39年机关老笔杆：问题调研报告如何做到“三有”
作者：刘细彦
来源：上海华略智库（ID:HUALUETT）
一般地说，调研报告包括情况调研报告、经验调研报告和问题调研报告。其实，在描述情况时，分析问题是必不可少的，因为不存在没有问题的情况。同样，展示经验时也必须针对问题，因为没有不解决问题的经验。如此看来，三种类型的调研报告都离不开问题这个要素，而问题调研报告更是集中描述问题“是什么”本质、分析问题“为什么”产生、提出问题“该怎么”解决的一种调研报告。
笔者认为，要写好问题调研报告，只有做到眼中有图、心中有数、手中有策，方能游刃有余。
要真实、客观、准确地描述问题“是什么”本质，应当“去伪存真”“去粗取精”，精准把脉，体现问题的客观性。要把问题找准，须做到“四个辨明”：
辨明真假。事物并非贴着“一是一、二是二”的标签，在趋利避害动机的作用下，有时问题往往会伪装为成绩出现。在撰写问题调研报告时，要注意两种情况：
一是以真掩假。以真的现象来掩盖假的本质，混淆视听。比如，撰写传统制造业数字化转型的调研报告，涉及某传统制造企业在车间搞几块大屏幕显示生产数据，放几个机器人传输生产物料，看上去在运用高大上的技术装备推进数字化转型，其实是为套取政府补贴而来，一旦政策红利到手，屏幕数据就休眠不动，机器人就进库休息，只是在接受检查或调研时出来“作秀”。
二是以假乱真。以假的现象来充当真的本质，鱼目混珠。比如，撰写农田水利设施建设的调研报告，涉及某县耗资6035万元建设所谓的“高标准农田水利设施”，简单地将水龙头和水泥桩构成的“水利设施”埋入地下，附近既没有水管，也没有水泵房，便声称是抽水井，目的是套取国家专项资金。
这两种情况表现形式不同，但本质都是弄虚作假，不能被假象蒙住双眼，要把真情实况写进报告。至于调研材料中存在的成绩“注水”、问题“缩水”现象，也应通过不同渠道获取真相、不同角度甄别真伪，追求报告反映的问题与客观存在的问题达到“一比一”。
辨明大小。现实生活中，大问题固然夺人眼球、牵人心扉，但惊天动地的大问题并非经常出现，而微不足道的小问题却常态化存在，因为其小，人们容易视而不见、听而不闻。在撰写问题调研报告时，要深化两种认识：
一是小中见大。古语讲：“窥一斑而知全豹，处一隅而观全局。”说的是从部分可看到整体，从小事可看到大节。比如，撰写城市更新问题的调研报告，涉及某市在城市风貌保护街道的城市更新中，交通部门对新建道路的要求是保有16米宽的双车道，而规划部门的要求是保持原来的12米宽小尺度。看起来就是相差4米的“小问题”，但反映出城市更新中顶层设计不足、部门政策“打架”，导致城市更新方案设计无所适从、无法落地的大问题。
二是小能变大。一件事物出现了“小问题”，如果不引起重视、及时处理，在一定条件下会变成“大问题”。比如，撰写生产安全问题的调研报告，涉及某市化工园区周边，部分装载易燃、易爆、有毒的危险品车辆，要么在道路旁随意停放，要么在普通停车场与普通货车混杂停放，对园区企业、对周边居民均造成巨大的安全威胁。要在调研报告中敲响警钟，对这种现象如果放任自流，就可能发生惊天事故。
辨明远近。从时间轴来看，有的问题是“近问题”，属于眼前的、已经产生的问题；有的问题则是“远问题”，属于长远的、可能发生的问题。既要立足当下分析“近问题”，也要着眼未来研判“远问题”。在撰写问题调研报告时，要运用两种方法：
一是现实观察和分析“近”。“近问题”往往直观、可感，通过观察和分析就可把握。比如，撰写地方重点投资项目“半拉子”工程情况的调研报告，涉及长期搁置的“断头路”、沉睡不语的“烂尾楼”、杂草丛生的“产业园”等等，这些问题都是可耳闻目睹的，通过座谈调查、个别访谈、实地观察、统计分析等，就能把问题找准，因而揭示问题的难度也相对较小。
二是前瞻预测和研判“远”。“远问题”处于未知状态，往往云苫雾罩、扑朔迷离，只有深入分析当下基础因素、准确研判未来影响因素，提出预案式建议，方可临变不惊。比如，撰写郊野公园建设问题的调研报告，涉及某大都市郊区生态园建设情况，对于功能配套、客流容量等问题研判不周、预警不够。生态园周末两天试开园时，游客接待量超出容量3倍之多，造成游客拥挤、车辆拥堵，体验极差，吐槽一片。前瞻预测和研判，能未雨绸缪，察觉苗头性、倾向性问题而“治未病”，最考验智慧，也最具有价值。
辨明危害。通过辨明问题危害，可引导读者深化认识所涉问题的本质属性，提升解决问题的理性自觉。在撰写问题调研报告时，要认清两种情形：
一是直接危害。所存在的问题带来直接损害，损害与问题之间具有直接因果关系。比如，撰写地方重点投资项目“半拉子”工程情况的调研报告时，在描述某些地方部分重点项目停工、烂尾成为“半拉子”现象后，直陈危害：“半拉子”工程消解的是群众获得感，损害的是政府公信力，浪费的是宝贵的财政资金。可谓振聋发聩，字字惊心！
二是间接危害。所存在的问题带来间接损害，损害与问题之间具有间接因果关系。比如，撰写“农民荒”问题的调研报告，叙述欠发达地区、劳务输出地区的农村，土地撂荒的面积有增无减。接着，笔锋一转，研判“农民荒”问题所产生的连锁反应，预言危害：“如果若干年后‘农民荒’没有得到缓解，农村已经存在的“撂荒”现象将愈演愈烈；加之粮食生产的季节性特点，一次发生就影响一季，持续发生将恶性循环，威胁国家粮食安全和社会稳定。”可谓立意高远，催人警醒！
要全面、系统、深入地分析问题“为什么”产生，应当“由此及彼”“由表及里”，科学诊断，透视问题的本源性。要把原因研透，须追求“四个厘清”。
厘清认知因素与操作因素。问题的表现形态千差万别，类型多种多样，但问题的首要成因一般是认知因素和操作因素。认知因素是一切问题产生的根源性因素，操作因素是一切问题产生的基础性因素。这两种因素共同作用，决定和影响着问题的产生。
比如，当前一些地区和单位看似在执行中央“过紧日子”的规定，结果省小钱、花大钱，不仅增加了财政负担，还影响了工作开展。剖析产生这种“怪现象”的成因，就要厘清认知因素和操作因素，从虚实结合出发，运用两种方法：
一是以虚带实。深度挖掘认知根源，分析认知与问题之间的支配关系，体现深刻性。前例中，之所以出现“目的为省钱，结果多花钱”的现象，源于机关干部存在狭隘思维，只要跟规定有出入，就层层审批，哪怕多耗时间、降低效率也在所不惜，认为照章办事、程序合规最为保险。这就弄清了一些地区和单位落实“过紧日子”的规定，目的在“真免责”，而不在于“真省钱”，造成“无效省钱”。
二是以实证虚。实际观察操作因素，分析操作与问题之间的影响关系，提高说服力。前例中，之所以出现“目的为省钱，结果多花钱”的现象，源于政策执行机械僵化，如一般而言坐飞机比坐火车贵，但若加上一晚住宿，抑或是出现特价机票，反而坐飞机的性价比高。这就用实例证明，僵化执行“过紧日子”的规定，带来南辕北辙的后果。
厘清浅层因素与深层因素。问题的本质常常掩盖在问题的表象之下。这就要求我们从目之所及、耳之所闻的浅层因素出发，剔除事物非本质的、繁杂的表象的干扰，逐步触及引起问题的深层因素，发现问题的本质特征和鲜明个性。厘清浅层因素与深层因素，可从因果关系类型切入，运用两种方法：
一是单向剥笋法。针对单因单果型问题，即一个原因所引发的一个问题，这就应当运用单向剥笋法，立足基点、垂直深入来分析成因。比如，撰写老旧小区“停车难”问题的调研报告，涉及某市一老旧小区有1600余户居民、约700个停车位，天天上演“抢车位大战”，导致居民“有家难回”“有门难出”。表面看，这是停车位供不应求引发的问题；深一层看，空车位、“僵尸车”占位大量存在，停车位资源配置不合理，加剧了供求矛盾；更深一层看，小区停车“封闭式管理”方式存在弊端，小区内“固定车位制”、区域间“车位割据”，导致“有车无位”“有位无车”并存才是问题的核心所在。
二是多点透视法。针对多因一果型问题，即多个原因所引发的一个问题，这就应当运用多点透视法，选择多点、定向审视来分析成因。比如，撰写城市规划问题的调研报告，涉及某镇河道蓝线专项规划河道面积1.93公顷，规划的河道位置在3个厂区地面上“穿肠而过”。产生这种离谱的规划，原因是多方面的：目标高标准，市级水务部门要求下属某县“十四五”期间新增河湖水面149公顷，明显超越了该县开河挖湖潜力；编制低质量，规划编制人员对上不沟通，对下不调研，闭门造车，纸上谈兵；程序欠完备，河道蓝线规划征求意见走过场，连规划对象都蒙在鼓里。这就弄清了，是多种因素的综合作用，使得“奇葩规划”分娩出来。
厘清历史因素与现实因素。历史因素对问题的现状产生直接影响，而任何问题又都因现实因素的具体作用而产生。比如，某县124个行政村，经济薄弱村占比达到84%，村级总负债达6亿余元，不仅基层治理缺乏物质支撑，农民收入和福利也深受影响。剖析产生村级债务的成因，就要厘清历史因素和现实因素，锤炼两种眼光：
一是历史眼光。俗话说：“冰冻三尺，非一日之寒。”只有将事物和现象放到历史的长河中考察，从历史进程中分析，才能挖出历史根源对现实问题的影响。前例中，村级债务的形成有着复杂的历史背景。上世纪八九十年代，有发展村级集体经济投资失败而产生的债务，有完成上级交办的农村道路、水利、桥梁等基础设施建设任务而形成的债务，甚至有代贫困农民家庭缴纳各种税费和提留统筹而带来的债务。这些历史债务随着时间的推移，而累积沉淀下来。
二是现实眼光。“一切历史都是当代史”（意大利·克罗齐），历史与现实本来就是贯通的，既要与历史对话，了解过去；更要与现实对话，把握当下。前例中，村级债务的形成也有着复杂的现实情况。进入新世纪，村级债务出现了新的增长点，有提升基础设施能级而产生的债务，有开展美丽乡村建设而形成的债务，有给农民增加福利带来的债务。由于财政转移支付不足、村级集体经济薄弱，村级组织被迫举债维持运营。通过厘清历史因素和现实因素，就可以选择一个全面而深入的视角，更好地分析和理解当下的问题。
厘清内部因素和外部因素。问题的产生源于内部因素与外部因素的共同作用。内部因素是事物发展的内在动力和基础，是主导因素；外部因素是事物发展的外在条件和环境，是从属因素。比如，某县2021年至2023年扩建项目完成工业投资额64.87亿元，仅占全区工业投资额的20.33%。存量企业改扩建对全县固定资产投资和工业投资的支撑力非常疲弱。剖析存量企业改扩建动力不足的成因，就要厘清内部因素和外部因素，把握两个尺度：
一是可控性强。内部因素属于主体自身在发展过程中所积累的因素，可根据自身的现实基础，进行自主控制。前例中，因为上级政府部门规定，自2014年起对工业用地出让施行全生命周期管理政策，规定存量企业申请改扩建，必须重新签订工业用地出让全生命周期合同，将企业投达产承诺纳入合同，并承担法律责任。而该县工业发展能级总体偏低，绝大多数企业未提升能级，或采取妥协策略，放弃改扩建，维持简单再生产；或采取分支策略，存量部分在当地维持现状，增量部分到异地投资。这是企业根据自身现实基础，面对公共政策所作出的自主性选择。正是这种选择，降低了存量企业改扩建的比例。
二是可控性弱。外部因素属于主体在发展过程中所面临的外界环境因素，主体一般只能适应，或通过一定渠道，提出对公共政策、管理体制等进行调整、调节的诉求，无法进行自主控制。前例中，上级政府部门对辖区内的存量企业改扩建，设置了环保安全要求、科技创新状况、绩效指标水平等准入标准。某些上级政府部门面对企业改扩建的申请，简单地对照文件的条条框框，按照“本本”进行比对衡量，符合则“进”，不符合则“止”。有的企业长期表达出改扩建意愿，却始终徘徊在改扩建的大门之外。政策门槛堵住了存量企业改扩建“登堂入室”。通过厘清内部因素和外部因素，就可以内外兼顾、全面剖析，更好地认识和面对现实问题。
要直接、冷静、睿智地面对问题“该怎么”解决，应当思路清晰、逻辑缜密，对症下药，追求方法的有效性。要把对策提实，须把握“四个属性”：
体现针对性。应注意两层含义：
第一，针对问题提对策。问题描述再深刻，问题剖析再深入，提出的对策不能针对性解决问题，这样的调研报告充其量只是“镀金件”。如前例中，某市一老旧小区天天上演“抢车位大战”，问题症结在于小区停车“封闭式管理”方式存在弊端，建议小区内变“固定车位制”为“先到先停制”，区域间变“车位割据”为“潮汐停车”，就可改变“有车无位”“有位无车”的窘况，令“抢车位大战”偃旗息鼓。
第二，针对身份提对策。身份决定行使的职权范围，提出的对策要符合身份的权限。如果模糊了实施主体的身份界限，对策就无法落地。如前例中，某县存量企业改扩建占比低，对工业投资的拉动作用疲弱。而作为行政组织的政府，与作为经济组织的企业，都是独立的主体，身份上并无隶属关系。不能建议政府运用行政手段指令存量企业改扩建，只能建议政府运用政策手段和经济手段，调动企业积极性，引导企业补短板、强弱项、提能级，能够“跳一跳摘桃子”。
富于创新性。要防止两种倾向：
第一，新瓶旧酒而貌似创新。创新的本质在突破，打破思维定势的束缚，抓住事物矛盾的精髓，运用低成本、高效率、有价值的办法来解决问题。而不是通过换个说法、起个新颖别致的名字等方式，把一些过时的、低效的老办法“包装”成新办法，内容还是老一套。
比如，一篇关于某地高质量打造“实施乡村振兴战略先行区”若干问题的调研报告，提出“成为乡村产业高质高效发展的××代表、城乡融合协调联动发展的××样板、乡村生态文明建设的全国示范高地、乡村治理现代化的国际化大都市标杆”的振奋人心的目标和思路，但具体措施还是健全投入机制、强化用地保障、加快人才培育、抓好考核督查等老套路。用矮穷矬的办法，去实现高大上的目标，只能是缘木求鱼，事与愿违。
第二，哗众取宠而刻意求新。创新的要害在求实，针对问题的症结出实招；创新的目的在求效，针对现实的差距求实效。这些道理人们不是不知，但有的知行不一，在对策建议中往往为新而新、刻意求新。
比如，撰写一篇关于加强基层党建工作的调研报告，建议坚持以项目化、品牌化思路抓机关党建,创建“一支部一品牌”,每个支部都要创建一个党建品牌，设计一个品牌logo，整出一篇经验材料，布局一套形象展板。如果按“四个一”落实，把党建品牌打造成一个“形象工程”，追求表面的光鲜亮丽和宣传效果，而忽视了本质目的和实际内容，就陷入了形式主义的泥潭。
具备可行性。要警惕两个现象：
第一，触碰政策底线。撰写问题调研报告提对策建议时，最为忌讳的是搞“上有政策，下有对策”。比如，产业振兴是推进乡村全面振兴的重头戏，而发展乡村农文旅项目又是推进乡村产业振兴的基本功。在提出加快发展乡村农文旅项目发展建议时，应在国家法律法规和政策框架内思考，做到“三个不要踩”，即土地性质红线不要踩、生态环保红线不要踩、农民利益红线不要踩。否则，就是出馊主意、开错药方，不被采纳就是“一把辛酸泪”，劳而无功；被采纳了又是“满纸荒唐言”，适得其反。
第二，脱离客观实际。对策要因时制宜、因地制宜，从当时、当地的实际出发。
一是不能脱离物质基础的实际。比如，在实施乡村振兴战略进程中，建议强化财政对乡村振兴的投入责任，坚持把农业农村作为一般公共预算优先保障领域，涉农投入每年以20%以上的速度增长。显然，这样的对策对一个农业大县、财政弱县来说，财力不堪其负，“跳一跳”也无法“摘桃子”。
二是不能脱离技术支撑的实际。比如，在推动教育高质量发展进程中，提出使用双师结构，采用多媒体大屏幕进行线上统一教学的对策。这样的对策看起来符合“科技兴校、人才强校”战略，但对于一个偏远的郊区而言，并没有师资技术去支持双师以及多媒体大屏幕。这样的对策就是空中楼阁，华而不实。
注重操作性。要明确四个要素：
第一，主体明确，解决谁来做的问题。单项工作一般由一个主体负责落实；综合性、复杂性程度较强的工作，应建议组织化推进，明确牵头单位、配合单位，各司其职，各负其责，既分工，又合作，协同推进。
第二，措施明确，解决怎么做的问题。应对目标任务予以具体化，实行项目化推进、清单化落实。
第三，时间明确，解决何时做的问题。对于任务较轻、难度较小的工作，可建议在一个比较短的时间段整体完成。而对于任务较重、难度较大的突破性工作，就应当建议分解任务、分步实施。
第四，要求明确，解决按什么标准做的问题。应明确质化标准和量化标准，过程中可以衡量工作的进度，过程后可以考核工作的结果。
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