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叶熙昊——介评深圳“禁摩限电”及“禁摩限电”维度之分析

2017-04-29 《湘江法苑》 湘江法苑编辑部 湘江法苑编辑部


作者简介:叶熙昊,男,湘潭大学法学院2014级法学专业本科生,法学院2016级法学四班辅导员。

介评深圳“禁摩限电”及“禁摩限电”维度之分析


叶熙昊

【摘要】:本文以深圳市“禁摩限电”为例,阐明行政机关运用公权力规制管理交通行为时,必须充分考量、保护公民自由选择交通工具行使“路权”,在全面衡量公益与私益的基础上以明确的法律授权为前提和基础,作出符合法律的规定和决定,积极执行和实施现行有效的法律规定的行政义务。鉴于我国经济发展水平的二元性,城乡二元结构差别不断扩大,应当比照机动车管理模式,分类、分区域及根据城乡交通状况,将电动车分类为机动车或非机动车加以规范。同时,将纳入机动车管理的电动车类交通工具的驾驶人实行准入制度及建立规范的交通保险体系。依法行政,以保障用路人生命和财产安全以及自由、平等的利用公共道路交通资源的利益、权利。

 

【关键词】:路权;禁摩限电;依法行政;



  近期,深圳市推行“禁摩限电”政策,引起舆论的广泛关注,该行动在深圳全市范围内,重点包括地铁口、公交站点、口岸、商业繁华等人群聚集区,同时也针对生产、销售及维修门店等源头进行了相应的专项集中整治,持续时间长达100天[1]。对以下四类情况予以行政处罚:第一、对无证驾驶摩托车的,一律予以行政拘留;第二、对利用电动自行车、电动三轮车兜客揽客实施非法营运的,一律以扰乱公共场所秩序予以行政拘留;第三、对违规使用电动(机动)三轮车的, 一律予以行政拘留;第四、对“涉摩涉电”暴力抗法行为,触犯有关法律法规的,一律依法行政拘留或刑事拘留。此外,针对经检测不符合国家标准的电动自行车,该电动自行车生产、销售企业及门店应承担连带责任。此次专项综合整治被称为史上最为严厉的“禁摩限电”行动。

[1] 李荣华:《深圳交警回应‘禁摩限电’六大焦点问题》,《南方日报》2016年4月6日



结合深圳“禁摩限电”的历史以及所采取相应的行政措施,“禁摩限电”政策所带来的法律问题主要在于公民选择交通工具行使所谓的“路权”与行政机关运用公权力管理规避交通事故的行政行为二者之间的博弈。由此博弈将会衍生出更多值得探究深思的法律以及社会经济问题,譬如:非机动车与机动车的环保法律问题、非机动车的保险赔付法律、快递行业的物流、电动车行业发展,社会贫富差距等等。从1985年最早的“禁摩令”出台以来,就一直饱受各方学者争议。一些学者通过调研报告的方式得出了相应的结论,认为“禁摩”直接增加了市民出行成本,人为损害了相关摩托车、小排量汽车产业的利益,同时,将导致更多的燃油等资源被耗费,这并不符合建设节约型社会的发展要求。[1]再则,有关“禁摩”的一些地方性管理条例实质上是与道路交通法等法律相冲突的。但目前国内各大城市想要废除“禁摩令”还是较为困难的,想要从根本上改变这一系列的歧视性措施,必须从法律、行政法规阶位上予以规制。同时结合目前各大城市道路的拥挤情况与道路资源的需求量来看,若想再次引摩托车上路,政府必先制定完善的道路通行办法与规划手段,循序渐进地改变这一不良现状。因此,笔者不再过多地探讨与评价“禁摩”这一措施,而将以围绕探究行政主体在实施“限电”行政措施时,是否在全面衡量公益与私益的基础上以明确的法律授权为前提和基础,作出符合法律的规定和决定,积极执行和实施现行有效的法律规定的行政义务。

[1] 陈树、戴彬、陈杏:《建设节约型社会应取消部分城市对摩托车、小排量汽车的歧视性措施》载《摩托车信息》2005年12月,第5-12页


一、深圳市“禁摩限电”集中整治行动是否合法



(一)何为“路权”

“禁摩限电”整治行动是长期综合治理行为的集合,以深圳市为例,根据《深圳经济特区道路交通安全管理条例》、《深圳市公安局关于继续禁止摩托车在福田、罗湖、南山、盐田四区内道路行驶的通告》、《深圳市公安局交通警察局关于对我市部分道路限制电动自行车行驶的通告》,笔者将此次“禁摩限电”集中整治行动分为两个步骤:第一个步骤是地方行政机关通过行政立法的方式对相应道路、片区的摩托车、电动车进行禁行、限行及制定相应的处罚措施,主要针对522条限行道路、22个限行片区以及1条严管示范路行驶的电动自行车,所有的摩托车等。还有一个步骤是行政机关及具有管理公共事务的组织通过行政执法的方式整治违法违规的摩托车、电动车,主要对象是无证驾驶摩托车、非法载客营运的电动自行车、电动三轮车、违规使用的电动(机动)三轮车等。



(一)禁行、限行的行政立法方式是否合法

地方行政机关对摩托车、电动车在一定道路、一定片区禁行、限行主要是通过制定相应的地方法规、规章或条例、通告等规范性文件予以规制。抽象行政行为最为显著的特点在于具有普遍约束力,能够针对不特定人反复实施。但行政立法须应满足合法性要件,我国行政立法行为的合法性要件应当需要满足职权合法、内容合法和程序合法。制定规范性文件的合法要件也不例外[1]

1、从职权合法上看,制定行政规章的主体范围较广,不仅省级政府、省会或自治区首府所在市政府、国务院批准的较大的市政府以及经济特区所在地的市政府可以制定地方政府规章,就连所有设区的市在仅涉及环境、城市规划等有限范围方面也可以制定地方政府规章。“禁摩限电”不涉及环境、城乡规划且该政策关乎公民切身利益。因此,能够制定“禁摩限电”规章制度的行政主体应当严格受到限制,需结合城市立法权限及实际情况予以充分考量,而不应当由任一行政机关任性颁布。就深圳市而言,其政府机关属经济特区所在地的市政府,可以依职权制定符合当地特色的政府规章。

2、从内容合法上看,根据《道路交通安全法》第三十九条规定:公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况,可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群众性活动、大范围施工等情况,需要采取限制交通的措施,或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定,应当提前向社会公告。从该条款可知,法律仅授予公安机关的交通管理部门享有在授权范围内实施限制通行与禁止通行的措施。首先,应当明确公安机关的交通管理部门属于公安机关的内设机构,包括交警部门与车管所。因此,公安机关作为行政机关的工作部门有权根据具体情况制定相应的规范性文件用以限行、禁行,例如通告、通知等。其次,该条明确交通管理部门需根据道路交通流量的具体情况方可采取相应的措施[2]。“道路和交通流量的具体情况”这一表述过于宽泛,也的确不好用一个统一的标准去衡量,必须应当结合当时的路面设计与路况信息。最后,该条款的立法宗旨只是强调交通部门限行、禁行的管制措施,并没有区分机动车、非机动车、行人,谁应当受到更多的限制。机动车、非机动车、行人的确都可以受到禁行、限行等管制措施的限制,但如果在一条路段上仅有电动车这类非机动车受到限制,而其他的非机动车、机动车不受到限制,这很显然是一种歧视,不合理的差别对待。更准确的说是构成了“事实上的歧视”,法令本身并不带有歧视,但在适用过程中发生了歧视。因此,政府相应的工作部门制定相应的规范性文件以及采取的具体行政行为不应有悖宪法、法律的立法精神与宗旨[3]。而结合此次深圳市“禁摩限电”的行动来看,522条道路、22个片区以及1条严管示范路上的摩托车、电动车都受到了出行的限制。深圳市政府及交通管理部门并未就过多限制摩、电出行结合道路和交通流量的具体情况作出合理的说明与解释。再则,行政机关的禁行、限行行为力度过大,较难从常理推定该行政立法方式不违背宪法及道路交通法的立法意旨。

3、从程序合法上看,就规章制定而言,应当按照严格的制定程序进行。规章、规范性文件的制定理应给予公众参与的机会,当相应条款的制定直接涉及公民、法人或者其他组织的切身利益之时或者有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧,理应当向社会公布,并书面征求公众意见、召开座谈会、听证会。同时,大范围的采取“禁摩限电”措施必然引起公众意见的分歧。由此看来,如果未征询公众意见或召开必要的听证会,只有政府机关及其工作部门的闭门造法、一意孤行,程序上将显失公平、公正,侵犯了行政相对人的合法权利。就深圳市而言,从媒体的报道情况来看,相应的行政主体完全没有经过上述程序。


[1] 姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》(第六版),北京大学出版社,2015年,第167页

[2] 姚琪:《行政规章的审查标准:越权无效原则的运用》,载《人大研究》2016年2期,第27-33页

[3] 张千帆主编:《宪法》(第二版),北京大学出版社,2012年,第167页


(二)整治违法违规摩托车、电动车的行政执法方式是否合法

深圳“禁摩限电”之所以引起舆论高度关注,系因深圳交警对四类驾驶行为的市民一律予以行政拘留。这四类驾驶行为包括:无证驾驶的摩托车,非法营运的兜客揽客的电动自行车、电动三轮车,违规使用的摩托车、电动(机动)三轮车,“涉摩涉电”暴力抗法的行为。

行政拘留是限制人身自由的行政处罚,只能由法律设定。对于行政拘留这一具体行政行为的实施,《道理交通安全法》、《道路交通安全实施条例》均有相应之规定,无证驾驶机动车的驾驶人根据《道路交通安全法》第99条之规定:处200元以上2000元以下的罚款,同时可以并处15日以下拘留。行政拘留是行政处罚中最严厉的一种措施,因而法律对其适用作出严格的规定。《道路交通安全法》规定的仅仅只是“可以”而非“必须”行政拘留。交警执法部门还应当根据驾驶人的主观恶性、人身危险性等具体情况裁量是否予以拘留,而不应当不分情节一律予以拘留。由此看来,深圳交警在执法时对于无证驾驶行为一律拘留的具体行政行为存在不合法性。再则,行政处罚应当按照严格的决定和执行程序。在决定程序上,“一律拘留”带来的法律问题便是在大多数情况下未给予当事人充分的陈述与申辩权利。“一律拘留”可能导致的后果常常是拘留手段不分青红皂白地波及至不予执行年龄范围内或特定群体的行政相对人。而不予执行年龄范围内的行政相对人,未成年人占据了很大一部分。行政处罚行为不应当背离处罚与教育相结合的原则。

综上,“禁”与“限”并不必然导致违反法律法规。在必要的时候,“禁”与“限”是为了更好的公众秩序。但单独就深圳市“禁摩限电”集中整治行动来看,存在较多的不合法之处。首先,“禁摩限电”的整治集合行为必须依法行政,应兼顾行政目标的实现和适当性手段的选择、保障公共利益和相对人权益的均衡。保障机动车、非机动车、行人平等通行的权利,禁止不合理的差别与歧视[1]。同时,在程序上行政主体应秉承正当法律程序原则与行政公开原则,切实保障相对人的合法权益不受到侵害。其次,就行政拘留而言,我国行政拘留制度的重构必须首先在价值观上实现由“形式法治主义”到“实质法治主义”的转变。我们应将行政拘留的目的、内容放在与人权保障为核心的相应关系之中来认识、分析和解释[2]。最后,对侵犯相对人合法权益的规章、规范性文件及相应的越权行为,应建立严格的司法审查制度,完善相应救济制度[3]


[1] 应松年主编:《外国行政程序法汇编》,中国法制出版社1999年版

[2] 朱芒:《论行政程序正当化的法依据———日本行政程序法的发展及其启示》,载《外国法译评》1997

年第1期,第67页。

[3] [日]田村悦一:《参加利益的法保障》,载《立命馆法学》第147号,第1-6页。

 二、从“路权”角度看“禁摩限电”

所谓“路权”,就是使用各种公共道路交通资源的权利,具体是指,在公共资源有限的前提下,为满足用路人合理的交通需求而由法律规定的,保障用路人生命和财产安全以及自由、平等的利用公共道路交通资源的利益、权利或特权的集合。从这个概念中我们可得知,首先,“路权”的主体乃“用路人”,“用路人”强调的是自然人这一主体而非交通工具,即使交通工具的使用者经常包裹在形式各样的交通工具下[1]。其次,路权的客体强调的是有限的道路资源。道路交通资源原则上作为一种公共资源可供“用路人”自由、平等地使用。但基于公共道路资源的有限性,为均衡不同“用路人”之间,“用路人”与用路权利义务人之间的利益、权利配置关系,法律必须对相应权利人的权利予以限制,方可达到保障“用路人”生命安全以及减少公共财产损失这一目的。最后,“路权”的核心要素是“合理的交通需求”,在有限的道路交通资源下,必然会产生道路通行效率、通行外部安全以及环境污染等一系列的社会问题冲突与价值的权衡。

[1] 王坚:《路权研究——以公路及城市道路为中心》,西南政法大学宪法与行政法专业2012年博士学位论文,第49页


(二)从“路权”角度分析“禁摩限电”之适用维度

从“路权”的角度看待“禁摩限电”,很多对“禁摩限电”持反对意见的社会大众都把矛头直指“禁摩限电”剥夺了摩托车以及电动自行车这类非机动车的“路权”,此观点实属错误。前文已对“用路权”做了简短的阐述,可知不管是任何一类交通工具都不享有“路权”,“路权”权利的享有者只能够是自然人。那应该如何理解“用路人”使用不同交通工具,路权被剥夺的问题呢?笔者认为,既然法律对机动车与非机动车的通行均有规定且根据宪法平等权的精神,因此“用路人”享有选择交通工具的权利。《道路交通安全法》提倡的是通行效率的提高。那么试想一下,倘若“用路人”的工作地点位于旧城区中心,旧城区的道路都是狭窄的双行道;每天早晨汽车都会堵得动都动不了,“用路人”的住处与工作地点相隔2千米左右。在选择通行的交通工具的时候,综合通行效率的考量下,电动自行车绝对是一个最好的选择。“用路人”每天都遵守相应的交通规则,骑着电动自行车上下班。如果“用路人”在此时收到该路段禁行或者限行的通告,该“用路人”在此路段上进行交通活动的权利受阻,即该“用路人”的通行权受到侵犯,路权受到侵犯。“路权”并非毫无限制,每个人都平等、自由地享有“路权”,权利不可被剥夺,但基于更高的社会利益价值,权利的行使当有一定的界限。权利的行使违反了公共利益、社会利益、公序良俗,妨碍了法律的社会功能和价值的实现,乃权利之滥用。法律对用路权上的权利滥用的规制多为针对那些违反法律规定,不遵守交通规则的用路权人[1]。譬如:乱闯红灯导致的交通事故。但是,如果在遵守规则与法律的面前,我们不应当片面地认为使用电动车、摩托车的“用路人”其权利就应当受到更多的限制,是否应当受到更多的限制应当结合摩托、电动车的使用相比于汽车使用来说,是否对道路通行效率、道路交通安全等等因素造成更多的负面影响,而不能一概而论。权利不仅表现为一种主张和价值体系,同时表现为人们在社会生活中实现利益的实践过程;不仅是一种人们追求的理想,同时也是人类实践活动的总结与概括。因此,为探究“用路权人”在使用摩托、电动车与汽车所产生的路权冲突,本文通过一些真实数据予以分析,剖析摩、电两轮交通工具与汽车使用上产生的路权冲突问题,主要表现在道路通行效率与安全效率上[2]。      

[1] 朱景文主编:《法理学》(第三版),中国人民大学出版社2015版,第309页

[2] 胡锦光、韩大元主编《中国宪法》(第二版),法律出版社2007年,第173页

1、就通行效率而言,以电动车在非机动车流中的混入率为横坐标,通行能力为纵坐标画出散点图,并将各点顺次相连,观察其趋势,如上图所示。从上图可知,从总体趋势大致可以看出,非机动车道的通行能力是随着电动车混入率的升高而不断提高的[1]。电动车行驶有助于非机动车道通行能力的提高。需要注意的是,电动车或汽车的通行效率应当就该交通工具的本身对该行车道的通行能力的影响而予以评判,而不能一概把通行效率延伸到所有道路包括机动车道与非机动车道上。也就是说,电动车的通行效率不应当把其对汽车通行效率的影响作为电动车通行效率的评判。

2、安全效率。电动自行车交通群体是由行人、自行车、摩托车及汽车转化过来的,增加电动车的数量会在一定程度上减少两轮车或行人交通。

[1] 刘颖:《城市电动车问题分析与对策研究》同济大学交通信息工程及控制专业2008年博士论文,第48页

图二:2004-2013年两轮交通比例(结构)及安全指标

图三:电动自行车高速增长的10年,死伤人数变化趋势

数据表明[1],从2004年到2013年,汽车作为事故一方的主体地位没有变化,行人和各种两轮车作为事故另一方的结构比例发生很大变化,但两轮车总体的十万人死亡率是大幅度下降的。电动自行车的快速大幅增长,不仅没有增加安全代价,反而减少了两轮车群体的死亡人数;从电动自行车对自行车和行人的安全威胁来看,每年确有不少自行车或行人受伤害于与电动自行车的交通事故,但是由于电动自行车又吸引了大量行人和自行车转入,因此,从2004年到2013年,行人和自行车死于交通冲突的人数是大幅度下降的。

因此,我们可以综合电动自行车的道路通行效率以及安全效率得出相应的结论,电动自行车的使用对道路通行以及两轮交通及行人的安全起到更多积极的作用。因而,我们应当给予使用电动车的“用路人”相应的路权,满足其相应的交通合理需求。这些“用路人”的路权不应当被过多的限制。


[1] 倪捷:《就电动自行车路权与王志安先生商榷》[EB/OL].http://mt.sohu.com/20160426/n446243351.shtml,2016-05-24

三、针对电动车管理问题提出“依法行政”的意见



(1)电动车产品标准划分以及分类管理

电动车包括电动自行车、电动三轮车、轻便电动摩托车等。就其产品标准划分来看,电动车到底是属于“非机动车”还是“机动车”呢?“非机动车”是指以人力或者蓄力驱动,上道路行驶的交通工具,以及虽有动力装置驱动但设计最高时速、空车质量、外形尺寸符合有关国家标准的残疾人机动轮椅车、电动自行车等交通工具[1]。因此,符合国家标准的电动自行车才属于“非机动车”范畴。而有关电动自行车的国家标准,在1999年国家颁布的《电动自行车通用技术条件》(以下简称99版)中予以体现:具有脚踏骑行、最大时速不大于25km/h、含电池整车质量不大于55kg、电动机输出功率不大于400W、电池电压不大于48V。但如果按照99版的标准执行,目前道路上行驶的电动车有95%都是超标的。

关于电动车分为电动自行车、电动三轮车、轻便电动摩托车这三类,如何分类管理?急需制定相应规定加以明确。首先,选择电动车出行是要选择标准合格但速度较慢的电动自行车,还是选择合格的电动摩托车上机动车道。基于人的趋利性、便利性,为了出行的效率,市民会选择电动摩托车上机动车道,如何规范?是否将一定时速以上的电动摩托车纳入到机动车管理范畴?由于我国经济水平发展的二元性,城乡二元结构差别不断扩大,城市交通拥挤、人流量大已成常态,电动类摩托车一旦纳入机动车管理体系,原本已不堪入目的城市机动车道将会更为拥堵。而广大农村,人少地广、交通便利,再加上电动车的环保、经济、便利等特性,已成为农村人群出行喜好的交通工具。分类分区域管理已成为当下亟待从立法层面上给予规范。而不应当一概规定电动车类的交通工具是否属于机动车作出厘清,应当比照机动车管理模式分类管理,如轻便电动摩托车属于A类、电动三轮车属于B类、电动自行车属于C类;再根据城乡交通状况将其分类为机动车或非机动车加以规范。同时,将纳入机动车管理的电动车类交通工具的驾驶人实行准入制度,必须取得相应驾驶执照,并实施车辆牌照管理制度。诚然,管理必然涉及本源,必须充分考量电动车生产的上游企业,由于原有的管理模式的滞后,电动车生产企业在没有国家强制性标准的前提下,企业为了其自身利益,在研发能力或规模上已投入了大量资金。“一禁了之”,将会使很多生产企业转变为非法企业、几百万的就业工人面临失业、众多电动车使用人群的出行将会受到影响,同时仅仅处罚末端使用者也并非良策。

(2)电动车的保险管理体系的建立

机动车交强险类似商业的第三者责任保险。其作用表现为:当不慎对第三方造成人身财产损失时,可以将该类风险转移到保险公司。依现有法律规定电动车属于非机动车辆,尚未纳入交强险管理体系。一旦发生交通事故,一台电动车价格仅不过数千元,而侵权赔偿数额上万元却很正常,如遇严重伤亡的可达几十万,超出一般人的承受能力。许多电动车的驾驶人为逃避赔偿,要么不承认侵权的事实,要么逃逸,或者无力支付,使得受害人损失难以得到赔偿。

因此,依据分类分区域管理原则,积极设计和建立为电动车群体量身定制的保险机制是十分必要的。将纳入到机动车管理体系中的电动车实施强制交通保险制度势在必行。保险是分散危险和转嫁损失的风险管理制度,可以做到损害赔偿社会化,实际增强电动车驾驶人的损害赔偿能力,可以有效避免受害人不能获得实际赔偿的情况。由于电动车使用人群基数众多,难免出现交通伤害,不能因为驾驶电动车会带来交通事故,产生侵权行为而“一禁了之”。组织保险企业积极借助各类传媒的力量,多渠道、多层次、多角度进行宣传,提高社会公众的交通责任意识,营造有利于交通责任保险发展的社会环境。


[1] 高鸿,殷勤:《电动车事故伤害应否认定工伤下》,载《法律适用 》,2009年第4期,第79-83页


四、结语

深圳的“禁摩限电”行动再一次引发了人们对政府管理方式的新思考,“禁摩限电”政策若未能处理得体,未能综合社会各行业全方位的考虑,仅仅“一禁了之”,政府执政为民的理念如何体现,公民的合法权利如何受到保障?依法行政要求政府行政必须具有法律依据,同时在执法上讲求合法适当。行政机关在运用公权力规制管理交通行为时,必须充分考虑公民选择交通工具行使之“路权”,秉承客观、适度、符合理性的原则,尽量采取对行政相对人和行政相关人权益损害最小的方式。在制定两轮交通工具的通行模式下,行政机关应统筹考虑摩托车、电动车的通行效率、安全效率以及各道路、各片区不同的交通合理需求。再则,在完善电动车管理模式下,行政机关可以将符合机动车标准的电动车纳入机动车管理,实行准入制度及严格的车辆牌照管理制度。最后,行政机关还应当为电动车群建立严格的交强险管理体系。现阶段,纳入到机动车管理体系中的电动车实施强制交通保险制度势在必行。在非机动车管理体系中的电动车可以通过商业保险的方式预防不必要的危险及转嫁损失。简而言之,政府在重视形式合法性的情况下,也应当重视实质合法性,从而保证目的正当、手段适当、执行有效。



五一劳动节,祝大家节日快乐哦~~

责任编辑|胡邦彦

实习编辑|刘宁 周可馨

文案及排版|侯昭


注:图片来源于网络,如有侵权请联系


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