蔡之兵 张青：新时代中国农业生产力布局调整思路研究
文 | 蔡之兵 中共中央党校（国家行政学院）经济学教研部副教授；
张青 中共中央党校（国家行政学院）经济学教研部副主任，教授
来源 | 《行政管理改革》2020年第2期
行政管理改革 图片来源于网络 转载请注明出处
摘 要
农业生产力布局是降低农业生产成本、提高农业生产效率和满足人民日益增长的关于农产品美好生活需要的重要因素。基于第一产业和农业的地理分布格局演变历程，本文提出目前我国农业生产力布局存在粮食总量保持稳定，但是未来存在安全隐患；农产品生产聚集程度总体较高，但是仍有进一步提高空间；农产品尤其是粮食生产成本较高，需要进一步降低生产成本；农产品市场价格较高且有上涨趋势，需要稳定其价格等四个特征。指出未来农业生产力布局调整应该遵循总量安全原则、比较优势原则、规模经济原则、产业链一体化发展原则，并提出相应的政策建议。
农业生产力布局对农业发展效率具有重要影响，作为一个人口大国，保障农业的生产效率是保障农业和粮食安全的前提与基础。我国历来高度重视农业生产力布局工作，始终将农业的生产力布局作为影响农业生产效率的重要指导因素，先后围绕这一问题出台多项规划文件，如2003年出台的《全国优势农产品区域布局规划（2003-2007年）》、2008年出台的《全国优势农产品区域布局规划（2008-2015年）》、2013年出台的《特色农产品区域布局规划（2013-2020年）》、2016年出台的《全国种植业结构调整规划（2016-2020年）》等。党的十九大报告也提出：农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。生产力布局作为影响农业发展效率的重要因素，新时代背景下如何在解决“三农”问题中发挥作用值得研究。
生产力布局作为一种区域发展战略，经常在一个国家或地区的产业发展过程中被采用，生产力布局如果与国家或地区的比较优势匹配程度高，产业的发展效率就会事半功倍，反之如果两者的匹配程度低，产业的发展效率就会事倍功半。农业的生产力布局调整也不例外，从农业的重要性以及生产力布局的作用分析，新时代的农业生产力布局具有如下三方面的重大意义。
（一）科学的生产力布局有助于降低农业生产成本
农业生产成本是决定农业竞争力的关键因素。在高度开放经济条件下，过高的农业生产成本会极大降低本国农产品的市场竞争力从而迅速失去国内的市场份额，最终对国内的粮食安全问题带来冲击。随着中国对外开放程度的提高和深入，未来国内农业会面临激烈的市场竞争。值得警惕的是，我国的农业生产综合成本正在逐渐地丧失比较优势，随着劳动力成本、土地成本、环境成本以及质量安全成本逐渐显性化并不断提高，我国农业生产总成本在国际比较中发生了逆转。2006-2016年，我国玉米生产亩均总成本由411.8元/亩上涨至1065.6元/亩，而美国仅从537.5元/亩上升至700.9元/亩，和大田作物主要出口国相比，我国农业生产成本优势已经丧失 （见表1）。
表1 2004-2017年三种粮食平均生产成本、净利润与利润率
注：资料来源于历年《全国农产品成本收益资料汇编》。
可以发现，我国的农业生产成本逐年提高，2004年三种粮食每亩平均生产成本仅为395.45元，2010年上涨至每亩672.67元、2017年已经上涨至1081.59元，13年间，我国三种粮食每亩平均生产成本增加了686.14元，上涨1.74倍。而生产成本节节攀升所导致的直接后果就是我国粮食生产的净利润直线下滑，2004年每亩粮食生产净利润196.5元，2013年下降至72.94元、2016年已经变为负利润，每亩净利润为-80.28元，可见我国粮食生产成本上涨速度之快。更为严峻的是，目前我国粮食生产成本的过快上涨已经导致我国的粮食价格出现倒挂：加上关税后的国内粮食价格与国外粮食价格也毫无优势（见表2）。
表2 2005-2014年我国粮食价格与国际粮食价格比较（元/公斤，%）
注：（1）价差率=[ (中国市场粮食价格-国际市场粮食价格) /国际市场粮食价格]×100%。（2）拟征65%关税后价差=中国市场粮食价格—世界市场粮食价格×165%。（3）小麦、玉米国际价格为美国海湾离岸价格；小麦、稻米、玉米国内价格为全国平均批发价格。（4）国内外价格数据来自历年《中国农村经济形势分析与预测》， 拟征65%关税后价差为本文根据价格数据测算。
由上可知，我国的粮食生产成本较高且上涨速度较快，这不仅对农业可持续发展带来了压力，同时在国外粮食价格保持稳定甚至出现下降的情况下，我国粮食生产成本的不断提高势必会对我国粮食安全带来巨大冲击。因此，在农业生产成本不断提高的背景下，降低农业生产成本是提高农业竞争力和保障粮食安全的必经之路，而通过调整农业生产力的布局，发挥规模经济，是降低农业生产成本的重要手段。
（二）科学的生产力布局有助于提高农业生产效率
农业生产成本与农业生产效率是农业生产过程的一体两面，生产效率会影响生产成本的变化。同时，农业生产效率还会决定农业生产的效益和农民的收入，因此农业生产效率的提高是解决我国“三农”问题的重中之重。在2017年中央一号文件提出的农业供给侧结构性改革中，就强调应该从供给侧着手，提高农业供给体系质量和效率。可见，提高农业生产效率也是农业供给侧改革的重要内容。
表3 2004-2017年每亩用工、总产出和每亩每用工产出
注：资料来源于历年《全国农产品成本收益资料汇编》。
实际上，单纯从生产这一视角分析，我国的农业生产效率并不低。以2004-2017年的亩均用工数量和亩均产出进行分析（见表3），可以发现，一方面，每亩土地所需要的用工数量一直在下降，2004年每亩用工数量为9.97人，2017年已经下降至5.04人，几乎下降50%，另一方面，单位用工的亩产数量并没有随着每亩用工数量的下降而下降，相反却出现了大幅提升，比如2004年单位用工的亩产数量为40.6kg/人、2017年已经上升至93kg/人，上涨幅度超过120%。因此，从这一点分析，我国的农业生产率并不低。然而，如果将生产活动的经济效益也一并考虑，我国的农业生产效率则还需要进一步提高。2004年每亩土地现金收益为44.68元、2006年下降至42.8元，随后开始小幅度上涨至2014年的74.05元，年均仅增加3.9元，几乎停滞，更令人吃惊的是2015-2017年，每亩土地现金收益逐年下滑至58.3元。换言之，2004-2017年每亩土地现金收益仅仅增加13.62元，每年增幅不足1元。因此，我国的农业生产效率在量的提升上得到了表现，但是在质的提升上，则没有得到体现。这也要求对农业的空间布局进行调整，提高农业的生产效率和生产效益。
（三）科学的生产力布局有助于提高农产品供给质量从而满足人民日益增长的美好生活需要
民以食为天，农产品对人民的生活具有重要意义，对满足人民日益增长的美好生活需要也具有重要意义。然而，在目前的农业供给体系中，还存在一些制约满足人民日益增长的对美好生活需要的因素。
第一，农产品的安全问题。随着人民收入水平的提高，对农产品的要求也从“吃饱”变为“吃好”，但是我国整个农业生产体系仍然存在一些影响农产品安全的问题，比如大米污染、农药残留等。从近年来农产品质量安全舆情监测及风险评估的结果分析，农产品质量安全问题涉及到产地环境、生产、收获、加工、贮藏、运输、销售、监管、执法等诸多环节。农产品质量安全主要风险来源有产地环境污染、农业投入品残留、生产及加工过程中非法添加违禁物质、病原微生物及寄生虫污染、制假售假、动植物疫病、农产品自身毒素及其代谢产物，以及收贮运过程中原料、产品、包装、设备污染等。导致安全问题频频出现的重要原因是我国农业生产体系的上下游环节间、产销区间存在严重的割裂而导致农产品生产销售过程中出现的种种风险难以被有效监督。
第二，农产品的价格问题。农产品作为人民生活的必需品，其价格的稳定是国家稳定和人民幸福的前提。但是从最近几年的变化趋势分析，我国的农产品价格逐渐走高的趋势非常明显，尤其在大城市，农产品价格的上涨某种程度上已经影响了普通居民的生活。根据国家统计局数据，2019年6月份居民消费价格指数(CPI)同比上涨2.7%，但是水果价格大涨超40%，猪价大涨超20%。更为严重的是，我国的农产品价格经常呈现“你方唱罢我登场”的局面，即一种农产品价格平稳或者略微下降后，另一种农产品价格又开始暴涨。这种上涨趋势明显且波动极大的农产品价格变化特点说明了我国农产品生产体系缺乏控制价格的能力，也表明农业生产力布局程度不够，导致整个农业生产体系的最终产品价格波动性大，影响了人民的生活水平。
第三，农产品的质量问题。向普通居民提供种类更多、质量更好、价格更便宜的农产品是农业供给侧结构性改革的应有之义。我国地大物博，农产品种类多，理论上，提供更多种类、更好质量的农产品是比较容易的。但是从现实情况分析，我国很多城市农产品市场上的产品种类往往雷同，即使部分城市能够提高特色品种类型，其价格也往往较高。究其根本，缺乏足够系统的农业生产力布局顶层设计，导致农产品区位、生产、销售、运输、保存等环节的割裂是主要原因。
为了优化新时代农业生产力布局，笔者将对当前的农业生产力布局展开研究，为接下来的农业生产力布局调整提供基础。
（一）第一产业和农业的经济地理格局分析
在分析具体农产品的空间布局情况之前，我们可以先对整个第一产业和农业的地理分布格局进行研究（见表4）。
表4 2017年各省第一产业情况及其比重
注：2018年省级农业数据没有完全公布，故省级层面仍然用2017年数据。
从第一产业规模排序分析，2017年第一产业占各自经济比重的前五位省份分别是海南（21.6%）、黑龙江（18.6%）、广西（15.5%）、贵州（15.0%）、新疆（14.3%），其中比重高于全国平均水平的省份共有19个，低于平均水平的则有12个；从第一产业增加值绝对值分析，第一产业规模前五位的省份分别是山东省（5114.7亿元）、四川省（4365.1亿元）、江苏省（4314.5亿元）、河南省（4310.5亿元）、广东省（3712.7亿元），与比重位于前五的省份没有重合省份，说明我国的第一产业比重高的省份，其第一产业竞争力可能并不强。
从农业的规模排序分析，2017年农业占各自经济比重的前五位省份分别是黑龙江（13.2%）、海南（10.2%）、新疆（10.0%）、贵州（9.2%）、广西（9.1%），其中比重高于全国平均水平的省份共有17个，低于平均水平的则有14个；从农业增加值绝对值分析，农业规模前五位的省份分别是四川省（2813.1亿元）、山东省（2755.7亿元）、河南省（2655.7亿元）、江苏省（2603.6亿元）、黑龙江省（2148.4亿元），与比重位于前五的省份相比，仅有黑龙江省继续位于农业规模前五名。
从第一产业的地理分布情况分析，2007年第一产业规模前五的省份，其第一产业增加值之和占全国比重为36.3%，2017年这一指标已经下降至32.7%，说明整个第一产业的空间布局集中程度进一步下降。同时，2007年第一产业增加值比重序列的方差为0.6，而2017年已经下降至0.5，也说明第一产业在空间分布上的均衡化倾向。从农业的地理分布情况分析，2007年农业规模前五的省份，其农业增加值之和为5983亿元，占当年全国农业规模的比重为37.4%，2017年农业规模前五的省份，其农业增加值之和为5983亿元，占当年全国农业规模的比重为34.7%。同时，2007年农业增加值比重序列的方差为2.4，而2017年已经上升至2.9，这说明农业在空间分布上的集中程度在提高，这与第一产业的均衡化倾向存在不同。
（二）具体农产品的生产布局情况
本文主要通过考察粮食和大豆、棉花、油料、花生等农产品来分析我国农业的生产力布局变化情况。
从粮食产量分析，2017年粮食产量前五位的省份分别是黑龙江省（7410万吨）、河南省（6524万吨）、山东省（5374万吨）、吉林省（4154万吨）、安徽省（4020万吨），前五位产量省份的粮食产量之和为27482万吨，占比41.5%，前十位产量省份的粮食产量之和为44740万吨，占比67.6%。而2007年，前五位和前十位产粮省份的产量比重分别为37.9%和64.0%，两个指标在十年间都有所提高，说明粮食生产在空间上更为集聚。
根据种类分析，2007年谷物、稻谷、小麦、玉米产量前五位省份的产量之和分别占全国总产量的比重为38.7%、47.8%、75.5%、52.9%，产粮前十位省份的产量之和分别占全国总产量的比重为65.4%、77.8%、91.5%、79.6%。2017年谷物、稻谷、小麦、玉米产量前五位省份的产量之和分别占全国总产量的比重为42.6%、54.1%、79.2%、55.1%，产粮前十位省份的产量之和分别占全国总产量的比重为68.5%、81.7%、93.9%、81.3%。可以发现，2007-2017年，谷物、稻谷、小麦、玉米产量前五位省份与前十位省份的产量之和分别占全国总产量的比重都有所提高，说明这四种粮食在空间结构布局上都呈现进一步集聚的特征。其中，前五省份比重提升顺序分别是稻谷（6.3%）、谷物（3.9%）、小麦（3.7%）、玉米（2.2%）；前十省份的比重提升顺序分别是稻谷（3.9%）、谷物（2.9%）、小麦（2.4%）、玉米（1.7%），因此，前五省份比重提升幅度大于前十省份比重的提升幅度，说明集聚特征非常明显，同时稻谷和谷物的集聚程度比小麦和玉米更快。
从2007-2017年主要农作物生产分布情况看，2007年大豆、棉花、油料、花生、糖料、蔬菜前五位省份产量之和占全国产量比重分别为63.7%、79.3%、57.3%、74.3%、92.5%、47.9%，前十位省份产量之和占全国产量比重分别为80.3%、95.3%、78.9%、90.0%、97.1%、68.9%，2017年大豆、棉花、油料、花生、糖料、蔬菜前五位省份产量之和占全国产量比重分别为70.8%、93.9%、52.1%、67.5%、94.8%、44.1%，前十位省份产量之和占全国产量比重分别为84.2%、99.1%、74.0%、88.3%、97.9%、67.6%。
从前五省份的产量比重变化分析，2007-2017年，生产集聚程度进一步提高的农产品包括大豆、棉花、糖料三种，其集聚程度分别提高7.1%、14.6%、2.3%，生产集聚程度分散的农产品包括油料、花生、蔬菜，其集聚程度分别下降5.2%、6.8%、3.8%。从前十省份的产量比重分析，2007-2017年，生产集聚程度进一步提高的农产品包括大豆、棉花、糖料三种，其集聚程度分别提高3.9%、3.8%、0.8%，生产集聚程度分散的农产品包括油料、花生、蔬菜，其集聚程度分别下降4.9%、1.7%、1.2%。
（三）目前农业生产力布局的特征与问题
第一，粮食总量保持稳定，但未来存在安全隐患。从粮食总产量分析，2007年粮食产量为5.02亿吨，2018年粮食产量为6.58亿吨，11年时间里粮食产量增加了1.56亿吨，年均增加1418万吨，总量安全目标基本能够保证。但是值得警惕的是，我国粮食总产量已经出现下降趋势，2015年我国的粮食产量为6.21亿吨，2016年粮食产量结束十二连增，下降至6.16亿吨，随后2017年反弹至6.62亿吨，2018年又开始下降至6.58亿吨 。因此，虽然粮食总产量仍然能够满足基本需求，但是从产量变化趋势分析，粮食产量继续保持增长的压力较大，出现下降的风险逐渐增加。
第二，农产品生产集中程度总体较高，但是仍有进一步提高空间。从集中程度分析，我国粮食生产的空间集中程度较高，2017年谷物、稻谷、小麦、玉米产量前五位省份的产量之和分别占全国总产量的比重为42.6%、54.1%、79.2%、55.1%，产粮前十位省份的产量之和分别占全国总产量的比重为68.5%、81.7%、93.9%、81.3%。然而，一方面，部分粮食的生产集中程度仍有提高的空间，比如相对于小麦和玉米超过80%的集中程度，谷物尤其是稻谷的集中程度仍有提高空间。另一方面，在主要农产品的空间分布中，油料、花生、蔬菜等产品的集中程度自2007-2017年间都有不同程度的下降，这也意味着未来这些农产品都可以继续提升集中水平。
第三，农产品尤其是粮食生产成本较高，需要进一步降低生产成本。近十余年，包括粮食在内的各种农产品的生产成本都有逐渐上涨的趋势，比如2004-2017年间，我国三种粮食每亩平均生产成本增加了686.14元，上涨1.74倍。快速上涨的生产成本已经开始大幅拉低农业的利润率，2016年单位土地的农业生产净利润为负值已经证明这一点。这种情况会进一步降低农业对高质量劳动力的吸引能力，这对我国的粮食安全和乡村振兴战略都是一个潜在的巨大威胁。
第四，农产品市场价格较高且有上涨趋势，需要稳定其价格。在成本不断上涨因素的推动下，农产品的价格也在随之甚至呈现更大幅度的上涨，这种上涨不完全是因为农业生产环节的成本上涨，在收购环节、运输环节、销售环节以及“最后一公里”环节都存在大量的提高农产品价格的因素，这些因素极大地提高了农产品的价格，也阻碍了人民享受和消费更多种类、更高质量、更低价格的农产品，最终也导致人民日益增长的美好生活需要难以被满足。
当前我国农业的生产力布局具有很多优点，也取得了很大成绩，但是从更高水平和更高目标的国家战略层面出发，农业生产力布局仍然具备调整的空间。这一调整需要满足如下原则。
（一）总量安全原则
产业的生产力空间布局对产业的发展效率和生产过程具有直接影响，在产业的生产力布局由不合理转向合理的过程中，产业的生产过程会暂时受到冲击。农业的生产力布局调整也不例外。考虑到粮食问题对中国的重要性，在调整农业生产力布局过程中，应该将保障粮食总量安全作为第一原则。在调整方案或者规划制定之初，应该深入分析研判各地的粮食产量以及在调整过程中可能会出现的产量波动，对最终总量的变化区间与整个市场上的需求量做好量化匹配研究，提高粮食总量安全指标的下限，做好应对意外因素对粮食供给可能带来冲击的风险预案，最大可能地保障粮食供给的总量安全。
（二）比较优势原则
比较优势原则指的是产业的空间布局应该与地区的比较优势相匹配，匹配程度越高，产业发展效率就越高，反之亦然。这一原则在农业的生产力布局过程中体现得尤为明显，这是因为农业受地理、气候、自然条件等区域的“第一性”因素影响更多。因此，在农业的生产力布局调整中，强调比较优势原则就要求深入考察各个地区不同的气候、水文、地理、环境等条件，深入研究不同农产品发展所需的环境以及两者之间的匹配程度。在此基础上，将符合地区比较优势的产业作为地区发展的主导产业，实现产业发展的效率最大化。
（三）规模经济原则
在经济生产过程中，规模经济是所有的生产者都在追求的目标。一般情况下，随着生产规模的提高，单位要素的产出就会提高，同时单位产出的平均成本也会随之降低。对农业而言，一定规模的生产规模不仅能够提高各种要素的使用效率，同时随着生产规模的扩大，现代农业所需要的昂贵农业机械甚至其他知识产品的成本都能够迅速下降，最终会通过提高农业的生产效率来提高农业的吸引力。因此，在遵循比较优势原则的基础上，有意识地将规模经济作为培育地方优势产业的指导方针，在符合发展禀赋约束的前提下，不断做大做强做优自身优势产业，无疑会通过成本的降低提高整个产业的竞争力。
（四）产业链一体化发展原则
农产品的价格上涨不仅仅取决于生产环节的人工和土地成本上涨，整个产业链上的不同环节出现隔离甚至层层加码也是导致农产品价格不断上涨的重要甚至是关键因素。因此，在未来农业生产力布局调整过程中，应该从顶层设计出发，强化产业链的完整链条规划，对上下游间的产业关系和生产环节、收购环节、运输环节、销售环节之间的关系进行一体化控制，将每个环节的成本尽可能地降低，从而最终降低整个产品的价格，让最广大的消费者能够享受最大的福利。
根据农业生产力布局调整应该遵循的原则，在未来农业生产力布局的调整过程中，具体可以采取如下思路。
（一）更新农业发展指导思想
农业发展不仅事关我国农业安全，实际上它与现代化经济体系建设、乡村振兴战略等重大的发展战略都具有重要联系。由于涉及领域较多，在制定农业发展战略的过程中，需要考虑的因素和目标就非常复杂，给最终发展战略的科学性和清晰性带来了极大考验。有鉴于此，本文通过梳理农业发展的相关属性，提出农业发展战略应该坚持“系统—总量—结构—成本”与“质量—安全—效率—价格”的匹配发展思维，利用系统的顶层设计保障农业的发展质量，以总量为农业发展战略制定的第一目标从而保障粮食安全，以产业的空间结构和技术结构为着力点从而提高农业发展效率，以综合控制农业各个环节的成本来降低农产品的价格从而提高其竞争力。
（二）推进农产品逐步向优势地区集中
当前，粮食、油料、棉花、糖料主要生产区域呈明显的“北增”和“集中”态势，未来这一趋势会继续保持，我国的农产品也应该有意识地向如下优势地区集中。按目前的集聚度和各地发展情况，粮食（谷物）的主要生产地以及未来的主要集聚地为东北三省、河南、山东、河北、安徽、江苏等省；油料主要包括大豆、花生等，未来会向东北、山东、河南、内蒙等地集聚；棉花目前主要分布在新疆、河北、山东等地，今后的趋势是集中到新疆；糖料主要包括甘蔗和甜菜，甘蔗主要分布在广西、云南、广东和海南，未来日益向广西和云南集中，甜菜主要集中在黑龙江和新疆。
（三）加快建设现代化农业发展体系
农业的重要性不仅不会随着其占国民经济体系比重的下降而降低，相反，随着工业和第三产业发展水平和比重的提高，农业的发展实力会成为影响整个经济体系的关键因素。因此，建设现代化经济体系一定需要现代化的农业产业体系。应该运用大农业的发展思维，强调农业的现代化发展，这种现代化发展体现于农业内部不同环节的高度整合，体现于农业与工业、服务业的高度匹配发展，体现于前沿技术在农业生产体系中的运用程度。
（四）积极推进乡村振兴战略
“三农”问题的解决不仅仅只需要农业的兴盛，实际上，“三农”问题是一个系统性的复杂问题，产业是解决“三农”问题的关键一招，除此之外，还存在其他很多如生态环境、农村劳动力以及非劳动力的转移、土地制度改革等问题，这些问题会对农业的发展效率产生影响。因此，应该大力推进乡村振兴战略，将“三农”问题作为一个系统性的整体问题予以解决，只有整个乡村地区的问题得到解决，农业的发展才会事半功倍。
[基金项目]
中共中央党校（国家行政学院）2019年国家高端智库重点课题“中长期农业生产布局调整研究”；国家社科基金青年项目“区域优势演变与高质量的产业分工体系构建研究”（19CJY002）。
可点击底部“阅读全文”或上中国知网下载全文