有人说土地财政终结，房价要降
▍盐财经
作者 | 何欣
编辑 | 闰然
近期，一场关于“告别土地出让金”的言论在市场蔓延。
起因是，6月4日，财政部发布相关《通知》（下称“19号文”），提出将原由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入全部划转给税务部门负责征收。
图｜财政部发布国有土地使用权相关通知（图源：中华人民共和国财政部官网截图）
新政从今年7月1日起，先在河北、内蒙古、上海、浙江、安徽、青岛、云南省7个省（市），开展征管职责划转试点，2022年1月1日起全面实施。
但通知中明确表示，“四项政府非税收入的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策，继续按照现行规定执行”。
这就意味着，此次政策改变的只是土地出让金等4项非税收入的征收流程，土地出让金依旧会全额纳入地方政府性基金预算管理，收入全额缴入地方国库。
换句话说，土地出让金还留在地方，土地财政能照常运行。
既然“告别土地出让金”是一场误读，那么，此次以土地出让金为代表的非税收入划转为税收部门征收，背后又有何深意和影响呢？
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并非土地财政的终结
要理解非税收入征管职责划转到税收部门，先要了解地方政府的财政收入体系。
地方财政收入有四部分，俗称“四本账”，即一般公共预算收入、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。
一般而言，税收收入体现在一般公共预算收入中，即我们通常所说的财政收入，由税务和海关部门征收，透明、规范，且具有强制性，如增值税、企业所得税、消费税和个人所得税等。
非税收入内容丰富，涵盖行政事业性收费、罚没收入、政府性基金、国有资本收入等等，且前三大账本都会包含非税收入。
其中，土地出让金作为政府性基金预算的重要组成部分，是大众熟知的一种非税收入，也是地方政府的主要收入来源。
数据可能更直观。以2020年的数据为例，从全国范围来看，2020年国有土地使用权出让收入8.41万亿元，地方一般公共预算收入10.01万亿元，占比达到84%，而这一数字在2015年还只有38%，可见地方政府对土地出让金的依赖。
图｜2009年以来土地出让收入相对于地方本级财政收入比重（数据来源：Wind、财政部、贝壳研究院）
相比税收的强制性征管，非税收入征收灵活，实际操作中弹性空间大。特别是土地出让金，在地方政府的主导下，可以说是全封闭式运行，就容易滋生少征、漏征的情况，甚至出现空转、虚增土地出让收入的乱象。
这样的结果就是，国有土地使用权出让收入的预算数和实际数之间存在较大差额。据国行投研社的统计，过去5年里就有3年，实际数额超预算数达到1万亿以上，其中，2020年两者之间的差额达到1.37万亿。
在这种情况下，让非税收入征收更规划，将非税收入转入税收部门征收就十分必要了。
事实上，早在2015年，《深化国税、地税征管体制改革方案》中，就提出要明确地税部门对收费基金等的征管职责。
图｜图源网络
进入2018年，3月中央《深化党和国家机构改革方案》和7月的《国税地税征管体制改革方案》中，再次明确在国税地税合并的基础上，“划转社会保险费和非税收入征管职责”，要求“合理确定非税收入征管职责划转到税务部门的范围，对依法保留、适宜划转的非税收入项目成熟一批划转一批，逐步推进”。
这几年，省级和省级以下国税地税机构合并，社保费征收职责划转都已顺利完成，今年以来，非税收入征管职责划转税收部门也开始加速推进。
据不完全统计，已有包括水土保持补偿费、地方水库移民扶持基金在内的等近20项非税收入划转至税务部门征收。
显然，土地出让金也只是众多划转的非税收入中的一种，且划转的只是征管流程，即以前由自然资源厅征收，现在由税务部门征收，征管更规范、透明。
这也意味着，以往征收乱象将得到缓解，土地出入金虽然依旧由地方政府支配，但中央也由此得以掌握地方政府的真实财力。
图｜图源网络
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防范地方债风险？
话说回来，此次土地出让金的征管划转，之所以备受关注，甚至遭到误读，完全是因为土地出让金对地方经济发展太重要了，关系到土地财政的运转、地方债务的偿还和风险防范。
这一切的源头可以追溯到1994年的的分税制。众所周知，分税制推行后，让地方政府财权事权不对等情况加剧，催生融资需求，地方融资平台兴起。
图｜（图源：网络）
在2009年4万亿刺激计划后，地方融资平台得到迅速发展，地方债的规模也随之攀升，在2017年，地方债余额曾一度超过国债余额。
近年来，为了偿还庞大的地方债，地方政府对土地出让金的依赖度日益提升。中指研究院报告显示，2020年，上海、杭州、广州、南京四城的土地出让金均突破2000亿大关。
另格隆汇勾股大数据显示，2020年，全国有20个城市对地财政依赖高于100%，其中，依赖度最高的是佛山，达到180%。
如是金融研究院执行院长兼首席研究官朱振鑫在接受盐财经记者采访时称，此次政策的核心是把土地出让金从政府性基金预算转到了税务系统，意味着它经过的账户不一样了，显然，与原来的政府性基金账户相比，财政账户更加规范。
图｜国务院办公厅关于印发朱镕基副总理在财政部、税务总局职工大会上的讲话的通知（图源：财税思想官）
朱振鑫表示，“地方政府对土地出让金的自主性肯定会下降，而地方债的扩张，在很大程度上是依赖土地出让金做抵押、担保。从这个逻辑出发，这个政策就能限制地方债的发展，抑制地方政府的融资冲动。”
不过，采访中，一位不愿具名的专家对此表示怀疑，在他看来，土地出让金原本就是由地方政府支配，此次划转的只是征收流程，对于能防范地方债风险的观点，他直言“太理想化了，税收部门能不听地方党政领导的？”
不过，中部某省一家中小民营房企负责人刘勇（化名）告诉记者，他倒是期待，这个政策在全国推行后，是否能倒逼地方政府在土地“招拍挂”环节，对城投平台和民营房企一视同仁。
刘勇告诉记者，在参与土地拍卖时，一般根据土地的性质不同，土地出让金的付款方式也不同，如棚改项目，可以在一个月内交清；其他情况，基本都要在竞地成功后的几天时间交清土地款。
图｜《山海情》剧照
可想而知，在这种情况下，出于资金的压力，很多民企就不敢拿地，在去年经济不景气的情况下，土地流拍的趋势在较往年更明显。
“土地出让金对政府太重要了，政府是不会让土地真正流拍的。”刘勇回忆，去年，当地有几块地流拍后，当地政府就邀请城投公司参与招拍挂，对城投而言，不会有资金的压力。“城投公司可以将地拿去银行抵押，银行放款后，他们再把土地款交上，实际上是左口袋倒右口袋的事。”
此次土地出让金的征管划转到底能对地方政府的财力和行为带来多大影响？上述不愿具名的专家直言，目前影响还不太明晰。或许应该让子弹再飞一会。
图｜图源网络
作者 | 何 欣
编辑 | 闰 然
排版 | 李雪梅
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