宋林霖 陈志超：深化地方市场监管机构改革的目标与路径
文 | 宋林霖 天津师范大学政治与行政学院教授、博士生导师，天津师范大学国家治理研究中心副主任，南开大学中国政府与政策联合研究中心研究员；
陈志超 天津师范大学国家治理研究中心研究助理
来源 | 《行政管理改革》2019年第9期
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摘 要
自2013年起，地方市场监管机构整合工商、质监与食药监等部门并进行试点，2018年组建市场监管总局，这是实现统一市场监管的重大突破。但是，在大市场监管体制中央层面改革完成后，地方政府如何深化市场监管体制改革、巩固已有改革成效等问题，需进一步探讨。研究发现，地方政府在经历了大市场监管体制的“自主创新—中央政府布置试点—中央政府引领改革”的过程中，监管体制模式呈现多样化和差异化，基层政府因隶属的上级政府层级不同，而造成了新的条块分割问题。为提升机构整合后的市场监管效率，建议应在完善监管法律法规、建立市场监管权力清单以及健全监管机制等方面进行突破，推动市场监管体系现代化，形成社会共治大监管格局。
党的十八届三中全会提出“改革市场监管体系，实行统一的市场监管”。2013年地方政府开始对新一轮市场监管体制改革进行探索与试点，大幅提升市场监管部门监管效率。2014年，国务院要求“加快县级政府市场监管体制改革，探索综合设立市场监管机构，原则上不另设执法队伍”。党的十九届三中全会进一步提出，改革和理顺市场监管体制。2018年3月，十三届全国人大一次会议通过批准国务院机构改革方案，组建国家市场监督管理总局，不再保留国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局，合并三局职能，将反垄断、物价监管、标准化等职能也并入其中，在一定程度上实现除金融外的一般性市场监管的大统一，全国各地借鉴试点经验，共同推进市场监管体制改革。但地方市场监管机构在加快推进机构整合的过程中，如何巩固改革成效，建立科学高效的监管体系，仍需深入研究和思考。
（一） 深圳模式
2009年底，深圳市在“大部门制”政府机构改革中探索推进市场监管体制改革，经中央编委和广东省委、省政府批准通过《深圳市人民政府机构改革方案》，整合质检、工商、物价、知识产权的机构与职能，建立市场监督管理局，其后又加上全过程食品安全的监督管理职能。2014年5月，深圳市成立市场和质量监督管理委员会，将原来深圳市场监管局承担的工商行政管理、质量技术监督、知识产权、食品安全监管、价格监管等职责，以及深圳市药品监督管理局承担的药品、医疗器械等职能划入。该模式由深圳市市场和质量监管机构进行顶层设计，区一级设置市场监督管理分局和食药品监督管理分局作为直属机构，街道设置市场监督管理所作为分局的派出机构，实现三级垂直管理状态。该委员会既将食品药品监管职能纳入系统，又突出强化质量监管的职能。2019年1月深圳市市场监管局“重新”挂牌，一方面，新挂牌的市场监督管理局（深圳市知识产权局）对监管内容进一步扩充，在承接市场和质量监管委员会全部职责的基础上，新增原属市经信委的农业、畜牧业的管理职责，以及经营者集中反垄断执法职责；另一方面，在建制与架构上与国家、省市场监管部门实现统一，利于职责管理和工作衔接。
（二） 天津模式
2014年7月，天津市委、市政府按照党的十八届三中全会关于改革市场监管体系、实施统一市场监管的总体部署审时度势，将原市工商局、质监局、食药监局整合，组建市场和质量监督管理委员会。实行“一个窗口办事、一个窗口投诉、一支队伍执法”的服务与监管新模式。2015年3月，天津市区县市场监管局和各街镇市场监管所全部挂牌启动，三级食品安全委员会及其办公室同步建立，组建两级执法稽查队伍。市、区、街道办全部采用“三合一”模式，初步建立大部门市场监管组织体系和工作体系。2018年11月，天津市机构改革组建市场监督管理委员会，将市市场和质量监督管理委员会（市食品安全委员会办公室）的职责、市发展和改革委员会的价格监督与反垄断执法职责，以及市商务委员会的经营者集中反垄断执法职责等整合，作为市政府组成部门。该模式的优势在于：一是解决部门推诿问题，让市场监管工作人员从一对多的困境中走出来。二是提高监管效率，三局整合实现一个部门管全程，执法人员也能一次监察多个领域，监管职能下移，与传统模式相比监管效率得到大幅提升。
（三）江苏模式
随着深圳、天津等地机构改革模式的建立并取得重大成效，多数省市根据地区监管现状，将某些部门纳入同一监管体系内。2014年底江苏省泰兴市通过整合工商局、食药监局、质监局，成立市场监督管理局，次年5月在“三合一”模式的基础上，把商务局和粮食局的职能纳入市场监督管理局的职能范围，率先实现“五合一”模式，为释放市场发展活力探路。2013年12月，济南市高新区将质检、工商、食药和食安办合并为市场监管局，形成“四合一”模式。2016年初济南市高新区又将物价管理的职能纳入市场监督管理局，并自主开发全国首个跨工商、食药、质监、物价的包含便携打印机的综合市场监管移动智慧平台，让市场监管真正实现数据化发展。在中央顶层设计的领导与试点经验的带动下，各地市场监管体制改革因地制宜，尽管机构整合部门存在差异，但都在进一步探索市场监管机构人员配置合理化问题，促进机构职能的深度融合。
（一）转隶融合问题凸显
机构改革作为一项系统工程，涉及人员调动、职能整合、场所变化、资源调配等方面。市场监管体制在面临转隶融合的新形势下存在种种问题，需要各地区领导对市场监督管理体制中人员转隶的问题进行商讨。例如河南省市场监督管理局召开人员转隶工作会，以减少人员转隶过程中面临的问题。人员在转隶过程中面临着思想认识、办案理念以及履职角色的转变，这些转变对其高效工作起到关键作用。工商、质监、食药部门在监管方面各有所长，质监与食药部门以保障安全为执法原则，注重标准和检测，以技术执法见长；而工商部门以保障公平为执法原则，广告、商标和竞争执法倚重主观认定，以行政裁量见长。随着食药监与质监职能的并入，大市场监管主体数量的覆盖面与复杂性都大幅增加，各部门因对执法人员的能力要求各不相同，业务整合难度大。其次，转隶人员思想难稳定。市场监管部门因晋升困难、绩效考核细则缺失等原因，部分工作人员存在“干多干少一个样”的思想，加之“放管服”改革对监管执法人员职能与能力需求的增加，对市场监管人员思想和结构稳定造成影响。例如江苏省县级机构整合后，人员编制精简20%，导致监管工作受到冲击，合并后两年内执法办案数量较合并前减少一半以上。
（二）基层市场监管执法力量不足
基层市场监管部门机构改革后，尽管市场监管人员数量以物理合并的方式不断增加，但各部门职能互相交叉，执法人员在判断案件性质时因执法解释不一，难以正确把握。例如浙江省宁波市原工商和质监部门认为获利属于违法所得，而原食药部门则认为是全部货值。其次，“人少事多、权小责大”的问题突出。机构整合后，基层市场监管部门职能、职责及范围增加，专业监管人员频繁调动，庞杂的监管任务与稀缺的监管资源形成鲜明对比。同时，管理体制由原来的垂直管理转变成地方政府管理，基层部门在完成分局任务的同时，还要积极配合区镇所工作，如环境卫生保障、社区执法等职责，各部门无法专职化。最后，人员专业素质有待提升。建立“大市场、大监管、大服务、大维权”的新格局，需要市场监管部门拥有复合型人才。专业人员既要掌握并运用好部门的法律法规、熟练使用系统，还应密切关注最新政策要求。机构整合后，由于原工商执法人员数量远多于食药和质监部门数量，致使大量工商部门职员负责质监与食药部门工作，短期内较难胜任工作。
（三）信息通畅程度亟待提高
机构整合前各部门都通过部门的网络平台收集处理数据，而机构整合后案件管理和办案系统统一存在滞后性，平台间信息流畅程度低，对于数据深度挖掘与分析等工作都产生不利影响，导致市场监管效率低。首先，办公系统分散。办公系统是上下级沟通联系的基本渠道。若办公系统不统一，各种案件资源信息难共享，跨部门案件在选择录入系统和执法流程上也存在差距。以江苏省为例，机构改革后各县级市场监管部门办公系统有的对接当地政府内网，有的采用原工商办公自动系统，有的则使用自主开发的新办公系统，多数地区未使用统一的办公系统，降低上下沟通的便利程度和影响工作效率的提升。其次，业务系统不兼容。为提升监管效率，原工商、质监等部门都开发各自业务系统，机构整合后多数地区未能及时合并业务系统。这些系统开发级别不一，分为国家级开发和省级开发两种；系统运行范围也较分散，有的在业务专网运行，有的在省政务外网运行。由于各业务系统基于不同的数据库，数据之间不能连通，市场监管数据分散，无法整合共享而导致数据信息碎片化，数据的录入和提取便利程度低。有的业务数据需要录入不同系统，录入案件信息工作量大，增加办案人员工作负担。
（一）“三定”方案实施不到位
“三定”方案是机构改革精神的集中体现，也是部门运行和依法履职的基本依据。市场监管总局出台《国家市场监督管理总局职能配置、内设机构和人员编制规定》后，多数省级地区也陆续出台各省的“三定”方案。实施过程中，有如下几个问题比较突出，首先，编办和市场监管部门的协调沟通不畅。各省市的“三定”方案由省编制委员会制定，部分地方政府的“三定”方案在制定过程中未与市场监管局进行有效沟通，可能存在市场监管局职能划分错误的问题。然而，没有出台“三定”方案的地区，如湖南、青海等地区，在机构合并的过程中只是将原部门工作人员及其职能进行“物理整合”，而未进行“化学融合”，难以真正实现“1+1+1>3”的监管效力。其次，部门职责相互交叉。职责是各部门工作人员依法履职的依据，也利于问责制的实施。基层市场监管机构改革的“三定”方案落实不到位，多数部门出现职责冲突的情况。同时，内设机构缺乏科学性。由各省市自行设置内设机构，当所设机构与数量不统一时，区域协同性较差，个别地区出现没有根据工作任务的繁重科学设置机构的情况。
（二）部门法律的缺位与冲突
各地区市场监管部门在进行机构整合时，法律法规等政策调整具有滞后性。市场监管总局下设法规司承担市场监督管理有关法律法规与规章的制定工作，但目前《市场监督管理行政许可实施办法》《市场监督管理部门执法监督规定》等统一规范市场监管的法律制度仍在立法过程中。目前，全国人大、国务院及地方人大或政府出台的法律法规、行政法规与地方性法规都是针对工商、质监或者食药监等某个监管部门，各地区市场监管部门实行机构改革后，市场监管部门在履行职能时，其权力范围等方面都可能受到质疑。例如天津市在机构改革前期，原工商、质监、食药监三个部门在证照问题等方面存在职责交叉的现象，职能整合后，虽表面上完美解决职责交叉问题，但由于市场监管部门权力清单内容需进一步完善，市场监管部门还需时间确权和清权。同时，部门规章难以相互适用。各部门为提升履职效率，出台若干执法程序等监管方面的规章制度，执法过程中立案期限等方面存在差异。市场监管部门工作人员按照原机构的规章制度履职时，可能会出现适用法律法规错误的问题。各部门自由裁量标准不一致，对案件自由裁量权有不同理解，例如行政处罚幅度差距大、滥用从轻处罚与减轻处罚，当各类案件通过市场主体信用信息公示系统公示时，会影响履职效果，市场监管部门的执法权威会受到质疑。
（三）缺乏顶层设计规划
中央组建市场监管总局推动了各省级地区进行市场监管机构改革，但也存在一些亟待解决的问题。首先，缺少地方省级市场监管部门规划。目前中央正在进行顶层设计，各地区相互借鉴先进经验，但当某些市（县）市场监管部门整合优先于省级市场监管局整合时，部门及权力整合会出现上下不一致的情况，需要省级市场监管局在符合市场监管总局要求的前提下，因地制宜，完善地方省级规划设计。其次，顶层设计未全程跟踪与调整。机构改革是循序渐进的过程，需要在摸索与完善的进程中推进市场监管部门机构改革。省机构编制委员会在进行整体制度设计时，深入基层调研力度不够，未能明确了解具体监管与执法改革的情况，监察机制不完善，改革效果的评价与反馈速度较慢，顶层设计进行调整与完善时间较长。再次，基层问题考虑不充分。在顶层设计的初期及设计过程中，应深入基层进行调研。但在实际工作中，对基层的关注度不够，基层缺少充分表达意见的渠道，基层干部的发声较难得到重视与及时的反馈。例如很多基层干部面临基层晋升难、薪酬水平低等问题，他们对职级并行的诉求十分强烈，但未能形成集中的声音，以致于问题没有得到及时解决。
（四）干部激励与晋升制度需完善
在从严治吏和净化党内政治生态的背景下，市场监管体制改革中出现干部不能很好地适应高压的新形势与新要求的情况，解决干部“不作为”的问题成为提升监管效率的关键。机构整合后职能增加，工作任务繁重，而行政编制的减少，使得部分干部对履职产生畏难情绪。同时，“痕迹管理”成为干部规避风险的手段，但“痕迹主义”使干部迷失工作方向，难以把精力集中投入对宏观事务的管理中。食品药品、特种设备的监管存在较大风险，追责问责成为常态化，基层监管人员普遍感觉工作压力大。部门内存在论资排辈的现象，职务晋升只能熬时间、排资历，尽管目前这种状态有较大改善，但人情社会引发的排资历现象仍无法彻底消除，干部晋升难成为最突出的问题。同时，市场监管机构整合后，一些基层干部达到相应的年限，却因无职位空缺无法晋升，降低干部人员工作积极性。部分基层市场监管部门已经有年轻业务骨干通过遴选、外调等途径离开，削弱了部门监管力量。
四、深化地方市场监管机构改革的对策建议
（一）建立市场监管权力清单
多数地区将工商、食药监与质监等部门整合后，有效解决了原各部门职能交叉的问题，市场监管部门成立后，其职能及权力范围可通过建立市场监管权力清单来进一步规范。“法无授权不可为”作为各级政府部门履职原则，权力清单有助于市场监管部门做到合理的清权与确权。市场监管部门权力清单的建立，并非将所有部门的权力都一一列举到清单里。有法律法规依据、能满足人民群众需求的权力，应进一步赋权；市场监管环境中有需要，但因市场局限性、公众监督缺失等原因造成模糊的权力，应进一步明确。同时，对于缺乏法律法规依据、阻碍经济发展、形同虚设以及威胁市场主体共同利益的权力都应在按照法律程序进行减权与消权。在全面确权与清权后，应通过权力清单等方式按照规定程序将其法治化。市场监管部门权力清单主要将权力名称、权力编码、权力类型、确权依据等内容通过清单的方式列出。其中，权力类型可以根据实际情况按照“9+X”的方式进行分类，先由整合前原工商、质监等各部门工作人员初步进行权力分类，确保权力分类的正确性；然后由市场监管部门统一整合，整合重复的权力，进一步确权分类，保证权力清单的全面性；确权依据要属实并使用法律法规规章全名，勿用缩写，以防内容解释的主观性。同时，清单并非是一成不变的，市场监管部门权力清单应随着实践的发展和法律的调整而逐步完善。在具体执行过程中，对于与社会经济发展中不相适应的权力需进行调整和下放。但是权力清单应在充分评估与论证的基础上进行调整，通过对权力清单的文本与程序等事中事后过程进行评估，发现其存在的问题，并客观地将情况向市场监管部门反映，作出相应对策，逐步完善市场监管部门权力清单。
（二）完善市场监管法律法规
习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上强调,“改革开放40年的经验告诉我们，做好改革发展稳定各项工作离不开法治，改革开放越深越要强调法治”。为高效推进市场监管改革，人大及有关部门需调整相关法律法规。首先，修订与完善有关法律法规。各级市场监管部门顺应改革形势，及时明晰与整理需要进行调整和完善的市场监管部门相关的法律法规，对需要修改的内容提出修改建议，并依法提请同级人大或政府依据法律程序修订并重新颁布实施，为各级市场监管部门履行执法监督和消费维权等职能提供法律支撑，为市场监管权力清单的建立与完善提供法律依据。其次，整合与修订部门规章。市场监管部门应当对原工商、质监和食药监等部门出台的各种部门规章进行整合与修订，对无需修改的部门规章重新以市场监管局的名义颁布实施，为市场监管各项职能履行提供便利，提升“六个统一”实现速度，即统一机构名称，统一执法主体、执法文书、执法证件，统一标识和服装，统一办公软件，统一投诉举报平台，统一规章制度，加强规范化建设。最后，重新设定市场监管自由裁量标准。市场监管部门整理与市场监管相关的法律法规中所涉及行政处罚的内容，在公开市场监管权力清单的基础上，对各个法律法规和部门规章所涉及的行政处罚幅度确定统一的裁量标准，对减轻、免于处罚等情况的适用对象及要求进行汇总，确保在执法时依法采取相同措施解决类似问题，防止各市场监管部门在处理案件中出现自由裁量标准不一致，从而影响市场监管执法权威的现象。
（三）加强干部队伍建设
机构整合后领导编制减少，市场监管部门中层干部晋升困难，可能会出现懒政怠政的状态，缺乏组织归属感与集体荣誉感。首先，要加强转隶人员责任感。在市场监管机构改革中注意关注工作人员状态，及时发现与纠正干部错误思想和不良作风，提升政治素质与业务素质，实现工作人员思想融合、职能融合、情感融合。建立岗位晋升制度，完善激励与保障措施，满足干部的合理诉求。其次，完善培训制度与人才培养机制。针对市场监管部门人员的特点，科学制定该部门短期、中长期培训计划，适应“一岗多职、一专多能、精干高效”的新情况，提升工作人员对专门系统的熟练运用程度，完善其业务技能和相关法律法规知识。对于优秀的具备领导潜质的年轻人要列入储备干部的名单库，依据其性格、岗位、专业等优势，实行动态化管理模式，坚持年度集中考核，不以年龄、资历作为晋升标准，对于表现突出的干部予以破格提拔，为市场监管部门的发展提供坚实的人才基础，保持后备干部队伍的生机活力。最后，整合市场监管各类资源。一是做细做实“三定”方案。科学划分各层级市场监管部门事权，理顺职责关系，做好各层级的分工与配合；建立市场监管责任制，使监管责任落实到部门和个人；同时，上级部门监管力量适当放到基层，适度扩充监管队伍，降低各层级管理职能的同质化程度。二是建立统一市场监管办公与业务系统。整合各部门信息系统，加快建设市场监管信息平台、业务平台，完善子系统；整合各部门市场监管信息，将原工商部门内网纳入市场监管部门系统，避免过多业务系统影响工作效率，实现系统平台内信息流通、资源共享以及监管联动。
（四）形成高质量社会共治格局
习近平总书记在党的十九大报告中明确要求：“打造共建共治共享的社会治理格局。”社会共治是市场监管方式与理念的重大调整方向，是推动市场监管部门高质量监督管理的有效途径。创新社会治理思路，努力构建主体自治、市场监管、社会监督、行业自律的社会共治新机制，借鉴以“顾客导向”为原则成立的行政审批局倒逼原职能部门由“审批式管理”转变为“监管式服务”的经验，形成良性的政企关系、政社关系。通过开放公共服务市场，鼓励和引导企事业单位、社会组织、人民群众积极参与社会治理。市场监管部门要发挥好“全国一张网”等系统的作用，增强信息公开力度、社会公众监督和网络媒介影响，形成约束与监督相结合的新监管机制。其次，明确市场监管部门职能权力边界，落实权力清单并及时进行动态调整，引导市场主体自治即企业主体自觉履行责任与义务，完善公司治理模式；政府鼓励和支持第三方机构的设立，推动政府转移职能与政府购买服务，建立行业公平竞争与管理等规定，同时增强第三方机构的自律性；充分调动科研院所专家、新闻媒体、社会公众等监督力量，全面提高法治意识与法律素养，加大监管方面的智库建设，发挥科研专家监管专业性强、社会公众监管主体范围广、新闻媒体监管舆论速度快的优势，加强建立与高质量发展相协调的市场监管体系。
[基金项目]
国家重点研发计划资助项目“行政许可流程优化与程序标准化研究”（2017YFF0207702）；国家社会科学基金重大项目“中国政府职责体系建设研究”（17ZDA101）；国家社会科学基金项目“行政审批事项转移与行业协会承接的衔接机制建设研究”（15BZZ076）；天津师范大学青年拔尖人才培育计划项目（135202WX1707）。
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