文/才华 天津华盛理律师事务所主任律师

载于《中国银行业》杂志2018年第9期

徒法不足以自行，只有有法可依，有法必依，建立起高效的工作机制，尤其是在不放松刑事案件追究的前提下，将治理工作向前伸展，更多的工作重心向防范犯罪倾斜，进一步加强对此类犯罪的宣传力度，加大对此类公司企业的监管措施。防范于未然，是犯罪治理的更高追求。

近年来,非法吸收公众存款罪越来越多地进入了人们的视野,这一罪名在现在经济形势之下所占比重越来越高,出现了非常多的大案要案,尤其是诸如“e租宝”“聚智堂”“善林”等社会影响广泛、牵涉范围极大、涉案金额特别巨大的恶性案件，给社会经济形势的稳定带来了很大的挑战。同时，非法吸收公众存款罪近年来上升势头明显，给人民群众造成了巨大的经济损失，对金融管理秩序也是为祸无穷。

非法吸收公众存款犯罪形势较严峻

从单个案件来看，这类案件涉案金额巨大，社会影响力较大。以天津市南开区人民法院审理的天津市卓远天泽股权投资基金有限公司非法集资案为例，2009-2011年，卓远天泽股权投资基金有限公司以私募股权投资的名义吸收公众资金15亿多元，涉嫌非法集资。2014年8月，天津市南开区人民法院一审以非法吸收公众存款罪追究该公司法定代表人等3名被告的刑事责任，追缴资金4600多万元，查封44处房产、土地以及多部车辆、工艺品等。

从全国情况来看，情况也较为严峻。经过中国裁判文书网上选取的2009-2016年的非法吸收公众存款的刑事判决显示，经选取一审判决书5685份，共涉及8840人被判非法吸收公众存款罪。当然，由于不是所有的文书都会登载和公开，所以抽样并不能全面反映现状，但作为反映整体案件的架构还是有一定意义的。

从裁判文书中可以看到：非法吸收公众存款罪在2012年以前入罪总体数量较少，2013-2016年间，案件数以及涉案人数都有急速增长。2013年同比增长5.79倍，2014年同比增长3.84倍。到了2015年和2016年，增长速度有所放缓，但整体数量的增加依然十分严峻。从地域来看，越是经济发达地区、人口密集地区，该罪名相对涉案更多。

从犯罪形式来看，该罪名共同犯罪和组织化运营情况较为突出，但认定中以认定个人犯罪为主，绝大多数也进行了主从犯的区分。在集团犯罪当中，案件金融行业特征明显，甚至有些案件就是与银行的业务直接相关，组织化运营的层级明显，分工协作多样，涉互联网金融、P2P网络借贷案件也出现了较大规模的增长。

非法吸收公众存款罪的三大犯罪特点

经济类犯罪的一个重要的犯罪目的就是追求经济利益，这也是部分或者大部分受害人（严格应称为“参与人”）与全部犯罪人共同陷入犯罪之中的内在驱动力。也因为要最大限度地追求经济利益，所以犯罪手段也是竭尽所能采取各种伪装措施。因此，这里对此原因不再加以论述，仅就非法吸收公众存款罪的特点予以分析。

国家对非法吸收公众存款罪的监管和查处力度日益增强。从以上情况所反映的该犯罪基本现状来看，近年来经济的飞速发展，尤其是互联网与金融业务的紧密结合，使得非法吸收公众存款罪的发生出现了较大幅度的提高，而这一犯罪现象的急剧增长，也促使国家陆续出台一系列法律规定，随着国家监管的严格，犯罪的查处也必然出现增长。二者之间存在高度的贴合，也就是说，随着经济的发展，经济领域犯罪的增长是必然的，此类犯罪客观上就存在增长的内因。

同时，由于此类犯罪的增长和隐蔽性的增强，也对监管和查处形成挑战，使得国家的监管力度进一步增强，在一定程度上来说，该犯罪的曝光，是和国家对此类犯罪的监管和查处力度日益加强密不可分的，由于规制此类犯罪的相关规定日益严密，越来越多的行为被作为犯罪行为处理，很多此前较为隐蔽的犯罪也由于司法解释的细化、执法手段的提升而浮出水面，这也是该类犯罪数量出现较大幅度增长的一个主要因素。

相对滞后的各类各项监管措施也是很多此类犯罪有机可乘、有空可钻的客观原因。很多的非法吸收公众存款罪犯罪手段花样翻新，而且越来越多依托于互联网，发展速度更快、联络范围更广、受害人更多，取证手段更隐蔽，这些借助于高新科技的新生犯罪，不断地挑战着司法实践工作的深入进行。这对司法实践也构成了一定的影响。在层出不穷的犯罪中，监管措施的滞后和相对单一也使得很多犯罪行为得以逃避监管，在社会上发芽生根。

参与人心态影响犯罪查处。此类犯罪的参与人皆有较强的逐利心理，很多参与人甚至是在明知存在高风险的情况下，仍然被描绘出来的高额利益所驱动，深入其中，无法自拔，寄望于自己之后有人接手，自己可以在泡沫破裂之前抽出资金。这也和很多其他犯罪的受害人积极揭露犯罪行为的心态有很大不同，在犯罪行为暴露后，也有不少参与人为了自身利益，帮助隐瞒犯罪行为性质，要求犯罪人继续吸收他人存款还清自己的投入，甚至要求认定犯罪人的行为合法，这也在处理上给监管部门带来一定的困难。也有不少参与人，为了减少自己的损失，即使意识到已经涉嫌犯罪，仍然不愿意以刑事案件的渠道予以解决。这都给犯罪行为的查处带来困难。

非法吸收公众存款罪的治理建议

目前国内的经济飞速发展，但由于近年来热钱密集，投资渠道相对匮乏，加之市场不够规范，导致非法吸收公众存款类的犯罪数量和金额飙升，涉及人员广泛，社会影响恶劣，造成了巨大的经济损失，也增加了社会不稳定的因素，因此，此类犯罪的治理也是非常迫切的。犯罪的治理从来就不是一蹴而就的，更不可能通过单一的治理措施达到一劳永逸的目的。刑事政策中治理对策也从来就不是单一的，需要多角度、多环节的治理降低此类犯罪的发生，从此前提倡的社会治安综合治理，到群防群治，发挥多部门、多层次的各类主体的各项作用，整个社会需要合力共同应对新发、多发、群发的犯罪现象。

加强各类各项法律法规制度建设和工作机制建设，尤其是防范机制建设。非法吸收公众存款罪的追究由来已久，不仅刑事法律规范，在诸多的行政管理规范中也颇多涉及。在1998年，国务院就发布了《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》，其中第四条第一款，就将“未经中国人民银行批准，擅自从事非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款”的行为认定为违法活动。1999年，中国人民银行发布《关于取缔非法金融机构和非法金融业务活动中有关问题的通知》、国务院发布《金融违法行为处罚办法》。诸如此类的各类规定层出不穷。

除了国务院、中国人民银行等机构发布的以外，很多地区也针对金融行业发布相关风险提示和宣传材料，例如，《上海银监局办公室关于当前辖内银行业潜在案件风险提示的通知》《陕西省人民政府办公厅关于转发坚决防范和打击非法集资等违法犯罪活动宣传教育材料的通知》。

各地在针对治理此类社会危害行为时也陆续设置相应机构，以天津为例，从工作机制来说，2004年以来，就建立了市金融稳定协调工作领导小组，此后，先后建立了人民银行天津分行牵头的反洗钱和规范银行卡专用卡发行工作机制，天津市金融办牵头的打击非法集资工作机制，天津保监局牵头的打击非法保险营销工作机制，以及天津证监局牵头的打击非法证券发行工作机制。从制度建设方面，制发了《天津市防范和处置非法集资工作方案》《涉嫌非法集资活动联合调查工作程序》《处置非法集资专案工作流程》，以及《防范和打击非法集资宣传教育工作计划》。在工作中情况上，天津多次开展专项行动，制发《天津市打击非法集资专项整治工作方案》，成立市打击非法集资专项行动工作领导小组和办公室，处置了诸多涉及非法集资的专门案件。可见，国家和政府对非法集资的专项治理还是有部署、有行动、有落实、有跟踪的。但从目前此类案件的高发情况来看，目前的工作机制更倾向于事后治理，还是需要进一步向事前防范予以倾斜。

对于日益复杂、技术手段日益提高、犯罪手段日益隐蔽的金融类犯罪，加强法律法规的规范和查处，加强各工作机构之间的衔接和配合，对非法吸收公众存款罪的防范形成制度化、常态化，娴熟处理此类犯罪于萌芽状态，对于打击犯罪、保护人民的财产安全具有十分重要的意义。

徒法不足以自行，只有有法可依，有法必依，建立起高效的工作机制，尤其是在不放松刑事案件追究的前提下，将治理工作向前伸展，更多的工作重心向防范犯罪倾斜。进一步加强对此类犯罪的宣传力度，加大对此类公司企业的监管措施。防范于未然，是犯罪治理的更高追求。

加强各类宣传，提高投资者的警惕意识，加强各投资人的风险教育，练好投资人的“内功”，规范正规金融机构的市场行为。正规金融机构应发挥自身优势，开展金融风险宣传。对于投资人来说，风险意识的提高，理财认知能力的提升，是提升自身风险防范的本领，只有投资人自身分辨能力提高，自己能够认清风险，提高分辨能力，才能够更好地防范陷入犯罪人的犯罪行为之中，这也是避免劣币驱逐良币的必要方法。只有认清非法吸储的非法性和巨大的金融风险，才能将投资人吸引到正规投资渠道中去，引导金融行业的健康发展，可持续发展。

作为正规的金融机构，诸如银行、基金公司等，在产品发行、销售和宣传的过程中，应严格规范操作流程，实事求是、客观宣传，遵守监管机构的要求，加大风险提示，禁止虚假陈述和诱导购买，做好客户风险评估，充分保障投资人的知情权。从金融产品设计来看，增加投资渠道，引导民间资本的合理流动，避免盲目投资、违法取利，也是金融机构发挥自身优势的重要方法。

加大刑事犯罪追究中对犯罪人财产的处理力度，加大民事制裁措施和行政处罚措施的力度，增加犯罪成本，令犯罪没有收益空间。目前在处理非法吸收公众存款罪的刑事案件程序中，普遍在侦查阶段会采取查封、扣押等相应措施，在判决主文中，也会将处理犯罪人财产、退赃追赃等予以明确。但在实践中，具体的执行效果并不理想。投资人收回投资的希望十分渺茫，犯罪人的个人财产并不能被穷尽追索。降低了对犯罪人的震慑，也使得案件及时处理完毕，也未能降低案件的社会影响，这种影响持续作用于投资人群体之中，长时间无法消解。因此，加大执行力度，增加犯罪成本，将所有能够追索到的犯罪收益最大限度收回，既有利于保护投资人的利益，也能够加大对犯罪人的震慑力度，促进退赃追赃的进展，降低案件的影响范围。除了法律规定的针对犯罪人的查封、扣押、冻结、拍卖等措施，从追究范围上，即使未进入刑事案件追究范围的相关参与人，对其违法所得的追缴也应加大力度，尤其是在追回参与人相应款项，挽回损失方面，除了刑事规制措施以外，应加大民事制裁措施和行政处罚措施，在法律规定的范围内尽最大的力量追缴赃款，消减犯罪行为或违法行为的负面效果，赃款必追，也会消减犯罪人及获益者的侥幸心理，促进追缴效果。

治理一项刑事犯罪，往往治理措施的重点并不在刑事犯罪本身，尤其是经济类犯罪的治理，更是需要对制度设计、经济措施等刑事案件之外投入更多的精力和关注。尤其是经济制度本身的完善，既是防范风险，也是杜绝犯罪，堵塞源头的必由之路。本文原载于《中国银行业》杂志2018年第9期。

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