政策推送1：乡村规划之《县（市）域乡村建设规划》

   乡村要不要编制规划，坦率地讲，现在还是很有争议的话题，而且争议还不限于传统的城乡规划研究、编制和管理领域。其实，这些涉及众多方面的争议话题，概括起来，最为基础性的问题，就是到底什么是乡村规划。对于这么重要的一个基础性的议题，很多看起来热闹的争议，却似乎较少涉及。于是，很多看似热闹的争议，都变成了建立在自我假设基础上的呐喊，你说你的、我说我的，看着热闹，其实根本就没争，只有吵。

   其实，乡村规划，实在是需要多个层面解读的重要话题，而且最为首要的，就是理解或者界定什么是乡村规划，然后才是要不要和如何做或者不做的问题。界定清楚了什么是乡村规划，一个可能的结果，就是你说的跟我说的根本就不是一回事，或者仅仅是部分相似或者相同，当然另一个结果，就是你也说清楚了究竟反对的是什么。

   但是无论有着怎样的争议或者讨论，国家法律和政策，都是必须引起高度重视的依据来源，不仅因为它们的强制力，而且因为它们背后所代表的强大政府投入。特别对于规划编制和实施的实践者而言，更有必要及时了解和认真解读国家的法律和政策。但客观而言，这部分工作恰恰还很不够，这恐怕也是很多乡村规划成果，编制完了就束之高阁的重要原因。所以，我们打算借助这样一个平台，搜集和整理一部分相关的法律法规和政策规定，供大家参考。而且，我们还打算，仅仅依靠我们的能力，来稍微做点介绍或者导读，方便大家，特别是规划工作者的阅读和理解。当然，这样一来就可能因为我们理解的不准确，存在些偏差甚至错误。介绍不介绍，于是就成了一个问题！好在，转念一想，我们也不是什么权威部门，我们就是民间的而且是个人化的，这样也就释然了——所有的解读，都仅供参考，不承担后果吧！

   既然打算入手，从哪里开始就成了下一个重要问题。思前想后，就从2015年11月住建部发布的第187号文——《住房城乡建设部关于改革创新、全面有效推进乡村规划工作的指导意见》入手吧。当然，文件太长，本文先重点介绍下第二部分——着力推进县（市）域乡村建设规划编制。因为在笔者看来，不仅该文件在涉及乡村规划编制方面，有很多值得关注的提法，而且还提出了一个新的规划编制文件要求，即《县（市）域乡村建设规划》。因为导读后附了从住建部网站上下载的改文件全文。这里就从导读的角度谈几个关注的问题，如下：

   其一，这个《县（市）域乡村建设规划》跟2006年要求的《县域村镇体系规划》是一样的吗？在笔者看来，答案是否定的。不仅因为两者的编制对象上有所不同，更主要的是从出发点上来看就有所不同。简要的说，尽管从编制内容上来看，都算是一般城乡规划所经常涉及的内容，但如果结合该文件上下文来看，又有很大的不同。因为前文中特别提出“树立建设决策现行的乡村规划理念”，什么意思呢？直白的说，就是一定是在政府有关部门——不仅仅是规划和城乡建设部门——已经做出建设决策的前提下，再来推进规划编制——在这方面，这可以说是一个回归传统的规划方式，即规划就是要把各个部门的涉农建设决策，在乡村地域达成统筹，因此是个“多规合一”的规划编制方式。

   其二，该政策因此还提到，“乡村建设涉及的主管部门比较多，缺乏统筹协调，仅由住房城乡建设部门单独编制乡村规划，往往造成乡村规划脱离实际”。显然，规划编制，如果不能对这些涉农相关部门的决策，包括决策方式和实施途径有所了解的话，规划成果就很难达到要求。这其实对传统的城乡规划编制工作者而言，是个很高的要求。因为很多部门和个人，不用说其他部门，就是城乡规划管理部门的决策方式和实施途径，也未必了解个二三成。看起来，不好好跨部门学习，这个工作就很难很好地完成了。

   其三，按照该文件，规划编制，应当建立住房城乡建设、发展改革、财政、国土资源、交通、环境保护、水利、农业、林业等多部门共同参与的编制机制。为什么？根据我们的调研，不为什么，就因为涉农政府投入，太多都来自这些部门而已。可以说，按照传统机制，传统城乡建设部门的投入，实在有限的很——因为资金和项目大头都在农业、林业、交通、环保等部门，当然归总地来说，资金都在财政部门，而重大项目管理都离不开发改，国土指标又在国土资源部门。其实根据我们调查，还涉及更多的企业部门，譬如通讯等。所以，不真正深入到这些部门，建立起联合机制，仅仅是征求下意见，恐怕很难落实“先规划后建设”的要求。毕竟在乡村地区，这么多年没有规划，至少在很多部门看起来，也没什么大问题啊，又何必要硬插进来一个新的管理部门呢？这就需要规划部门做很多的工作，而且要切实地进行学习，否则很多的其他部门，甚至都搞不清楚乡村规划到底需要它们提供些什么材料！

   其四，作为政策要求，很关键的一个问题，就是什么时间完成呢？政策说啦，2020年前完成。从目前已经推进的一些工作来看，不完成该项工作，可能一些项目或者一些资金，就未必申请的到啦！

   其五，还有个很重大的影响！那就是“县（市）域乡村建设规划应作为县（市）总体规划的专项规划编制。已编制总体规划、但乡村建设规划不完善的，应按照本意见要求修编县（市）域乡村建设规划。”

   好了，导读这么多也差不多了，详细内容看后附政策文件吧！其他解读，如果还有的话，等后续吧！

附：

住房城乡建设部关于改革创新、全面有效推进乡村规划工作的指导意见

建村[2015]187号

2015年11月24日

各省、自治区住房和城乡建设厅，北京市规划委、天津市建委、上海市规划国土资源局、重庆市规划局：

近年来，各地贯彻落实中央新农村建设和改善农村人居环境的部署，积极推进乡村规划编制和管理，取得了一定成效。但从全国来看，乡村无规划、乡村建设无序的问题仍然严重，乡村规划照搬城市规划理念和方法、脱离农村实际、实用性差的问题更为普遍。为扭转这一局面，全面有效推进乡村规划工作，满足新农村建设需要，根据《国务院办公厅关于改善农村人居环境的指导意见》（国办发[2014]25号）关于“规划先行，分类指导农村人居环境治理”的要求，现提出以下意见：

一、树立符合农村实际的乡村规划理念

（一）新形势下更加重视乡村规划。随着我国经济发展进入新常态，城乡建设也开启了新局面。以城市为中心的建设正加速向城乡协调建设转变，实现全面建成小康社会目标、改善农村人居环境的任务更加迫切，美丽乡村越来越成为人们喜爱和向往的家园。规划建设好广大农村，推进美丽中国建设，既是“十三五”时期的迫切任务，也是国家建设的战略任务。各地要高度重视乡村规划，将其纳入本地区经济社会发展的重要议事日程。

（二）树立建设决策先行的乡村规划理念。在没有基础设施等建设决策、缺乏建设项目保障的前提下，盲目推进乡村规划编制，往往造成乡村规划脱离实际。县（市）人民政府应针对本地区农村人居环境的薄弱环节，先行作出建设决策，依据建设决策推进乡村规划编制。

（三）确立县（市）域乡村建设规划先行及主导地位。村庄内许多建设项目如供水、道路、能源、垃圾收集转运处理等的决策权不在村里，而在县（市）。在缺乏县（市）域乡村建设规划的前提下，盲目推进村庄规划编制，往往造成村庄规划脱离实际。要坚持县（市）域乡村建设规划先行，建立以县（市）域乡村建设规划为依据和指导的镇、乡和村庄规划编制体系。

（四）建立相关部门统筹协调的乡村规划编制机制。乡村建设涉及的主管部门比较多，缺乏统筹协调，仅由住房城乡建设部门单独编制乡村规划，往往造成乡村规划脱离实际。要建立县（市）人民政府组织领导、相关部门参与、专项建设项目统筹、“多规合一”的规划编制机制。

（五）建立以村民委员会为主体的村庄规划编制机制。村民是村庄建设的主体，简单由城市的规划院所编制乡村规划的做法，往往忽视村民参与和需求，造成村庄规划脱离实际。要通过村民委员会动员、组织和引导村民以主人翁的意识和态度参与村庄规划编制，把村民商议和同意规划内容作为改进乡村规划工作的着力点。要建立村民商议决策、规划编制单位指导、政府组织、支持、批准的村庄规划编制机制。村庄规划在报送审批前，要经村民会议或者村民代表会议讨论同意。

（六）创新乡村规划内容。乡村规划的内容构成照搬城市规划，村庄规划内容繁杂，往往造成乡村规划脱离实际。县（市）域乡村建设规划应明确目标、统筹全域、落实重要基础设施和公共服务设施项目、分区分类提出村庄整治指引。村庄规划应遵循问题导向，以农房建设管理要求和村庄整治项目为重点，本着实用的原则简化规划内容。

二、着力推进县（市）域乡村建设规划编制

县（市）域乡村建设规划是县（市）人民政府统筹乡村空间、资源、设施和建设的重要手段，也是实施乡村基础设施建设的直接依据。县（市）域乡村建设规划应作为县（市）总体规划的专项规划编制。已编制总体规划、但乡村建设规划不完善的，应按照本意见要求修编县（市）域乡村建设规划。

（一）目标与任务

到2020年，全国所有县（市）要完成县（市）域乡村建设规划编制或修编，明确乡村体系，划定乡村居民点管控边界，确定乡村基础设施和公共服务设施建设项目，分区分类制定村庄整治指引。通过规划编制，实现乡村建设发展有目标、重要建设项目有安排、生态环境有管控、自然景观和文化遗产有保护、农村人居环境改善有措施。

（二）编制机制

县（市）人民政府应组织建立住房城乡建设、发展改革、财政、国土资源、交通、环境保护、水利、农业、林业等部门参与的联合编制机制。县（市）住房城乡建设部门负责组织编制工作，整合各部门专项规划和建设项目，实现“一张图”管理。

（三）编制内容

县（市）域乡村建设规划应包括6部分内容。一是乡村建设规划目标，应制定落实乡村建设决策的5年行动计划和中远期发展目标，5年行动计划应纳入县（市）国民经济和社会发展“十三五”规划。二是乡村体系规划，应预测乡村人口流动趋势及空间分布，划定经济发展片区，确定村镇规模和功能。三是乡村用地规划，应划定乡村居民点管控边界，确定乡村建设用地规模和管控要求。四是乡村重要基础设施和公共服务设施建设规划，应确定乡村供水、污水和垃圾治理、道路、电力、通讯、防灾等设施的用地位置、规模和建设标准，依据农民生活圈配置教育、医疗、商业等公共服务设施。五是乡村风貌规划，应分区制定田园风光、自然景观、建筑风格和文化保护等风貌控制要求。六是村庄整治指引，应分区、分类制定村庄整治要求，提出相应重点整治项目、标准和时序。

三、提高村庄规划的覆盖率和实用性

（一）目标与任务

在县（市）域乡村建设规划指导下，加快村庄规划的编制进度，到2020年，实现农房建设都有规划管理，行政村有基本的村庄整治安排，具备条件的编制更全面的村庄规划。暂时没有条件村村编制规划的，可以乡、镇域或更大片区为单位编制规划，依法批准后，作为乡村建设规划许可的依据。

（二）编制机制

鼓励以村民委员会为主体的编制方式。村民可通过村民会议或村民小组会议等形式提出建设需求、协商确定规划内容。村民委员会应将经批准的村庄规划纳入村规民约一同执行，在村内立牌展示规划成果，确保村民看得到、看得懂。乡、镇人民政府应制定村庄规划编制提纲，组织动员村民委员会和村民协商编制规划，并依法组织规划审批，对完成编制的村庄给予一定奖励。有资质的规划编制单位应依据委托完成村庄规划编制提纲，参加并引导村民讨论，提供技术指导，审查规划内容。

　　组织动员大专院校、规划院和设计院等技术单位下乡开展村庄规划编制和咨询服务。接受委托的规划编制单位开展村庄规划编制，应入村深入调查，确保村民全程参与，尊重村委会决议和村民意见。

（三）编制内容

村庄规划内容应坚持简化、管用、抓住主要问题的原则，以农房建设管理要求和村庄整治项目为主，落实县（市）域乡村建设规划确定的主要内容。分散型或规模较小的村庄可以只编制农房建设管理要求，一些条件不具备的村庄只以文字规定农房建设管理要求的，经批准后也可以作为村庄规划。一般村庄在编制农房建设管理要求基础上，还应提出村庄整治项目。美丽宜居村庄、传统村落、特色景观旅游村庄等特色村庄应在上述基础上依据实际需求增加相应内容。

农房建设管理要求最基本内容是农房四至、层数等，有条件的村庄可制定农房安全、风貌等规定。村庄整治项目应参照《住房城乡建设部关于印发〈村庄整治规划编制办法〉的通知》（建村[2013]188号）制定。

　　四、加强乡村规划管理工作

　　（一）全面推进乡村建设规划许可管理。

　　全面实施《住房城乡建设部关于印发〈乡村建设规划许可实施意见〉的通知》（建村[2014]21号），加强村庄建设用地管理，建立乡村建设管理秩序。在乡、村庄规划区内进行乡村建设的，应当依法申请乡村建设规划许可。重点加强对建设活动较多、城乡结合部、交通沿线以及相关保护区内的乡村建设规划许可管理。严格执行县（市）域乡村建设规划的风貌管控要求，重点审查新建农房风貌。加大对农房、乡村基础设施等建设项目的规划审批、开工建设和规划核实等环节的管理力度。城市、县人民政府城乡规划主管部门以及被授权的乡、镇人民政府未按规定受理申请、核发乡村建设规划许可证的，应依法追究有关人员的责任。

（二）大力加强基层规划管理力量。

　　建立健全县、镇（乡）两级规划管理机制，鼓励各地探索基层规划、国土站（所、分局）合署办公机制。依据法律法规进一步加强乡、镇人民政府的乡村建设规划管理职责，推动条件成熟的地方将村民自建房的审批权依法下放到乡、镇人民政府。加快村镇建设管理员队伍建设，确保规划建设有专人管理。村庄应设置规划建设协管员，可由大学生村官或村主任兼任。鼓励有条件的地方建立乡村规划师服务制度。加强农村建筑工匠培训，提高农房设计和建造技能。加快村镇规划管理的信息化建设，积极利用数字信息技术和互联网服务平台。

（三）建立健全违法建设查处机制。

各地应依据城乡规划法细化乡村违法建设的处罚措施，落实乡、镇人民政府对乡村违法建设查处职责。在乡、村庄规划区内，未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正。逾期不改正的，可以拆除。乡、镇人民政府和县（市）城乡规划主管部门应当加强对违法建筑和违法建设行为的日常巡查。村民委员会发现本村内有违法建设行为的，应予以劝阻，并及时向乡、镇人民政府或者县（市）城乡规划主管部门报告。

乡、镇人民政府或者县（市）城乡规划主管部门及其工作人员，发现未依法取得乡村建设规划许可或者违反乡村建设规划许可的规定在规划区内进行建设行为不予查处，或者接到举报后不依法处理的，依法对有关责任人员给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。

五、加强组织领导

我部将乡村规划编制和管理情况作为各地农村人居环境改善工作的一项重要评价指标，纳入农村人居环境信息系统进行评估，定期组织专家进行检查，评估和检查结果作为制定支持各地农村危房改造、传统村落保护、农村环境治理等措施的前置条件。每年遴选一批乡村建设规划示范县，表扬一批规划编制和实施较好的村庄。

省级住房城乡建设主管部门应尽快制定2016-2020年乡村规划工作方案，于2015年12月底前报送我部。指导各地开展乡村规划工作，组织培训，定期检查，并于每年2月底前将上年度的乡村规划工作进展报送我部。

县（市）人民政府是责任主体，应组织开展县（市）域乡村建设规划编制工作，整合涉农资金，组织乡村污水和垃圾治理、危房改造、绿化等乡村建设项目实施。应将乡村规划编制和管理经费纳入本级财政预算，充实乡、镇建设管理力量，创新和改进乡村建设管理机制。

乡、镇人民政府应组织动员村民和各方力量参与村庄规划编制，将年度村庄规划编制情况录入农村人居环境信息系统。

中华人民共和国住房和城乡建设部

2015年11月24日