“学前教育法”立法更应立足于现实
众所周知，立法是一门应用科学。恩格斯指出：“在现代国家中，法不仅必须适应于总的经济状况，不仅必须是它的表现，而且还必须是不因内在矛盾而自相抵触的一种内部和谐一致的表现。”按照《立法法》的理论和基本认识，立法应具备主观条件和客观条件。客观条件要求所制定的法律、所调整的社会关系是客观存在、广泛存在、稳定存在，且能够被控制调整的；主观条件要求学前教育立法相关基本概念、基本判断、基本规范设定、权利义务的确立问题上形成共识，对所调整的对象政策已经确定，并经过了实践的检验证明是正确、长期稳定、具备可以上升为法律的条件。
从我国学前教育行业发展现状来看，目前学前教育立法更应该立足于现实，解决处理好现实中的矛盾和问题，切不可采用一些超越时空的“意识流”手法，靠驰骋想象立法。
一、 关于学前教育法的立法宗旨和出发点仍然存在很多争论
例如中国民办教育协会原副会长、学前专委会第二届理事长杨志彬就撰文指出：“学前教育立法是为了促进国家学前教育的整体发展，不是为了对提出不同经济办园主体提出不同的要求和规定。”立法者在立法过程中应当除却带有本位主义性质的权力及利益，超越个人和集团的偏见，以便所立的法律成为普遍的、具有高度公共性的行动准则。然而部门立法却与立法的原则相左而行——部门立法是政府部门从自身的立场和利益出发去制定法律，以此方式立出的法律和法规带有明显的部门色彩。在学前教育法的起草过程中，教育主管部门从自身的立场和利益出发，把法律起草成了行政管理工具，甚至成为公权越界的推手。有专家指出，学前教育法草案中大篇内容其实都是关于学前教育机构的管理，少部分关于学前教育本身的，而且又都是硬性规定和强制选择，整个来看，只见“机构”不见“人”，只见工具理性，不见价值理性。
与此同时，关于学前教育的发展原则也有很大争议。学前教育不同于义务教育要体现国家意志，义务教育是政府必须提供的基本公共服务和国家强制公民必须履行的义务，而学前教育是应当由家长根据条件自主选择。草案中规定发展学前教育应当坚持政府主导，以政府举办为主。规定配套幼儿园只能用于举办公办幼儿园。事实上，这与我国的国情和经济发展状况有较大出入，无法实际落实。根据教育部《2019年全国教育事业发展统计公报》，全国民办幼儿园17.32万所，占比61.59%。占学前教育主体的民办幼儿园经过辛辛苦苦十几二十年的发展，帮助国家实现了全国学前三年毛入园率达到85%的目标。在现阶段全国公办幼儿园占比仍然较低，“公办民办并举”格局尚且未形成的情况下，冒然提出“坚持政府主导，以政府举办为主”的发展原则，罔顾地方政府资金投入压力大、资源配置不足，巩固义务教育尚显吃力的实际情况，并且不尊重历史，极大地伤害现有广大民办学前教育从业者的合法利益。过河拆桥、卸磨杀驴简单，将来不可避免的大批优秀幼儿园管理者的流失，恐怕要用数十年的时间来弥补。
二、 学前教育法涉及的许多概念还存在争论，需要进一步界定清楚
1、“学前教育机构”的概念存在争议
根据各地的立法实践（参照各省的《学前教育条例》），学前教育机构有的是指幼儿园，有的是指托儿所和幼儿园。而根据国家统计局公布的《国民经济分类》，学前教育包括幼儿园和学前班。各地的规定和公众认知上均存在较大差异。
2、公办园的概念存在争议
《民办教育促进法》第二条规定：“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动，适用本法。”按照《民办教育促进法》的规定，国家机构以外的社会组织或者个人，利用国有资产、集体资产（非国家财政性经费）举办的幼儿园应该属于民办幼儿园。“而学前教育法草案中公办幼儿园”的定义与《民办教育促进法》中公办学校的概念相冲突。草案第十八条规定：政府及有关部门举办，或者军队、国有企业、人民团高等学校等事业单位和街道和村集体等集体经济组织等利用财政经费或者国有资产、集体资产举办的幼儿园为公办幼儿园。根据本规定，公办幼儿园既包括利用财政经费举办的幼儿园，也包括利用国有资产、集体资产举办的幼儿园。但是现实中已经大量存在国有企业利用自有资金举办的幼儿园等学校，被登记为民办幼儿园（学校）的情况。
此外，各地政府在实际工作过程中还创设了如“新型公办”、“公建民营”、“公助民营”等介乎于公办和民办之间的幼儿园。
以上说明公办、民办幼儿园尚不存在明确清晰的概念。
3、普惠性民办幼儿园的定义不明确
教育部在关于政协十三届全国委员会第二次会议第3818号（教育类408号）提案答复的函件中回应称：“民办教育促进法规定，民办学校可以自主选择营利性或非营利性民办学校。2018年，中共中央、国务院印发《关于学校教育深化改革规范发展的若干意见》，科学规划布局，调整办园结构，引导社会力量更多举办普惠性幼儿园，积极扶持民办园提供普惠性服务，规范营利性民办园发展。综上，普惠性民办园的举办者可以自主选择登记为非营利性或营利性民办园，国家层面无普惠园必须登记为非营利园的强制要求。但是草案中第十八条第二款将普惠性民办幼儿园限制在非营利性民办园，与教育部自身的论点相互矛盾，也与《民办教育促进法》的相关规定相左。
三、 学前教育发展各省各有特点，在国家立法层面上做出“一刀切”的规定，会损害教育公平，加大教育不均衡。
由于我国学前教育的标准是由各省分别制定的，而学前教育投入体制又是以县级政府为主体的，这形成了各省之间发展情况的不统一不均衡，每个地区各有不同的特点。正是因为民间资本的参与，推动了近年来中国学前教育事业的快速发展，如果主管部门为了方便管理，对于公办、民办、营利、非营利制定统一的控制比例，将对各地的学前教育发展起到消极作用。此外，近年来随着我国经济发展形势出现了新的变化，农村经济趋于瓦解，造成农村学前教育的衰败，而国家对于农村学前教育的资金投入不足，这就造成了落后地区的学前教育水平达不到国家统一标准，从最开始就被教育水平高的地区超越。加之农村地区政府对于学前教育的管控能力较弱，造成了学前教育的畸形发展。
基于学前教育发展的不均衡性，不加以区分而统一做出类似于以“政府公办为主”的规定，反而会损害教育公平，加大教育不均衡。
四、 在学前教育领域中和学前教育法草案中，存在大量的所有制歧视问题
《学前教育法》的本质是为人们提供在学前教育活动中应遵循的行为规则，应当遵循平等。宪法第十一条规定：“非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。”党的十九大报告指出，“要支持民营企业发展，激发各类市场主体活力，要努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展”，要“全面实施市场准入负面清单制度，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。”2020年5月28日第十三届全国人民代表大会第三次会议通过的《民法典》更是在法条中直接规定：民事主体在民事活动中的法律地位一律平等（第四条）。民事主体的财产权利受法律平等保护（第一百一十三条）。国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利（第二百零六条）。值得注意的是，在实际工作中，损害民办学前教育机构合法权益的事件正屡屡发生，中央出台“意见”，要求公办园原则上不低于50%，普惠性幼儿园不低于80%。目的在于大力发展公办园和普惠性民办园，通过扩大幼儿园数量，增加学前教育学位的供给，缓解入园难问题。同时发挥公办园调控价格的作用，缓解入园贵的问题。个别地方政府为完成任务指标，不是扩大增量而是调整存量，不是通过新开公办园、民办普惠性幼儿园扩大供给，而是要么忽视幼儿园产权归属问题，对不属于政府产权的配套幼儿园回避“回收、置换、购置”等环节，强制限期要求民办幼儿园转普惠园，要么强制现有合法举办的民办幼儿园转制为公办园，做法简单粗暴，严重侵害了办学者的合法权益，打击了社会力量参与学前教育的积极性。
确立民办学前教育机构的平等地位，切实保护其合法权益尤为紧迫。作为学前教育的根本法律，更应该在立法中贯彻强调包括民办幼儿园在内的主体在学前教育活动中的法律地位一律平等。但是学前教育法草案中，同样大量存在歧视民办幼儿园的条款。如草案第六条、第二十条规定发展学前教育应当坚持政府主导，以政府举办为主。规定配套幼儿园只能用于举办公办幼儿园。第二十六条（举办限制）规定任何组织或者个人不得利用财政经费、国有资产、集体资产支持举办营利性幼儿园（把国有土地租赁给营利性幼儿园办学算不算支持举办？不得支持的规定严重违反国家一以贯之的鼓励和支持社会力量办园的政策）。第二十七条（逐利限制）规定上市公司及其控股股东不得投资营利性幼儿园、不得购买营利性幼儿园资产。第三十八条（经费管理）仅规定民办幼儿园每年应当提交财务报告，公布审计结果。
综上所述，在立法条件尚不具备的情况下，实现科学立法，制定出顺应时代要求和人民期盼的高质量的法律难上加难。强行立法会不会出现立法任性，过度立法？造成法网过密，法不责众，无法实施，或滥用权力，进而侵犯公民权益，立的法与上位法冲突甚至违宪的情况？当务之急，还是应当进一步提升学前教育领域内的共识、统筹规划，在充分考虑经济发展和人民需求的前提下，才能实现国家层面立法。