村镇银行的扩张大大提速。最高峰出现在2011年，当年村镇银行一共成立288家。不过原定的三年目标仍未达成，监管层的这个愿望要到2013年才得以实现。

这一时期村镇银行壮大的背后，是各地城商行和农商行异地扩张的盘算——借助发起村镇银行，这些金融机构可以短期内做大规模。不过经历高峰之后，或许是考虑到新设立村镇银行的质量，银监会开始收紧城商行和农商行跨区域发展的审批权限，严禁其跨省设点，此后村镇银行的增速明显下降，并进入一个新阶段。

作为最小的一级法人银行，就性质而言，村镇银行属于“特殊”的商业银行。它的设立初衷是为农村金融服务，但也有相应的盈利要求，尤其在民资股东进入之后，这个双重目标便陷入长期微妙的博弈。

2017年11月，《村镇银行监管指引》下发，对村镇银行的组织机构、股权设置、公司治理等均做出明确规定。“首先满足当地支农资金需求”、“不得跨经营区域放贷”，村镇银行在这些条条框框中继续发展，并面临日益严峻的生存环境。

在主营业务上，村镇银行基本就是做存贷业务，靠赚取息差盈利。但由于利率市场化的改革，在业内人士看来，息差变薄的挑战越发明显。存款保险制度的推出，则是另一个严重的冲击。这个制度意味着银行破产成为可能，在银行业体系中规模最小、成立最晚、品牌最弱的村镇银行，不得不遭遇优胜劣汰的现实环境。

早期的政策红利，暗中都标好了价格。

 叁

村镇银行最鲜明的特色是主发起行制度，即必须由符合条件的银行业金融机构发起。但发起行与村镇银行并非总分行的关系，村镇银行作为独立法人拥有经营自主权。

这里便出现一个三角关系——主发起行、民资股东和村镇银行，主发起行不得视村镇银行为分支机构，却需要按监管要求提供流动性支持及牵头处置重大风险；民资股东各有自己的诉求，但往往因小股东身份话语权有限；村镇银行则要在复杂的利益关系网中，力争实现自己的业绩目标。

特殊的制度设计，衍生出主发起人与民企股东之间的内部治理冲突。一方面，监管层鼓励民资进入村镇银行，另一方面又不断明确主发起行第一大股东的地位和作用。这种政策上的长期摇摆，让原有的三角关系越发难以厘清。

事实上，在村镇银行设立之初，民间资本的积极性一度十分高涨。但经过几年发展，一方面控股无望，另一方面又无法有效参与日常经营管理，民资进军村镇银行的热情逐渐冷却，甚至不少民资股东纷纷表示要彻底退出。

于是，村镇银行的公司治理就像是在走平衡木，如何拿捏其中关系考验着各方的智慧。有研究者认为，村镇银行公司治理涉及股东大会、董事会、监事会、高管层和其他利益相关者，这是一整套的权责利益体系。一旦治理失控，便很可能引发关联交易、违规放贷乃至内部人控制问题。

河南理工大学副教授高彦彬曾发文分析河南村镇银行的问题，他表示当地村镇银行的风险控制能力普遍较弱，缺乏完整科学的安全评估和预警体系，“贷款业务中存在大量的控制盲点”。此外，组织机构不完善，内部控制制度不健全，容易产生大量的内部关系人贷款或关联方贷款，从而弱化村镇银行金融风险的自控力度。

尽管这些研究发表于几年之前，但这次爆雷事件表明上述问题仍有存在的土壤。

也是在2017年，针对银行业当时存在的问题乱象，监管层曾掀起一场监管风暴。其中，仅2017年上半年，就有76家村镇银行收到罚单，而违规发放贷款和贷后管理是被罚的主要原因。

遗憾的是，监管风暴没能让吕奕的河南新财富集团收手。根据此前当地警方的通报，河南新财富的违法犯罪行为要追溯到2011年，那恰恰也是河南设立村镇银行的高峰年份。多年来通过内外勾结、关联持股、交叉持股、增资扩股、操控银行高管等手段，这家村镇银行背后的影子公司大肆攫取利益，直到案发。

从表面上看，此次涉案的几家河南村镇银行，除开封新东方村镇银行外，其余四家的发起行均为许昌农商行，且持股比例要高达51%。然而，河南新财富却轻易绕过了主发起行，将这些村镇银行当作了提款机。按照许昌农商行股东许昌市投资集团的公告，这几家村镇银行均为独立法人机构且独立运营，许昌农商行不实际负责经营管理——于是在各方博弈的缝隙中，河南新财富成功钻了空子。

另一个值得注意的现象是，涉案几家村镇银行的民资股东中，被执行人和限制高消费的情形非常普遍，有的还发生在此次爆雷事件之前。这或许为爆雷最终发生提供了一个佐证，这些股东的成色早早就应该打上问号。

就这个角度而言，警方通报中提到的河南新财富利用第三方互联网金融平台，大肆揽储和推销金融产品，以致于涉案范围从县域扩大到众多省份，只不过是这些村镇银行内部治理混乱的外在表现——

无论有没有这些第三方平台，爆雷都是早晚的事。

参考资料：

1.1500家村镇银行何去何从，财新网，2017年10月20日

2.刘明康谈农村金融，财经，2007年5月14日

3.张瑞，村镇银行公司治理法律问题研究，企业合规论丛，2021年7月

4.陆智强、熊德平，金融发展水平、大股东持股比例与村镇很行投入资本，中国农村经济，2015.3

5.陆智强，《村镇银行发展政府治理与民间资本投入》，浙江大学出版社

6.薛文君 李鲁，《中国村镇银行探索发展之路》，经济管理出版社

*题图购买于视觉中国

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