作者：黄玉杰 新兴产业研究院高级研究员
来源：上海华略智库（ID: HUALUETT）
“一区多园”模式，即同一辖区内多个开发区通过统一管理、协调发力、相互合作，实现资源共享、互补共赢。近年来，“一区多园”成为各省市打造现代产业强区的新引擎。笔者认为“一区多园”联动发展模式主要分三种，并有着各自的优劣势。一起来看！
什么是“一区多园”？
“一区多园”中的“一区”是指开发区，“多园”是指在开发区范围以外规划建设多种类型的产业园区，并将其纳入开发区集中统一管理。近年来，浙江、山东、江西、湖南、河南等诸多省份纷纷发文力推区域内开发区实行“一区多园”联动发展，通过资源整合、体制重构、机制创新、品牌共享、政策共用等手段，推动同一辖区内多个开发区统一管理、合作共赢。基于相关案例的归纳总结，笔者认为区域内“一区多园”联动发展模式主要有以下三种。
模式内涵：这种模式主要解决“经济圈”内跨地区之间各独立园区联动发展的问题。因此，这种模式需要组建级别更高的管理机构对各园区进行统一管理和协调。
具体做法：管理机构组长由更高一级的政府主要领导担任，并根据工作需要设副组长若干名。管理机构根据发展需求设立相应的职能部门，如综合办公室、政策研究室、经济发展局、科技创新局等，承担“一区多园”的统筹协调、政策制定、统计分析、科技创新等职能；各园区实行“管委会+平台公司”的模式，管委会负责各园区内行政管理权，平台公司负责园区规划建设、经济运营、管理服务等事项。
典型代表有郑州高新技术产业开发区（下称“郑州高新区”）、中关村国家自主创新示范区、深圳高新技术产业开发区、新乡经济技术开发区等。
图1：高级别管委会统筹模式组织架构图
郑州高新区是首批国家级高新技术产业开发区，也是郑洛新国家自主创新示范区郑州片区核心区（下称“自创区”），为充分发挥郑州高新区政策先行先试、科创资源集聚优势，促进郑州科技创新能力提升，郑州市人民政府将自创区辐射区、辐射点以及市内其他省级高新区、产业集聚区和产业（科技）园区纳入郑州高新区，如郑州马寨产业集聚区、郑州航空港区科技园、郑东新区科技园、荥阳市产业集聚区等，实施“一区多园”发展模式。郑州高新区“一区多园”由郑州国家自主创新示范区建设领导小组统筹管理，组长由省长担任，副组长由主管省级领导担任，省科技厅等有关单位以及郑州、洛阳、新乡三市政府主要负责同志为组员。领导小组下设郑州高新区“一区多园”管理办公室具体负责“一区多园”政策先行先试、统筹协调、数据统计等相关工作，并由郑州高新区和相关园区支持配合。“一区多园”的管理不涉及各园区主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划的调整，更不涉及园区调整、人事、编制、管理等行政事务，各分园仍由原由管委会管理。同时各园区可以增挂郑州高区分园的牌子，同等享受自创区先行先试政策以及高新区支持政策。
图2：郑州高新区“一区多园”联动发展模式组织架构图该模式优点：一是该模式有利于打破开发区固定边界、降低独立性，将各种优惠政策遍及全部园区，大幅提升各个园区协作效率。二是该模式有利于区域内资源优化配置，避免各园区同质化竞争，促进产业互补联动、协调发展。三是该模式保留各园区相对独立的管理职权，有利于提高各园区产业发展、招商引资的积极性。该模式不足：一是该模式涉及大范围跨区域协作，且各园区主体之间相互独立，因此在具体事项协调方面时间和流程相对较长。二是该模式需要成立由各园区上级政府领导担任管委会主任的高位协调与领导机构，从整体上统领和谋划开发区建设工作，因此涉及新设更高级别机构的问题。
模式内涵：这种模式主要解决高级别、高能级园区如何与低级别、低水平园区之间联动协调发展的问题。即将同一个行政区内全部或部分低级别园区纳入级别较高且发展较好的A园区进行统一管理，推动品牌共享、政策共用、规划共编、园区共建、数据共表。具体做法：成立“一区多园”联动发展领导小组，由A园区主要领导担任组长，其他园区领导担任副组长，领导小组下设办公室，负责沟通协调“一区多园”之间的工作。领导小组主要对“一区多园”的扶持政策、管理体制及重大投资等重要事项进行统筹管理，A园区管委会和各分园区管委会或所属地方政府主导各分园全部工作任务的执行和落实。典型代表有赣州市“三南”园区一体化发展、吉安市“一区四园”一体化融合、临沭经济开发区“一区四园”建设、临沂费县经济开发区“一区四园”发展模式等。
图3：某个园区统筹管理模式组织架构图
为推动龙南经济技术开发区、全南工业园、定南工业园（下称“三南”）等园区一体化发展，赣州市将全南工业园、定南工业园、“三南”示范园纳入龙南经济技术开发区（下称“龙南经开区”）统一管理，推动龙南经开区“一区四园”一体化发展。其中，龙南经开区管委会为副厅级单位，全南工业园区管委会和定南工业园区管委会均为正科级单位，“三南”示范园由“三南”共同出资组建。龙南经开区牵头成立由市政府主要领导担任组长的“三南”园区一体化发展领导小组，并在此基础上建立市、县两级联席会议制度。其中，市级联席会议由市政府主要领导召集，市相关委办局具体承办“一区四园”建设重大问题。县级联席会议由龙南经开区党工委书记召集，龙南经开区具体承办，具体解决“一区四园”制度协同落地问题。具体操作层面成立由“三南”主要领导任正副主任、“三南”县政府主要负责同志为成员的综合协调办公室。同时在全南工业园区、定南工业园区挂牌设立龙南经开区全南园区、定南园区。
图5：赣州市“三南”园区一体化发展模式组织架构图
该模式优点：一是“大园统小园”，即在所有联动园区中，由级别较高、发展较好的园区统筹协调其他园区，从而促进、带动其他园区发展。二是错位发展，即各自产业定位差异化，形成协作高效、各具特色的产业集群。三是资源共享，各小园共享大园在产业、技术、人才、政策和体制机制创新方面的优势资源。该模式不足：一是这种模式会导致政策资源向某一园区（尤其是能级较高的园区）过度倾斜，对其他园区产生虹吸效应，导致其他园区产生抵制或消极情绪。二是这种模式为松散型管理模式，管理权限较低，难以全面统筹和有效协调跨区域管理带来的责任、职权和利益的冲突。
模式内涵：这种模式主要解决多园之间如何最高效联动，打造高水平、高质量、高能级园区平台的问题。具体做法：按照“牌子就高”的原则，根据区域内所有开发区的实际情况进行整合提升，原则上仅保留级别较高的B园区的名称，其他园区则成为B园区的园中园，对其他园区管理机构进行裁剪、撤销。裁撤出的人员一部分并入B园区管委会，组建新的B园区管委会，另一部分组成园区平台公司。新的B园区管委会按照之前的管理模式对所有园区进行管理，新组建的平台公司则负责园区的开发、建设、经营、管理和服务等。典型代表有舟山市普陀区开发区整合提升、丽水市松阳县开发区（园区）整合提升、宁波经济技术开发区整合提升、洛阳经济技术开发区整合等发展模式。
2020年，《中共浙江省委浙江省人民政府印发<关于整合提升全省各类开发区（园区）的指导意见>的通知》明确提出，要按照“一个突破、两个提升、四个一批”的要求，推进全省开发区（园区）整合提升。其中“整合优化一批”规定，依托现有国家级和省级开发区（园区），按照“牌子就高、政策叠加、范围适当”的原则，保持原有国家级牌子不变，视情保留省级平台牌子，推进区域范围内各级开发区（园区）实质性整合，各县（市、区）允许整合形成1-2个开发区（园区）。开发区（园区）空间范围原则上要求相对集中连片，严格控制分片区数量。舟山市普陀区拥有各类开发区（园区）9个，整合后保留了“浙江普陀经济开发区”和“浙台（舟山普陀）经贸合作区”2块省级牌子，撤销了普陀海洋生物园区、浦西开发区、小郭巨综合产业园、舟山龙山船舶工业城、六横峧头工业区、六横小湖工业区和清洁能源综合产业园等7块牌子。按照“一个平台、一个主体、一套班子、多块牌子”的体制架构，普陀区开发区（园区）数量由9个整合为1个，管理机构数量也步缩减到1个，即中共浙江普陀经济开发区工作委员会、浙江普陀经济开发区管理委员会（下称“普陀经开区党工委、管委会”），为区委、区政府派出机构，实行合署办公、一套机构，机构规格相当于区委工作机关、区政府工作部门，为正科级。其中，普陀经济开发区管理委员会对外加挂“浙台（舟山普陀）经贸合作区管理委员会”牌子。
表1：舟山普陀区开发区（园区）整体提升情况表
普陀经开区党工委、管委会按4名领导职数配置，内设办公室、招商部、经济发展部、开发建设部、围垦工程部等5个部门，负责产业发展、人才引进、招商引资、项目建设等具体任务，履行组织领导、规划建设、经济管理、投资服务、优化营商环境等职能。
按照权责一致原则，社会事务管理和相关政策落实由各乡镇、街道负责；数据统计、经济管理等工作由经开区管委会负责。实施“管委会+平台公司”的管理体制，其中，平台公司承担园区的开发建设、投资运营、产业发展等专业化服务职能，并实行政企分开、政资分开。新引进企业税收地方留成部分按照相关约定给予开发区一定比例分成。该模式优点：一是不需搭建新的管理机构，只需将原来的机构进行简单的合并、裁剪。二是有效打破园区之间的行政分割，减少协调难度，提高决策和工作效率。三是可有效解决各园区平台品牌弱、规模小、能级低、管理散、联动弱等问题。该模式不足：一是需要省级及以上相关部门审批，程序繁琐、流程较长。二是原乡镇园区归并成为园中园后，新成立的管委会需要处理好与园中园所在地的关系。