【专家解读】全球城市：上海的雄心与现实
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每个人有每个人的梦想，每个国家有每个国家的雄心，而每个城市——尤其是那些卓越的城市——也有着城市自身的愿景。
上海，这座大中华区首屈一指的城市，最新的梦想是：建设“卓越的全球城市”。那意味着，城市空间会有一系列的调整，也自然将影响到这座城市中千千万万的人——尤其是在北京一系列城市治理动作震撼人心之后，人们对此格外敏感。
那么，“全球城市”这个听起来高大上，却又非常抽象概括的定位，究竟是什么意思？上海将如何建设全球城市？这对上海人又意味着什么？
带着这些疑问，借着《全球城市：演化原理与上海2050》《崛起中的全球城市》出版之际，《经济观察报-书评》采访了该书作者，也是上海建设“全球城市”的重要推动者之一、上海决策咨询委员会副主任周振华先生。周振华长期活跃在上海政策咨询领域，曾任上海市政府发展研究中心主任。
以下是访谈记录
问 = 经济观察报；答 = 周振华
01
最好北京的央企总部也都来上海
问：上海提出建设卓越的全球城市，具体有哪些内涵来支撑“全球城市”这个概念？如何建设全球城市？会有哪些大的动作？又会有哪些挑战？
答：全球城市的基本内涵是全球资源配置，关注点是全球网络关键节点发挥全球资源配置的特殊功能，引导和它相连接的其他城市、地区进入世界市场的枢纽通道。
全球城市也分不同的类型：同样作为全球网络的节点，但节点有层次，连接的高低，范围的大小，有些是区域性的节点，有些是真正全球性的节点。另外，有些城市是综合性的全球城市，有些则是专业性的。还有一个类型的区别是：有的全球城市是枢纽型的，有的则是通道型的。
枢纽型全球城市是不管什么城市都和他连接，资源要素在这里流动；通道型是和一些特定的、特别是发展程度略低的城市、地区相连接，这些城市、地区必须通过这里进入世界市场——比如大陆改革开放以前的香港。通道型全球城市因为具有唯一性，而具有比较大的控制力；枢纽型全球城市则没有太大的控制力。
上海全球城市建设怎么定位？首先考虑大背景——中国崛起。一定是中国崛起，世界经济重心东移；否则，上海全球城市建设也没戏。在这个背景下，需要国内有几个城市能够充当全球网络的基本节点——换言之，中国届时有不止一个全球城市，应该是一批。中国目前已经表现出世界城市势头的，是上海、香港、北京，全球连通性都在前十位。
目前中央给上海的定位是四个中心（国际经济中心、国际金融中心、国际航运中心、国际贸易中心），再加上“科创中心”“文化大都市”。如果能够按照这个方向去做，那么全球城市的确定性相对比较大。
上海建设全球城市，一是要继续保持它的全球性。从目前的研究来看，北京、香港、新加坡也都是区域性全球城市，连接的城市大都在亚太；而上海连接的主要是欧美城市，更具全球性。并且，上海和欧美主要城市的连接，更多是经济、金融方面；北京和欧美最多是政治层面。另外，上海更有综合性功能。因此，上海今后的全球城市定位，可能要承担起国家战略——能够在全球资源配置中发挥较大的作用。当然，这还取决于今后的一些新变化。
上海现在怎么做？这本书（《崛起中的全球城市》）其实是想告诉领导，建设全球城市不是主观上想怎么做或者想达到什么水平，很多运行变量都不在地方政府，而是外部因素：国际层面取决于全球化进程；国内层面取决于中国到底能不能崛起，上海最多可以做的是怎么发挥原来的优势，在一些功能方面能够紧扣中国崛起的机制和步伐。因为中国崛起过程中的每一个新的东西，都是给上海建设全球城市创造一个机会，就看能不能抓住。现在国家倡导“一带一路”，对上海建设全球城市就是一个非常好的机会，就看上海能不能抓住。
问：你谈到“一带一路”倡议对上海建设全球城市是机会，那像亚洲开发投资银行创立过程中，上海有做什么工作吗？有没有尝试将其总部落到上海？
答：这是国家考虑的事情。上海最希望几大国有银行总部都过来，最好北京的央企总部也都过来。这样，上海的地位绝对马上提升。但这要看国家的总体布局。而且，有时候真正人为采取这种方式，对上海今后成为全球城市也未必是好事。就像拔苗助长，完全通过行政力量让几大国有银行总部过来，让央行总部搬过来，上海做好准备了吗？可能承载不了它的功能。
问：前年讨论京津冀协同发展的时候，有传言说北京的部分央企总部要迁走，于是深圳民间就有个讨论：是否欢迎这些央企总部迁到深圳？总的感觉是，深圳民间对此有顾虑，担心过多央企总部到深圳会影响其市场化水平。
答：对，这肯定会对深圳的民企有一定的挤压。因为央企的体制还不是非常市场化，也肯定有利有弊，但到底怎么样，很难说。所以，上海欢迎央企到上海建立第二总部，这个策略比较合适。从全球城市发展角度来讲，这些央企总部对上海极其重要。
《人民日报》有记者曾问我，上海和纽约有什么差距。我举了其中一个：上海体现的比较强的吸引力是把别国的跨国公司地区总部、全球研发机构吸引来，但上海没有呈现出很强的全球影响力，因为中国企业走出去的还比较少，特别是总部在上海的企业走出去建立全球网络的还比较少。而纽约有很多真正的全球总部，一下就把全球城市的水平提高了。但是，上海也不能完全寄希望于中央采取行政手段，最终还是取决于市场是否让这些企业将总部设在上海。
所以，上海关键是打好基础——核心是营商环境：软环境、软实力。这个营商环境不是高楼大厦、道路交通——这些也需要——但更主要的是真正吸引具有全球资源配置功能的公司、机构集聚到上海来的这个环境。
上海现在也在抓营商环境，方向是对的，但重点可能还要再排排序。现在上海是参照世界银行营商环境里列出的指标。这个指标根据企业的生命周期——从企业设立到开张、运营当中有哪些主要环节，各环节效率如何。
这个指标虽然比较重要，而且在全球范围内有共性，但对中国来说，重点不在这里，而在企业进入市场后是不是公平竞争、能不能给所有的微观主体创造平等竞争的机会。所以，哪怕审批再快、备案制、证照分离，似乎进入市场效率蛮高，问题是开业以后能不能有市场机会？这里面其实有很多进入壁垒，而且有些是无形的——特别是一些国有企业事先占领的市场，很难硬挤进去；如果受到某种保护，就更难。比如，有些开发项目，政府首先考虑让自己所属的国有开发公司去做——那事实上就是不公平竞争。这些现实问题，都没法量化。在这种情况下，对中国、对上海，更主要的营商环境在于公平竞争。
另外就是市场的透明有序——这在国外也已经不成问题，但在中国还有很多问题。比如，违反合同打官司，虽然赢了，还是拿不到钱，判是判，执行是执行。这种营商环境是中国、上海要解决的主要问题，但解决起来比提高审批效率之类的要复杂得多。它牵扯到很多政府政策，深层次问题是政府对市场的干预、政府怎么从市场退出。
过去四十年，上海吸引了大批外资，包括外资的地区总部，主要是看到中国国内市场潜力大、成本低，哪怕市场营商环境差点，反正进来可以获利就行。今后，上海这些成本——房租、劳动成本、社会成本——也和发达国家差不多了，营商环境的交易成本如果比人家高，就没有吸引力了。这是很致命的问题！如果这些大的机构不进来，城市的全球连通性就没法扩展、提升。
因为全球城市网络的界面是世界经济，城市之间有连接，但城市又不是一个主体——城市政府也不能代表城市作为主体——严格来讲，城市政府不是经济的主体，经济联系主要是经济主体在发生联系，因此它就需要第三个层次：公司机构，它主要通过这些公司机构内部的网络使城市之间发生关联。
具体而言，这个公司在上海有它的机构，纽约、巴黎、法兰克福也有，那这个公司内部的信息、资源、资金的流通，使上海和纽约、巴黎、法兰克福产生了联系。所以，如果营商环境不好，不能把那些具有全球资源配置功能的机构和公司吸引到上海，上海的全球城市就是一句空话。这是核心问题。
另外一个很重要的问题是人才。这些全球性机构主要是靠人才运作，以前是人才随着机构走，现在开始倒过来了，人才要素变得更稀缺，资本跟着人走。那么，城市能不能吸引人才就很关键；不能吸引人才，这些机构也很难过来。而且，这些人才既包括已经成功的人，也包括未来的成功人士，尤其是年轻人，不能单纯要现在的成功人士，否则后一轮的成功人士，就没这个城市什么事了。
上海建设全球城市，有些是要跟着国家的崛起来做，近期可以做的是，在基本定位确定以后，把核心功能做强、做大。而这个核心功能是动态变化的——前两年讲的“四个中心”的核心功能说不定二三十年后不一定是核心功能——那么，现在上海要找准核心功能。
这就有一个核心问题：在上海视野范围里，有没有可能把核心功能做大做强。现在看来，不太可能。因为城市空间是有限的，原来的功能或者大量新增功能一定造成空间挤压。特别是，旧的功能不从中心城区或原有区位出去，新的功能就进不来。所以，也有调侃上海，说现在上海功能有点多，“四个中心”再加科创、文化，以后说不定还要加。这么多功能，怎么可能都做？
02
上海的出路是疏解非核心功能
问：那是不是可以很直白地讲，上海接下来也可能会像北京一样，“疏解”部分城市功能、产业、人口出去？
答：出路就是这个。上海真正要做大核心功能，一定要把非核心功能疏解出去；一定要依托长三角一体化发展，然后上海把自己的核心功能做大做强，把长板拉长，其他功能在长三角城市区里去找互补、找配套。
而且，现在的全球城市和原来城市里的流动基础也不一样：原来是中心-外围。上海是中心，旁边的城市或者农村都是外围，为上海服务；现在上海是核心节点、有其核心功能，但其他城市也是网络节点，也可以有自己特定强项、功能。
比如，杭州发展互联网金融，很正常。有人担心这会对上海金融中心地位形成冲击，我说根本就不会。杭州的互联网金融是上海国际金融中心的一个互补，甚至是配套。为什么一定要把马云搞到上海来？他可以在杭州发展就让他在杭州发展，这无所谓的。
上海把大的金融市场——证交所、期交所、金交所发展好、发展成世界级的就可以了，去跟杭州抢什么。就应该让周边城市都有自己独特的功能，而这些功能和上海是能够互补配套的。这样，上海的非核心功能事实上就可以疏解出去。
所以，上海一定是在长三角这个区域里一体化发展，在这个过程中建设全球城市，而不是仅仅在上海视野范围里建设全球城市，那是建不起来的。现在国外已经出现这个趋向了：纽约和周边形成了一个全球城市区、巨型城市区，有明确的功能分工，而且都是以区域作为全球竞争单元，而不是单独的城市。这点上海要看清楚。现在上海在推“长三角计划”，方向是对的。
问：谈到城市功能疏解，北京是明确将一些批发市场“疏解”出去——虽然被舆论批评，如果上海要疏解一部分功能、产业，有没有明确的计划要将哪些疏解？
答：这个现在还在研究。上海市政府发展研究中心和有关部门在梳理，到底哪些非核心功能可以疏解出去，现在认识上不太统一。我的看法是，不能以什么“中心”来划分是否是核心功能。
比如“航运中心”，有人认为，这肯定是核心功能。我说，不一定——航运业也有高、中、低端。航运中很大一块是集疏运，上海洋山港、外高桥有一定的集疏运条件，但这并不是上海独特的优势，也不是上海的核心竞争力，宁波北仑港、舟山港港口条件比上海还要好，而且大量的集疏运，特别是现在主要靠公路运输，造成上海运输承载压力很大，并且还要大量的仓储、集装箱堆场。伦敦、纽约当初航运中心也是以航运运输为主，现在这一块收缩，但伦敦、纽约仍然是国际上有名的航运中心，因为它航运服务很发达。因此，上海的核心功能是航运服务，而不是航运运输。航运运输上海完全可以和浙江、江苏一些港口联合，分散一点。“贸易中心”里也有一些可以疏解。
这方面现在思想认识还没统一，但更主要的倒不是政府做规划要把哪些非核心功能疏解出去，而是要靠市场的选择机制，有些在上海不适合的功能自然而然逐步往外转移，挡也挡不住。
比如，上海张江、杨浦创智天地等科技孵化器的创客空间，其实出来不少成果，但这些成果没法在上海转化——要转化，就要有土地、有厂房，要在这里招工人，上海这些条件都不具备，人家自然就到浙江、江苏去转化。上海应该积极一点，主动和浙江、江苏联合搞一些高新技术园区，主动、有组织地把一些在上海研发出来的成果专利拿到那里去转化。
所以，有些非核心功能市场在不断地筛选出去，但政府要有个态度：当市场筛选出去的时候，政府不要阻挡。现在是市场已经把一些功能筛选出去了，政府不让走，还想尽办法给他优惠政策。所以，这就看政府的眼光。如果上海真的要奔向卓越的全球城市这个目标，被市场筛选出去的东西就让它出去。
我现在大肆鼓吹的观点是：全球城市的核心功能，不是财富、资本的积累，不是吸取大量外部资金、人才、资源到这个地方沉淀，而是要构筑功能平台、流量。上海只要保持这个功能，能够为国家战略服务，配置全球资源，就够了。
问：刚才你谈到吸引跨国公司总部——真正的全球总部，而不是地区总部——是上海建设全球城市很重要的支撑，但跨过公司总部迁移的案例似乎不是太多。另外，如果不考虑吸引境外跨国公司总部，那就是培育本土企业成长为跨国公司，似乎上海在这方面目前不是很突出。
答：真正的跨国公司总部基本上不可能迁移到别的国家——个别的迁移有，往往是迁到一些免税的群岛；但真正的总部一般不会轻易迁出自己的母国。所以，上海今后要依靠的真正的跨国公司是本土的跨国公司：一类是央企，一类是民企。上海现在这两头都没太沾边，央企真正总部在上海的不多，也都是第二总部之类的；民企又不像深圳，企业在深圳做大，总部落在这里。
全球城市其实也不仅仅看这类跨国公司的总部数量。这类跨国公司总部，是弗里德曼“世界城市”的主要理论依据——跨国公司总部具有控制命令的功能。因此这些总部集聚在什么地方，就能在此配置全球资源；但萨斯基娅·沙森（Saskia Sassen）讲全球城市，核心是中介化，不是这些跨国公司总部，而是那些现代服务公司。这对弗里德曼的世界城市理论是个发展。
我讲全球城市，采用的是沙森的概念，她这个概念比较科学。因为到上世纪末，跨国公司总部曾经出现过一轮迁移，从纽约等中心城区迁到边缘城市。所以，并不一定跨国公司总部都会集聚到这些全球城市。
但那些服务公司，一定集聚在全球城市，而不可能到周边边远城镇去。因为二者的连接链条不一样：跨国公司的产业链全球分散布局，这个链控制主导的是生产加工、物流、融资、人力培训等；但中介服务公司是网络链，它总部可能在纽约，但在其他主要城市都有布点。而且二者的所有制结构也不一样：跨国公司是所有权控制；这些中介服务公司往往采取合伙人制度，所以尽管它有总部、有其他城市的分支机构，但这些分支机构具有相对独立性、甚至平行性，而它互相之间又有网络连接——包括人员的交流、信息共享等。所以，中介服务公司的网络比跨国公司总部的网络要大。
其次，跨国公司总部需要这些中介服务机构为它服务——法律、财务、人力资源培训等，而它未必给这些中介服务公司提供服务，因此这个服务是单向的；但这些中介服务公司之间是互相服务——会计事务也要打官司，律师事务所也需要财务审计——互相之间连接更紧密。因此，沙森讲这个中介化是全球城市的核心，更有道理。这也是“全球城市”和“世界城市”这两个概念的区别。
对上海来说，当然一方面要争取跨国公司总部能来上海，另一方面也要吸引大量的中介服务公司——除了传统的会计事务所之类；现在上海要建“科创中心”、发展健康产业，那科技服务机构、健康服务机构也都可以吸引。这些也完全可以把上海全球城市支撑起来。
当然，从外面引进来的毕竟是外面的，关键还要看中国崛起以及有多少本土成长的全球性服务公司、跨国公司。但这些不是上海地方政府能够解决的。现阶段上海唯一能想办法的是：做好营商环境、吸引人才，把核心功能凸现出来——那么，符合这些核心功能的机构就集聚过来，也给它腾出相应的空间来了。
03
上海应该是综合性的自由港
问：你有个观点，“上海要成为中国企业‘走出去’的桥头堡”，在这方面是不是会面临香港的强有力竞争？
答：这个是国家对上海自贸试验区新提出的要求，和上海“全球城市”建设也密切相关：全球城市肯定是“走出去”的重要通道、桥头堡。但这方面上海现在也只是摸索阶段。
做“桥头堡”需要具备很多新的功能，不仅仅是通关，而是要把企业送出去，送到“一带一路”沿线去投资。那这些企业“走出去”的前期市场调研：包括市场需求、市场规模、法律法规调查等等，甚至“走出去”开业需要处理的主要环节，怎么给企业提供信息，甚至提供直接的中介服务，让企业能够通过上海很方便的到“一带一路”沿线国家投资运营，包括后期怎么服务保障这些企业的利益在当地不受损害……这需要上海配备很多新的人才。
问：前不久国务院批复的上海2017-2035的《规划》，对上海的城市人口和建设用地规模做了很严格的控制，平均到未来十几年里每年的人口新增指标和用地指标都相当小，这对上海的全球城市建设是不是一种硬约束？
答：我以前在政府部门工作，对这个感触比较深。设立城市建成区面积这个底线，主要是针对过去土地低效使用、扩张。否则，上海要有什么新项目，区县政府就问市里要土地指标，而不是去利用原来的存量土地——这样，上海的城市空间会被搞地一塌糊涂，今后很难容纳“全球城市”的核心功能。这是倒逼区县调查存量土地，怎么使土地应用更有效率。
人口也是针对前几年、特别是前三个五年规划期上海人口增长速度太快。这也是一个问题：人多，是有活力，但大量低教育程度人口进入、甚至包括一些为了福利而进入——就是为了小孩到上海来读书，自己本身在上海并没有什么工作，居住条件很差，群租，安全隐患很多。针对这个事情，上海搞了户口积分制，拆违章建筑，城中村改造，所以这两年人口是减少的。
提出人口底线，倒不是考虑什么资源承载力——这是伪命题，因为承载力取决于城市的集约程度、紧凑程度——主要是考虑人口结构应该调一下；否则，受教育程度都很低，以后怎么建设“全球城市”。
问：你也谈到，上海建设全球城市相当大程度上与中国崛起密切相关，但中国是个单一制国家，政治中心和经济中心二分离，那么政治、决策中心不在上海这个前提下，上海的全球城市中心建设如何另辟蹊径？
答：现在从全球城市理论来看，政治中心的影响力是减弱的，因为政治是国家与国家之间、是国际关系，不是全球关系。原来讲的国际贸易，是一个国家和一个国家之间的贸易，但现在跨国公司的产业链贸易，不是国家之间的贸易，才叫它全球贸易。
全球城市和政治、国家之间肯定有关系，但最主要的关系取决于全球的投资、贸易、文化等的交流。所以，即使政治中心和经济中心分离，也不太影响全球城市建设。上海就是一个市场操作平台，北京是政治中心。特别是随着全面深化体制改革，完全打破以前行政性体制机制框架，就更无所谓了。
问：上海在2013年设立了国内第一个自贸试验区，2014年全国“两会”上自贸区成为最热的议题，但最近几年，自贸区似乎有些偃旗息鼓，原因是什么？从去年十九大之后，中央提出上海探索自由港，自由港和自贸试验区之间是什么关系？自由港如何承接自贸区的探索继续往前走？
答：上海自贸区严格讲是试验区，而不是国际上通常讲的自贸区。上海当时提出的自贸区试验：一是制度创新，再就是新的开放。所以，也不给什么特殊优惠政策，也不搞低税收。
自由港和国外的自贸区是一个概念，它和自贸试验区最大的不同是，自由港内所实行的那套规则，一定是围栏外不可复制、不可推广的，否则就不叫自由港了。所以，这个自由港到底怎么弄、圈子画多大，关键看这个自由港是什么模式、什么功能定位：如果仅仅是转口贸易、离岸贸易，那不用圈很大，就港口、机场附近圈一点——这么弄，保税区也可以做，就没有意义了。我们建议，上海自由港应该是一个综合性的自由港的发展模式。
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文章来源：2018年5月《经济观察报·书评》
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