国际枢纽建设：虹桥经验与胶东之路
作者：耿焱 华略智库研究经理
来源：上海华略智库（ID:HUALUETT）
全文6434字，阅读约15分钟
2021年8月12日，青岛胶东国际机场正式投运，这是胶东半岛地区乃至山东省的首座4F级机场，共有170余个停机位，到2025年可满足旅客年吞吐量3500万人次、货邮年吞吐量50万吨。《国家综合立体交通网规划纲要》提出，将青岛打造成为国际性综合交通枢纽。
如何依托胶东国际机场，发挥胶东五市一体化发展优势，打造国际性综合交通枢纽？同为集国际机场、海运港口、城市轨道交通、市内公共交通等于一体的上海虹桥枢纽，最初也是由单一功能的综合交通枢纽，逐步发展到城市功能日益完善的国际开放枢纽，并上升为国家战略，“大虹桥”是怎样做的？
它山之石，可以攻玉。本文通过对虹桥国际开放枢纽建设和演变过程进行梳理，总结建设国际开放枢纽的成功经验，为胶东国际机场打造国际性综合交通枢纽提供经验借鉴。
罗马不是一天建成的。翻开虹桥国际开放枢纽建设长卷，从最早提出建设综合交通枢纽，至去年正式上升为国家战略，已历经20年左右时间。期间大致可以分为四个阶段：
第一阶段，建设单一功能的综合交通枢纽。虹桥综合交通枢纽建设最早可以追溯到2005年，彼时上海市政府研究建设辐射整个长三角地区的高铁枢纽与磁浮规划，结合城市空间格局与内外交通骨架，决定将铁路枢纽、磁浮枢纽与虹桥机场联系在一起，便有了打造虹桥综合交通枢纽的初步构想。
2006年规划正式出炉并启动建设，2009年底正式竣工并投入运营，总投资超过470亿元。虹桥枢纽是世界上首个集国际机场、城际及城市轨道交通、市内公共交通等于一体的综合性交通枢纽，也是当时亚洲最大的综合交通枢纽。
第二阶段，建设服务长三角的中央商务区。2008年，上海市政府基于虹桥便利的交通条件，以上海虹桥站为中心，根据产业基础设立东、西、南、北四大虹桥片区，提出开发虹桥商务区的设想。2009年，虹桥商务区正式设立，占地86平方公里，跨长宁、青浦、闵行、嘉定四区，以建设贸易便利新高地、机构聚集新中心、宜商宜居新社区、经济发展新引擎、亚太地区新门户为目标，成为服务和辐射长三角区域的中央商务区。
2011年，由商务部和上海市政府共同推进的上海国际贸易中心平台正式启动，开创了我国商务领域公共信息资源服务和社会化电子商务公共服务新模式，虹桥涉外经济和贸易中心地位进一步巩固。
第三阶段，建设功能更加强大的城市增长极。为进一步发挥虹桥综合枢纽优势，提升虹桥商务商贸功能，2011，年商务部与上海市政府决定联合打造大型国家级会展综合体。2014年，集展览、会议、办公及商业服务等功能于一体的国家会展中心正式竣工。这是当时全球面积最大的建筑单体和会展综合体，总投资约160亿元，总建筑面积147万平方米，其中展览面积50万平方米。
2018年11月5日，首届进博会在这里成功举行，58个“一带一路”沿线国家1000多家企业参展，总成交金额达到578亿美元。虹桥也由此实现了“大交通、大商务、大会展”的三剑合一，商务吸引力和集聚辐射能力快速提升。
第四阶段，打造虹桥国际开放枢纽。2018年进博会上，习近平总书记提出，支持长三角一体化发展并上升为国家战略，要求虹桥商务区进一步增强对长三角的辐射以及面向国际的集散功能。在此背景下，2019年虹桥商务区进行了扩区，总面积超过150平方公里，引领长三角区域一体化发展的引擎功能进一步增强。
2019年国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，提出打造虹桥国际开放枢纽；2021年国务院批复《虹桥国际开放枢纽建设总体方案》，虹桥国际开放枢纽正式上升为国家战略。它以虹桥综合交通枢纽为支点，以扩区后的虹桥商务区为极核，形成南向、北向两个拓展带，涵盖沪苏浙14个区县，总面积超过7000平方公里，成为辐射长三角、链接世界的关键枢纽。
经过近20年的建设，虹桥国际开放枢纽的覆盖辐射范围、经济密度、要素集聚程度等不断提升，已经成为引领长三角发展的核心引擎。2021年整个区域生产总值达到2.58万亿元，并成功实现了三个方面的转变：
一是实现了由单一功能向综合功能的转变。国际开放枢纽的功能定位是不断升级的。虹桥最早借助优越的空间格局，依靠交通枢纽建设“赚取第一桶金”。但此后并没有停滞不前，而是心怀鸿鹄之志，以构建服务长三角的中央商务区为依托，以建设世界最大的单体会展建筑为支点，以成功举办享誉世界的进口博览会为抓手，逐步完成了由单一交通枢纽到“大交通、大商务、大会展”，再到联通国际国内市场“彩虹桥”的转变，成为促进长三角区域发展活力的“兴奋剂”。
二是实现了由带动上海向辐射长三角的转变。国际开放枢纽的辐射范围是随着区域协同而不断延伸的。虹桥先后三次实现了“开疆辟土”，由最初的86.6平方公里商务区，到扩区时的151.4平方公里，再到总面积达7000平方公里的国际开放枢纽，融入长三角一体化的程度不断加深，服务辐射能力不断增强。虹桥商务区在吸引总部管理、商务服务、国际贸易等“头部”功能集聚的同时，也把生产营销、休闲服务、物流服务等“四肢”功能向整个长三角地区伸展，让整个区域都能享受到协同发展的红利。
三是实现了由上海虹桥向国际虹桥的转变。国际开放枢纽的战略使命是随着能级发展而不断扩大的。有道是“风物长宜放眼量”，虹桥伴随着产业升级、能级提升，辐射的区域范围也越来越广，从最早的经济技术开发区到虹桥商务区，再到现在的虹桥国际开放枢纽，一步一步走向世界，向扩大对外开放、深化对内开放转变，成为全球货物、资金、人才、信息等交汇和中转的关键枢纽。
胶东半岛地理位置优越，东临日韩，西向“一带一路”，北接京津冀，南连长三角，拥有享誉世界的青岛港、烟台港、威海港等优良港口，胶东国际机场更是省内首座4F级机场，以胶东五市为主体的胶东经济圈，具有建立国内国际双循环关键的开放接口和交通枢纽的重要潜质。胶东国际性综合交通枢纽与虹桥国际开放枢纽有诸多相似之处。
首先，两者都具备综合交通枢纽功能，集中了航空、高铁、高速、地铁、公交等多种交通方式及便利换乘条件。
其次，两者均肩负着引领区域一体化发展的重任。虹桥国际开放枢纽涵盖沪苏浙的14个区县，胶东经济圈涵盖青、烟、潍、威、日五市。
最后，两者均以高水平对外开放、高能级产业发展为导向。虹桥国际开放枢纽重点发展“四高五新”，包括高能级总部经济、高端化服务经济、高流量贸易经济、高溢出会展经济，以及数字新经济、低碳新能源、生命新科技、汽车新势力和时尚新消费；胶东经济圈重点打造“三心一区”，包括全国创新中心、航运中心、金融中心和海洋经济发展示范区。
借鉴虹桥国际开放枢纽发展理念及经验，建议以胶东五市一体化发展为基础，从交通枢纽建设、人才产业汇聚、区域带动辐射、贸易经济发展、数字技术赋能等方面，加快谋划推进胶东国际性综合交通枢纽建设。
（一）打造国际性综合交通枢纽的“流转场”
区域发展，交通先行。虹桥国际开放枢纽在提升交通通达性、便捷性、高效率方面有不少经验值得借鉴。航空运输方面，推动加密城际空中快线，推进“智慧机场”建设，针对高端商务旅客提供专项服务和个性化安检通道，推动同城联运、空铁联运，实现综合运输服务一体化发展。
轨道交通方面，加强与虹桥枢纽相联接的铁路建设，扩大高铁辐射范围，加强与苏浙站点协同发展，打造虹桥商务区与长三角主要城市两小时轨道交通圈。
港口运输方面，对接“一核两带”布局要求，构建区域内共享物流信息平台，建立货物集疏运区域一体化协作机制，促进产业融合创新发展。
借鉴虹桥经验，胶东国际性综合交通枢纽建设，要着力构建陆海空一体化发展的综合交通枢纽，打造各类货物、资源顺畅高效流动的“流转场”。
一是强化国际航空运输服务功能。统筹航线网络布局，持续加大日韩航线航班密度，加密空中洲际直航航线，提升全球快速通达能力，打造区域航空快件集散枢纽。探索胶东国际机场在烟台、威海、潍坊、日照等地建设虚拟航站楼，实现航运资源整合，提高出行便利度。推进“智慧机场”“精品机场”建设，探索值机模式创新，打造智慧航空物流服务体系。
二是共建跨区域高效通勤网。加强胶东半岛高铁站点协同发展，提升高铁运行速度、扩大高铁辐射范围，研究论证即墨至海阳、胶州至高密、青岛至日照等市域铁路。高标准拓宽沈海高速、青兰高速、日兰高速、荣乌高速，全面开展“断头路”“瓶颈路”打通、低等级路段升级和城镇过境路段改线工程，加快打造胶东半岛“1小时通勤圈”。
三是加快港口集疏运体系建设。统筹港口功能和布局，构建区域内信息、资源、设施共享的物流信息平台，推动建立货物集疏运区域一体化协作机制。建立港口与欧亚班列合作联动机制，推进“公转铁”“公转水”“散改集”等多种联运方式搭建，规划建设陆海空一体化多式联运中心。整合区域内物流服务资源，推进货运物流与制造业、商贸服务等产业协同融合，推动新模式、新业态的培育。
（二）打造国际性综合交通枢纽的“引力场”
增强魅力，要素汇聚。虹桥国际开放枢纽在人才引育体系、产业链条布局方面，提供了很好的经验。人才引育方面，建设虹桥国际商务人才港，推进共同实施人才工作许可互认机制，建立人才一体化机制。产业打造方面，围绕总部经济、贸易经济、服务经济、会展经济等领域重点布局，抢抓产业链价值链高端环节，结合区域优势和产业特色，开展特色投资促进活动。
借鉴虹桥经验，胶东国际性综合交通枢纽建设，要着力提高地区吸引力、有效汇聚各类发展资源，打造高端人才聚集、产业链条完善的“引力场”。
一方面，创新人才引育培养机制。加快引进更多高等科研院所，打造一批集聚度高、吸引力强的创新载体，为人才创新创业提供高能级平台支撑。建立胶东半岛人才专家库和人才流动绿色通道，健全人才评价标准互认体系，开设外国高端人才吸引专项通道，推动人才自由有序流动。支持各类企业、科研院所在外设立的协同创新中心、离岸创新基地，实现借力借智借势发展。
另一方面，立足区域产业发展基础，探索产业“引爆点”。树立全球视野，对标国际先进，有效汇聚全球创新要素资源，不断扩大胶东国际性综合交通枢纽的辐射影响范围。考虑以海洋产业为核心主题，推动航运贸易、现代金融、商务会展等产业融合发展，培育一批具有龙头带动作用的产业链“链主”企业，着力推动以海洋经济为核心的新兴经济存量增效、增量创新、流量赋能、质量引领。精准锁定潜在招商目标，策划生成一批产业链上下游建链、补链、延链、强链的大项目、好项目，打造万亿级特色产业集群，形成推动胶东经济一体化高质量发展的辐射引擎。
（三）打造国际性综合交通枢纽的“辐射场”
提高影响，协同发展。虹桥国际开放枢纽在带动区域一体化发展、增强国际联通、提高区域影响方面有独到之处。辐射长三角方面，依托虹桥商务区，开展区域协同招商引才，聚集三省一市优势资源协同发展，建立反映区域发展情况的“虹桥指数”。
联通国际方面，在虹桥商务区共同打造长三角各城市“虹桥国际会客厅”，推动优势产业“走出去”，引导虹桥商务区企业为跨境贸易提供人民币融资服务。扩大辐射方面，以创新、改革、开放为发展理念，逐步实现城市功能拓展与能级提升，由最初的虹桥经济技术开发区发展到覆盖14个区县的虹桥国际开放枢纽，上升为国家级战略。
借鉴虹桥经验，胶东国际性综合交通枢纽建设，要着力强化服务胶东半岛的功能、提高联通国际的服务功能、扩大地区辐射的服务效能，打造区域影响逐步增强、联通范围逐步扩大、产业能级逐步提升的“辐射场”。
一是强化胶东半岛的功能。依托中国（山东）自由贸易试验区服务胶东半岛，开展差异化招商引资、人才招聘、产业营销等区域合作，推动青、烟、威、潍、日周边区域的基础设施连通拓展和产业链联动延伸，构建产业联动发展格局。依托山东大学、中国海洋大学以及知名研究院所，推动研究发布反映胶东半岛金融发展度、贸易活跃度、交通便利度、海洋经济影响力等的“胶东国际性综合交通枢纽指数”。发挥青岛财富管理金改试验区、烟台基金管理中心等金融平台资源优势，设立服务胶东一体化发展的投资基金。
二是提高联通国际的服务功能。探索建设胶东区域城市展示中心，考虑在胶东国际机场附近划定区域，共同打造胶东各城市“胶东国际会客厅”。设立企业“走出去”综合服务中心，推进电气机械和器材制造、农副食品加工、海洋科技等优势产业在“一带一路”沿线布局。加大出口信用保险对企业支持力度，推出区域认证企业设立FT账户系统政策，为胶东半岛企业跨境贸易提供人民币融资服务。
三是扩大地区辐射的服务效能。以开放合作作为打开地区辐射范围大门的钥匙，实施更大范围、更宽领域、更深层次的区域联动发展，一步步加深融入国内大循环的进程，将胶东国际性综合交通枢纽建设逐步上升为国家战略。初期谋划以青岛作为龙头，湾区经济为带动，推动胶东五市协同发展；中期谋划以胶东经济圈为核心，实现产业延伸扩展，成为促进山东经济发展的重要增长极；后期谋划以山东经济圈为支撑，加强与郑州、西安、成都等城市互动发展，打造联动黄河流域、服务北方、辐射亚太的资源集散地。
（四）打造国际性综合交通枢纽的“贸易场”
对外开放，搞活贸易。虹桥国际开放枢纽在促进贸易新业态、新平台、新机制发展方面，形成了很好的经验。发展新型贸易方面，推进国家进口贸易创新示范区建设，完善跨境电商新零售与跨国采购新业态产业链，在电子商务、数字贸易、供应链管理等领域引育一批重点企业。
贸易平台建设方面，依托虹桥海外贸易中心，建设一批面向“一带一路”国家和地区的商品直销平台、国别商品交易中心、专业贸易平台和跨境电商平台，建立国际供应链合作机制，培育优势产业、产品。
借鉴虹桥经验，胶东国际性综合交通枢纽建设，要创新发展国际贸易业态模式、形成国际一流的产业集聚区，打造进出口商品集散更频繁的“贸易场”。
一是创新发展新型国际贸易。放大青岛即墨国际商贸城、烟台三站批发市场等市场采购贸易试点政策效应，支持符合条件的外贸产业集群申建国家外贸转型升级基地。围绕国际贸易产业链和垂直细分行业，在电子商务、数字经济、现代物流、现代金融、会展服务等领域培育引进一批“链主”企业。
二是加快高能级贸易平台建设。推行市场化、专业化、社会化招商，吸引集聚国内外产业资源、发展要素，高水平建设国际招商产业园，培育形成国际一流的高端产业集聚区。深化国际产业链供应链合作，推动产能、装备、技术、品牌、标准、服务“走出去”。鼓励具有国际竞争力的商贸龙头企业做大做强，培育壮大一批交易规模百亿以上的贸易主体。
（五）打造国际性综合交通枢纽的“数字场”
数字赋能，枢纽升级。虹桥国际开放枢纽在数字贸易枢纽建设、城市智慧大脑建设方面走在前列。数字贸易枢纽建设方面，推动虹桥临空经济示范区建立“国家数字服务出口基地”，打造长三角数字干线，集聚数字服务、数字直播、数字会展等方面，建设一批数字贸易服务平台与项目。智慧大脑建设方面，坚持推进物理城市与数字城市深度融合，构建城市数字集成系统。
借鉴虹桥经验，胶东国际性综合交通枢纽建设，要加快推进数字贸易枢纽工程、建设国际开放枢纽智慧大脑，构建数字业态更加多元、数字体制更加健全、数字设施更加完善的“数字场”。
一是加快推进数字贸易枢纽工程。扶持数字贸易场景应用创新，打造多业态的跨境数字贸易路演、线下活动、购物体验、娱乐参与的标志性场景体验区。建设一批高端数字贸易服务平台与项目，引进或扶持建设数字贸易国际创新孵化平台，开拓数字经济企业跨境合作新模式。引导国有资本、民营资本、外资在胶东半岛设立各类数字贸易创投基金，推动数字贸易企业创新创业。
二是建设国际性综合交通枢纽智慧大脑。协同布局5G基站，推进5G网络在重点场所、重点行业全覆盖，打造低时延数据中心核心区。加快数字赋能产业升级，推动建设基于BIM、GIS、CIM、区块链技术等的国际性综合交通枢纽智慧大脑，聚焦交通流量、货物贸易、招商引资、产业运营等领域，推进智慧赋能、跨界融合、线上线下互动、实体经济与虚拟经济互补发展。
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