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中国纪检院长李永忠:只抓贪官解决不了腐败问题,必须靠政改!

2016-12-31 秘闻爆光 秘闻爆光

   李永忠,中国纪检监察学院副院长,中国民生研究院学术委员会副主任,制度反腐专家,国家行政学院兼职教授,长期潜心于党建、制度反腐等领域的研究。2015年11月和2016年3月,李永忠连续发表了“中国不能只经改不政改”,“光靠抓贪官不能解决反腐问题,必须由权力反腐向制度反腐”等重磅观点。


反腐终极目标不只是抓贪官


1、反腐败的成功 绝不能仅靠抓贪官

  查案力量与腐败存量虽严重不匹配,但近年的查处量却并不少。在改革开放前,或者说建党以来除搞运动时期以外,每年全国的处分率通常在千分之一点五到千分之一点七之间。十八大后的第一年也就是2013年,全国处分率第一次突破了千分之二点一,处分的人数是18.2万人;2014年第一次突破了千分之二点六,处分了23.2万人;去年,处分率突破了千分之三点九,处分了33.6万人。没有相当数量腐败案件的查处形成不了反腐败的高压态势,但反腐败也不可能仅靠查案就能成功。

 

  靠抓贪官来反腐败,不管中国还是全世界,没有比朱元璋更厉害的。朱元璋一个案子,就杀了成千上万人,我们现在还没开始杀人。2000年到2007年中间也只杀了6个地方上的省部级以上高官,把军队加上也不到10个人,所以说我们查贪官、杀贪官还比不上朱元璋。朱元璋在位时,全国的监狱都关满了人,以至于连会办案的官员都找不到了。只好把监狱里关着的官员拉出来戴枷断案,现在肯定不会这么干,最多让监狱里的贪官出来讲讲忏悔。

 

  中国30多年只搞了经济体制改革,没搞政治体制改革,各级官员权力很集中,监督很薄弱。因此各级官员被腐蚀、被诱惑、被拉拢、被腐败的可能性是改革开放乃至建党执政以来最严重的,危险性最大的。在这个情况下,有问题、犯错误的官员绝不仅仅是三五个、三五十个、三五千个,而是三五万个、三五十万个甚至更多,所以仅靠查贪官是查不过来的。


2、权力结构不改 反腐仅能实现近期目标

   中央虽然没有明确说反腐的目标,但是根据已经作出的表态,可以把反腐的目标分为三期:近期目标是不敢腐,中期目标是形成科学的权力结构,远期目标是“三清”,即:干部清廉、政府清正、政治清明。

 

  目前,“不敢腐”的近期目标在高级干部层面上实现了,但并非在所有层面都已实现。因为“不敢腐”并不是全国官员都不敢腐,而主要是高级干部不敢腐。省部级以下的中层干部,只是不太敢腐了。他们要盘算盘算,划不划得来,再做决定,所以说不太敢腐了。但基层是“小不敢”,稍微收敛一点点,基本上还是敢,该怎么吃、怎么拿、怎么要,没有太大变化。用一句重灾区山西省委书记王儒林比较形象的话就是“上面九级风浪,下面纹丝不动”。因为,反腐的压力源主要来自上面,通过层层传导,必然层层递减。

 

  所以,出现这样的现象并不意外。只要不搞政治体制改革,不搞政改试点,只要党委不分权,任何一个纪委都不可能对同级党委进行有效监督。党委只要把决策、执行、监督三个权拿在一起,不管是中纪委、省纪委、市纪委、县纪委,都不可能“对同级党委特别是常委会成员”(十八届三中全会语)进行有效的监督。党委的权力结构不改,案子难查处,监督难实现,纪委的监督责任也很难落实。最多是扬汤止沸,而非釜底抽薪!

 

3、“打虎”三年 国际清廉指数为何不如12年?

  根据2014年12月“透明国际”发布的全球“清廉印象指数”报告,出人意料的是,2014年中国国内反腐力度断续加大,得分却只有36分,比2013年的40分低了4分,比2012年的39分也低了3分。由2012年的第80位,大降20位,与阿尔及利亚、苏里南并列第100位。2015年,中国得分37分,比2014年增加1分,排名第83位,较2014年提升了17位。

 

  2014年中国排名不升反降,大致有三个原因。第一,“大老虎”在高层,下面少感觉。清廉指数反映的是一个国家政府官员的廉洁程度和社会状况,他们会找三种人打印象分,第一是企业家,第二是风险分析家,第三是普通老百姓。2014年反腐败,主要仍在查高官,中层还没有多的触及,企业家、风险分析家、老百姓也不会有太大感触,老百姓身边的“苍蝇”还在嗡嗡叫,所以不会给高分。

 

  第二,反腐败高压态势下,门好进了,脸好看了,但事情不办了。不少官员或多或少都有问题,他怕搞改革干事情得罪人,别人把他以前的老底揭了更倒霉。但企业家、老百姓需要你办事,现在事情不办了,他能说你好吗?由此也影响了得分。

 

  第三,老百姓想参与,少渠道,想支持,缺平台,加之,没有反腐成果。过去搞运动老百姓可以参与,现在反腐斗争虽然搞得声势很大,但主要是专门机关的单打独斗,老百姓缺乏积极广泛的参与渠道。同时,反腐的成果,贪官的赃款赃物,还没有到老百姓手里。一部分用于办案,一部分上缴国库了。当年打土豪分田地,打土豪不是目的,目的是分田地。如果只打土豪不分田地,农民不会那么积极地参加解放军,我们不会那么快把蒋介石打败的。


  第四,经济在下行。由于国际上受经济危机的影响,国内产业面临调整结构,经济下行压力加大,再加上相当多的干部不作为,与经济下行的压力汇集一起,反映在老百姓身上,就是“两增两减”,即:失业增加,就业减少;倒闭增加,收入减少,对得分也会有所影响。

 

  2015年清廉指数排名上升,则反映了反腐败斗争压倒性胜利的态势正在形成。2015年,反腐败呈胶着状态的态势有所改观。但为什么“透明国际”的给分还没有达到2012年的水平?有三个原因。第一,透明国际本身的测分并不很科学,存在一定误差。第二,我国反腐败的压力是从高层往底层传导,基层反应会有一个滞后效应。第三,我们得分还有很大的上升空间,就是通过深化政治体制改革,“形成科学的权力结构”(习近平语)。现在我们连一个县的科学权力结构都没有形成,更不要说一个市、一个省了。因为看不到方向和具体目标,不知道下一步要怎么走,一些干部群众持观望态度。

 

4、反腐没有“选择性” 但不得不选择

  尽管国际清廉指数在提升,很多“大老虎”或者“苍蝇”被抓被拍,但仍有人怀疑是不是“选择性反腐”。很多人觉得自古以来中国反腐策略就是先让官员通过腐败确立对上级的忠诚,然后再通过选择性反腐来清除异己。

 

  目前既不是“选择性反腐”,但是又不得不选择。原因有二,第一,查案力量和腐败存量严重不匹配;第二,没有搞有条件赦免,未能因势利导变阻力为动力,化消极为积极,所以不得不靠选择来解决这些问题。

 

  除非全国只有一起腐败案件,或者中纪委和各级纪委的办案人员特别多,能同时查处所有案件,唯其如此,才不会有“选择性”。只要案件不能同时查,就必然存在选择。先查谁,后查谁,谁下大力、中力、小力查,都是选择。选择的标准有很多,比如主要抓严重同中央对着干的、老百姓反应强烈的、线索集中的、在重要岗位或者有可能被提拔的。总之,有若干个标准可以选择。

 

  所以,从总体上讲,我们不是“选择性反腐”;但是,在众多的具体案件和矛盾中,我们必须要选择更有利的反腐战法。

 

5、有条件赦免贪官 可以化消极为积极

  一两个高官落马,是个人素质问题,上百个高官落马,是权力结构问题。素质不高自然是贪腐的原因之一,但是权力结构在里面起的作用更大。对于普遍出现的问题,个人要承担责任,组织更要承担责任,这才是解决问题的办法。


  改革开放这三十多年,由于多种主客观原因在此急剧汇集,犯错误的干部比例相当大。必须采取强高压态势反腐败,否则扫帚不到,灰尘不会自己跑掉;同时,也必须采取有条件赦免了。唯其如此,才能够化消极为积极,变阻力为动力。犯错误的官员也可以不背着沉重的包袱,不再消极抵抗,就可以为动力,那些不作为现象就能顺势化解。

 

  这两年,军队曾设置支援国防建设账号,有问题的军官,把有问题的钱退到这个账号上去,将来被发现了,可以作为坦白、自首、甚至立功的表现,效果不错。军队还只用了一个网眼,如果他们能用一张网,效果会更好。以全国解放战争举例,我们如果没有瓦解国民党官兵的大政策,全靠一枪一炮地打,将八百万消灭完,不知要到哪一年?

 

6、权力反腐走向制度反腐 还差一个试点

  目前反腐倡廉正在从权力反腐向制度反腐(关键是形成科学的权力结构)。由于至今还没有设立一个政改特区,所以得并不理想。众多的贪腐行为表明,至今仍沿用的苏联模式的权力结构和选人用人体制是两大根本性弊端,只有把苏联模式的这两大弊端坚决摈弃了,彻底改革了,才能从根本上解决这些腐败问题。

 

  反腐败是一门科学,是一项系统工程,既不能不经试点,一窝蜂地上;也不能凭想当然地一刀切。所以,2016年,我们最需要一个政改特区,一个试点。目前全国2800个县,都是一样的。可以将全国2800个县,拿出千分之一来做试点,给大家打造一个样板间。毛泽东当年拿“陕甘宁特区”做样板间,打造了新中国;邓小平拿“小岗村”做样板间,打造了全国范围的“包产到户”;但现在我们连一个政治体制改革的样板间都没有。要实现从权力反腐向制度反腐败,不能停留在想法上,必须通过试点,才能完成这个变。

 

  另外,目前反腐要从制度的“严密”上取得突破,也就是要尽快在试点“形成科学的权力结构”,不能只停留在“严厉”上。现在严厉是够严厉了,查了148个副省级以上的高官难道还不严厉吗?已经抓了22个本届中央委员、中纪委委员,难道还不严厉吗?

 

  反腐败不到三年,现任的省、市、县委书记,已经查了300多个。但是至今还没有一个党委的权力结构进行了改革,只查了案,抓了人,但权力结构并没有改,不敢保证其他书记以后就不会继续腐败。所以,必须在严密上,也就是在形成科学的权力结构上下功夫。

 

  同时,必须在全面深化改革上下功夫。现在查了很多案子,但是改革搞了哪些呢?实际上政治体制改革还基本没搞,纪检机关的“三”还不能代替纪检体制改革。“三”是职能、方式、作风,但纪检体制还基本没有改。所以说,不搞政治体制改革,党委权力结构不改,纪检体制不改,各级纪委依然监督不了同级党委。

 

  习总书记在2015年5月5日,在全面深化改革领导小组上讲了,要发挥试点的示范、突破、带动作用。到6月5日他又谈到了,要把那些想改革、谋改革、善改革的干部用起来,争当改革的促进派。中纪委机关报近日发表文章,提出不要让改革的领头羊变成替罪羊。在十三五规划开局之年的“两会”上,习近平、李克强、刘云山、俞正声、王岐山等高层领导在用人导向上密集发声,从中传递一个重要信号:一是为改革者打气鼓劲,二是努力激发激活动力的动力。


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