欧洲观察室｜欧盟“战略指南针”草案出台，真能“指南”吗？

特约撰稿丨杨海峰   编辑丨朱郑勇

【编者按】

本文是上海欧洲学会与澎湃新闻（www.thepaper.cn）“外交学人”合作推出的“欧洲观察室”专栏的第24篇。欧盟的《安全与防务战略指南针》的首份草案终于掀开了面纱，这份耗时耗力并由欧盟德法双轴心续力护航的“战略指南针”究竟包含了什么内容？除了德法两国外，到底还有哪些力量在起推动作用？其发挥指南的效果又会怎么样？

在11月15日的欧盟外长和防长联席会议上，《安全与防务战略指南针》（A Strategic Compass for Security and Defence）首份草案终于掀开了面纱。草案里的“战略指南针”有一个很长的副标题——“为了一个能保护其公民、维护其价值观和利益，对国际和平和安全作出贡献的欧盟。”尽管在此会议之前早已有各种渠道将该“战略指南针”草案的主要内容透露出来，但官方一直没有正式公布草案全文。

欧盟的外长和防长们在此会议上就这份旨在为未来5到10年欧盟安全与防务路径提供清晰政治战略指导的“战略指南针”草案交换了看法。欧盟外交与安全政策高级代表博雷利将此“巨无霸”会议的讨论过程比作“马拉松赛跑”。如果一次联席会议都能作如此描述的话，那么整个“战略指南针”的制定过程用旷日持久、声势浩大来形容就一点也不显夸张。因为从德国担任2020年下半年欧盟轮值主席国官宣启动“战略指南针”制定之日算起，到目前为止已有近一年半时间，而到法国担任2022年上半年欧盟轮值主席国最终推出该指南之时，则有近两年时间。那么，这份耗时耗力并由欧盟德法双轴心续力护航的“战略指南针”究竟包含了什么内容？除了德法两国外，到底还有哪些力量在起推动作用？其发挥指南的效果又会怎么样？

行动、安全、投入和伙伴

在“战略指南针”制定过程中，欧盟一共发布了四份介绍背景情况的备忘录。首份备忘录发布于2020年11月，主要反映的是制定过程准备阶段的成果，也就是欧盟对当下到未来5-10年要面临的风险和挑战进行了360度的全面分析。此项非公开分析主要由欧盟的单一情报分析能力（SIAC）机构在成员国情报部门的帮助下完成。其后三份备忘录反映的是战略对话阶段的进展成果，主要是对“战略指南针”重点关注的危机管理、复原力、能力发展和伙伴关系四个方面政策目标和举措的介绍。这四个方面或者按照欧盟说法是“四个篮子”的提法在最后一份备忘录里被相应地改成了行动、保护、投入和伙伴。虽然提法有所改变，但四个方面的主要内容还是连贯的。

“战略指南针”作为在安全和防务领域的次级战略,和其一级战略也就是2016年出台的《欧盟外交与安全政策的全球战略》（以下简称《全球战略》）一样，都在前期花了大力气对欧盟的外部安全环境作出分析和判断。《全球战略》里的绝大多数判断，比如世界正在经历权力转移和扩散、欧盟面临着生存危机以及虚假信息等各种威胁，都在“战略指南针”里再次得到确认。与此同时，“战略指南针”重点强调了权力政治的回归和地缘政治的转移使欧盟面临着更具敌意的安全环境，这在近几年全球博弈加剧后显得尤为突出。像软实力等因素都成为了武器化的政治竞争工具。混合威胁和新兴威胁越来越多，战争与和平的界限越来越模糊。欧盟因经济、战略、政治和价值观受到的挑战存在“战略收缩”的风险。

欧盟想要避免从“游戏玩家”沦为“游戏场”、从全球竞争舞台的“参与者”变成“旁观者”，那么就要行动、保护、投入和发展伙伴。“战略指南针”指出，行动就是更加快速和果断地应对危机。保护就是提升复原力以在网络、海洋和太空等战略领域免受混合威胁和攻击。投入就是增加防务能力、技术创新和互用性，减少外部依赖和内部碎片化。伙伴就是加强与北约等组织和国家的合作互补。

具体来说，“战略指南针”一是在危机管理行动方面要增加决策灵活性，给予相关任务更多授权，既要发展“欧盟快速部署能力”这样的军事能力，又要发展可在30天部署200名专家的民事能力。二是在提升复原力、加强保护方面，要建立“欧盟混合工具箱”,还要发展网络防御政策、“协同海上存在”机制、安全与防务的太空战略。三是在投入方面,要发展海上无人平台、未来空战系统、空间地球观测能力以及主战坦克等下一代能力，还要充分发挥永久结构性合作机制与欧洲和平基金的作用以发展前沿军事能力，加强欧洲技术和产业基础以发展新兴与破坏性技术，并且建立防务创新中心。四是在发展伙伴方面,要提升与北约和联合国的多边伙伴关系，加强与非盟、欧安组织和东盟的地区伙伴关系，推动与美国、挪威、加拿大等双边伙伴关系，发展与西巴尔干、东部南部邻近地区、非洲、亚洲、拉美等地特定伙伴关系，并且建立欧盟安全与防务伙伴关系论坛。

“战略指南针”出台后，将由欧盟外交与安全政策高级代表在与欧盟委员会、欧洲防务局磋商后，向欧洲理事会提交年度进展报告。欧盟将至少每五年对外部安全环境进行一次威胁分析。高级代表将基于2025年的威胁分析和关键目标上取得的成果，就“战略指南针”的可能修订提出建议。

护航者和推手

由于“战略指南针”的启动和完成正好是德国和法国分别担任欧盟轮值主席国的时间，大家自然猜测这种安排是否有意为之。事实上，德法两国在推出“战略指南针”上确有共识，并且可以说是发挥了双轴心续力护航的作用。

欧洲战略专家史文•比斯考普（Sven Biscop）提到德国人在2020年前就提议要出台一份“战略指南针”，而确实在德国担任轮值主席国时正式宣布了制定该战略。至于将“战略指南针”完成推出的时间定在法国担任轮值主席国的2022年3月，此时正值法国大选前夕，足见法国对该战略的看重。众所周知，法国总统马克龙在2017年当选后就一直大力倡导“欧洲主权”和“战略自主”，提出“欧洲干预倡议”，呼吁建立一支“真正的欧洲军队”。德法尽管在欧洲军队组成、与北约关系等具体问题上有时存在不完全一致甚至差异比较大的看法，但对欧盟安全与防务的总体发展都持支持的积极态度。没有德国看守总理默克尔和马克龙的认可，“战略指南针”的推进将会更加艰难。

如果说德法等是“战略指南针”在成员国层面的护航者，那么欧委会主席冯德莱恩等则是高级官员层面的重要推手。2012年，欧洲官方拉开了制定《全球战略》的序幕。也正是在那一年，随着奥朗德在法国总统大选中获胜入主爱丽舍宫，勒德里昂被任命为国防部长。紧接着在2013年的德国大选后，冯德莱恩成为德国历史上首位女性国防部长。2014年的欧洲议会选举则把莫盖里尼推上了欧盟外交与安全政策高级代表之位。莫盖里尼在担任高级代表之前早已担任过意大利众议院的防务委员会秘书、驻北约议会代表团团长以及外交部长等职。可以想见，在《全球战略》及其后诸多安全与防务政策举措的推出过程中，莫盖里尼、冯德莱恩、勒德里昂等人必须要达成一个个共识和妥协。

冯德莱恩和勒德里昂在2016年9月向欧盟联合提交了加强防务合作的报告，提出建立联合军事总部等建议。时至欧盟启动制定《安全与防务战略指南针》的2020年，获得冯德莱恩等人支持的莫盖里尼成了欧洲学院（the College of Europe）校长，而曾经的欧洲大学学院（the European University Institute）校长和研究欧洲经济一体化的让•莫内讲席教授博雷利则成为了欧盟外交与安全政策高级代表，他要让欧盟学会“权力的语言”。冯德莱恩在担任欧盟委员会主席后提出了“地缘政治委员会”的概念。勒德里昂则成为了马克龙总统的外交部长。可以说，莫盖里尼、冯德莱恩等人因为工作关系，实际上形成了一股推动欧盟安全与防务政策发展的力量。

当然，除了德法两国和上文提到的那些高官外，欧盟其他不少成员国也对“战略指南针”乐见其成，也有更多人物在参与和推动。比如在2020年3月的非正式会议上，诸多欧盟防长呼吁要有一个“战略指南针”的新倡议。值得指出的是，欧洲智库和专家在“战略指南针”酝酿和制定过程中的作用不可低估。

“指南针”指向何方？

在11月的欧盟外长和防长联席会议后，据说欧盟成员国对提出的“战略指南针”草案普遍反应“相当积极”。当然也有意料之中的“不和谐”声音，波兰和立陶宛对计划成立5000人“欧盟快速部署能力”部队持保留态度。它们和其他波罗的海国家、丹麦等表示欧盟的新战略不能以削弱北约为代价。对此，博雷利说首份草案在最终出台前还要经过成员国反复讨论，至少进行两次修改。可以预见，一方面“战略指南针”的主要内容应该不会再有太大变化，另一方面成员国的分歧不会完全消弭。这样一份战略将发挥怎样的指南效果，不能忽视三方面因素。

第一，不能忽视欧盟的决心和行动力。有人对“战略指南针”将如此之多的目标和项目的完成期限设在2025年或更早表示疑虑。不过显而易见，2025年的期限应该与欧盟决心建立成熟的欧洲防务联盟的时间密切相关。从把“四个篮子”的提法改成行动、保护、投入和伙伴这种更加简洁有力的表述方式也可以看出，制定者或者推手们就是在强调“战略指南针”并不是一份常规的政策文件，而是有具体举措和时间表的行动手册。在讨论“战略指南针”草案的同时，欧盟又推出了永久结构性合作机制的第四轮14个新项目。

第二，不能忽视欧盟内部的分歧和面临的困难。除了已经提到的“不和谐”声音外，德法尽管在欧盟安全与防务发展上起着双轴心作用，但“战略指南者”的推出也是双方在防务发展方向、侧重和速度上的平衡和交易结果。博雷利简直令人吃惊地坦诚指出，由于历史和地理等原因，欧洲各国的世界观并不一致，没有一个共同的战略文化。欧洲还有一种乐于讨论概念和制度的习惯倾向，但真碰到要提升行动能力的艰巨任务时又跑开了。这真是说说容易，干起来难。今后防务领域如果涉及到突破和修订条约的更实质、更复杂问题时，欧盟将面临更大困难。

第三，不能忽视欧盟军事战略的负面作用。欧盟在“战略指南针”制定过程中不断与北约沟通，包括将“战略指南针”与北约的新“战略概念”进行协调。欧盟将与美国开展安全与防务对话，同时欧洲防务局将与美国国防部协商相关“行政安排”。在此情况下，“战略指南针”做出一系列计划，比如将把印太作为“协同海上存在”机制的下一个目标。那么，一个与北约互补、强化跨大西洋防务合作的军事力量是否会有真正的战略自主，是否会给全球稳定和世界和平带来新的负面影响呢？

（杨海峰，上海欧洲学会秘书长）

原文：

《欧洲观察室｜欧盟“战略指南针”草案出台，真能“指南”吗？》：https://m.thepaper.cn/newsDetail_forward_15624129

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