宋世明：共治论——中国政府治理体系建构之路
文 | 宋世明 中共中央党校（国家行政学院）公共管理教研部副主任、教授、博士生导师
来源 | 《行政管理改革》2021年第2期
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摘 要
为了形成党和国家事业发展的强大合力，形成全面建设社会主义现代化国家的强大合力，共治（即协同共治）是大势所趋。共治，以巩固不可分割的党的集中统一领导权力为前提，以共和即“中华人民共和国一切权力属于人民”为前提，以良法善治为前提，以权责一致为前提。为充分实现共治，需要在推进国家治理体系和治理能力现代化实践进程中，由国家做出高质量的协同共治制度安排。在国家治理体系全局中，政府治理体系体量最大；在国家治理能力的全局中，政府治理体系是制度执行力的最大载体。基于此，“先大后小”“先内后外”既是实现共治的中国路径，也是建构中国政府治理体系的现实路径。“先大后小”，即立足国家治理体系优先实现党和国家机构职能的优化协同高效，在此基础上进一步完善政府治理体系，进一步完善国家行政体制；“先内后外”，即在政府治理体系内优先纳入“共治”的制度安排，在此基础上以整体政府角色而不是以碎片化政府角色与社会、市场协同共治，由此形成有为政府、有效市场、有机社会协同推进社会经济发展的治理格局。
“十四五”时期，是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年，是新阶段贯彻新发展理念构建新发展格局的第一个五年。为了形成党和国家事业发展的强大合力，形成全面建设社会主义现代化国家的强大合力，共治（即协同共治）是大势所趋。本文试图对共治（即协同共治）进行中国式表达。
一、什么是共治?
共治，就是协同共治。即为最大限度地统筹国家治理体系的公共资源以及全社会一切积极因素有效解决公共问题，国家在制度上做出相应的设计和安排，以更好地发挥公民、企业以及社会组织在公共事务管理与公共服务中的作用。党和国家机构职能优化协同高效，在党的统一领导之下国家治理主体协同行动，是协同治理的核心；多元治理主体良性互动，是协同治理的要义。
“政令出不了中南海”，不是共治。共治，从来以有效的统一领导为前提。各自为政，政出多门，不是共治。共治，以巩固不可分割的党的集中统一领导权力为前提。跳“独杆舞”，唱“独角戏”，不是共治。共治，以共和为前提，即以“中华人民共和国的一切权力属于人民”为前提。“依法行政演变为依法打架”，不是共治。共治，须以公平正义的良法善治为人民服务为前提。“混同乱治”不是共治。共治，以权责一致为前提。
二、为什么要共治？
共治，目的是为了形成党和国家事业发展的强大合力。 推进领导体系、政府治理体系、武装力量体系、群团工作体系优化协同高效, 形成国家治理体系的总体优势。推进党的领导力、政府执行力、人民军队战斗力、群团组织和社会组织活力共生共鸣共振, 形成国家治理能力的总体合力。究其深层根源，共治，是人类政治文明演进的大势所趋，是现代生产力发展到历史新阶段对政治上层建筑的必然要求，是人类生存发展的基本经验对公共治理的有益启迪。
共治，是人类政治文明演进的大势所趋，是对传统的政治统治、政治管理、公共行政的扬弃。政治统治，即经济上占统治地位的阶级依靠国家强制力，通过特殊的手段和方式将统治秩序强加于社会的过程。政治管理，即公共权力对政治生活自觉地约束与制约，从而确保政治生活的秩序与目标。主要方式与手段有：领导、决策、组织、协调、灌输、服务等。公共行政，政府行政权力代表国家对社会的管理。最基本方式与手段是权威（法的权威、制度的权威、机构的权威、 职务权威、人格权威等)。公共管理，即以政府行政机关为主体的国家机关和以公益性为导向的社会组织等多元主体，为实现与提升公共利益，以协同治理的方式为社会提供公共产品和公共服务的活动。
共治，是与大数据时代相适应的现代治理方式。在农业社会，国家是绝对的统治中心，百姓是被统治者。在传统的工业社会，公民或公民代表选举领导人组成政府，作为国家代表的政府管理与服务处于被管理地位的公民。随着信息社会的日趋发展，社会组织的日趋成熟，公民素质能力的日趋提高，特别是大数据时代的到来，国家与社会的协同共治的物质技术基础更加可靠扎实。大数据时代催生了以信息化、数据化为导向的新兴产业，平台企业、平台经济异军突起，数据成为土地、资本、劳动力等传统投入要素以外的新生产要素。大数据时代催生了云端制（统一大平台+海量小前端）这一新的组织模式；多元主体依托统一平台已经在协同创造商业价值，实现了大规模、实时化、自发化、社会化协作。政府、市场、社会运用云端制来协同创造公共价值，已成为先进科学技术对上层建筑的内在要求。由此，共治，必然要求充分运用公开透明、公民参与、政社协作的治理方略；必然要求打通数据壁垒，实现数据共享，让数据成为全社会创新创造的新型“生产资料”。当然，包括大数据技术、智能技术在内的科学技术变革只是国家治理现代化的必要条件，不是充分条件。国家治理现代化的实际进程、变革程度、治理效能，取决于现实生活中各种利益主体博弈的过程及其结果。不同的制度环境和制度安排决定了利益主体发挥作用的方式及其力量大小。正是在这个意义上，制度竞争是国家间最根本的竞争，国家治理能力高低、政府治理的优劣在很大程度上取决于一个国家是否有促进协同共治的高质量制度安排。
共治，是人类社会生存发展的的基本经验。“如今人类完全主宰地球，并不是因为单个人比单个黑猩猩或狼更聪明，或者手指更灵巧，而是地球上只有智人这个物种能大规模而灵活地合作。”根据马克思主义国家学说，“国家是整个社会的正式代表”，不仅应把社会冲突保持在秩序的范围以内，而且应把促进社会协作做为自己使命所在。根据历史唯物主义的基本原理，人民群众是历史创造者，应通过制度保证人民在中国国家治理中的主体地位。中国特色社会主义事业是人民群众自己的事业，协同共治，自然是坚持和完善中国特色社会主义制度的应有之义，也必然是推进国家治理现代化的内在要求。
三、如何实现共治？
简言之，通过制度建设与制度创新实现共治。即在推进国家治理体系和治理能力现代化实践中，在制度之治中进一步推进共治。具体言之，实现共治的基本路径至少包括以下五个方面。
（一）遵循国家治理现代化大方向
国家治理的导向决定政府治理的方向，决定了政府治理体系建构内容，决定了特定阶段共治实现方式。总体来看，我国政府治理体系建构经历了三个历史阶段。
新中国成立之后、改革开放之前的中国政府治理体系建构服从服务于“政治导向型”国家治理。具体表现为：一是，以巩固国家政权、巩固社会主义制度作为首要价值。二是，实行权力过分集中的“一元化”领导，党政社一体化。三是，以政府在资源配置中发挥决定性作用的方式发展生产力，以“阶级斗争”为纲巩固生产关系、巩固上层建筑。四是，以重人治、轻法治方式作为治国理政的主导方式，以政治运动作为推动工作的主要方式。
改革开放后至党的十八大之前，中国政府治理体系建构服从服务于“经济导向型”国家治理。具体表现为：一是，以推动经济发展作为首要价值。二是，以加强党的领导为前提规范党政关系，同时努力走出一条中国特色社会组织发展之路。三是，以发挥市场在资源配置中的基础性作用与政府在经济增长中的拉动作用作为发展生产力的主导方式。四是，逐步以法治代替人治作为主要治理方式。“经济导向型”国家治理格局下中国实现共治的特殊方式，即首先破解基于部门利益基础上的“部门行政”，结束行政碎片化的状态，尽力建立“公共行政”，为中国以一个整体政府而不是以一个碎片化政府与社会、市场协同共治创造更好条件。这是改革开放后至2018年3月之前的中国行政体制改革的重要主题。
党的十八大之后的中国政府治理体系建构服从服务于“制度导向型”国家治理。具体表现为：一是，以推进国家治理体系和治理能力现代化为价值导向。二是，坚持党对一切工作的领导，理顺党政职责关系。坚持和完善党的领导制度体系，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。三是，以“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”为经济发展主导方式，以创新驱动作为引领发展的第一动力。四是，法治是制度之治最基本最稳定最可靠的保障。
1.以推进国家治理体系和治理能力现代化为价值导向。2012年中国经济增速出现下滑，触发了全面深化改革，触发了2013年党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”这个重大命题，并把“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标。此时，“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现，国家治理体系是在党的领导下管理国家的制度体系，国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。”2017年，党的十九大报告将“推进国家治理体系和治理能力现代化”置于全面建设社会主义现代化的战略安排。2018年，党的十九届三中全会决定深化党和国家机构改革，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一次集中行动。国家治理体系是党和国家组织体系以及国家制度体系的总和。2019年10月31日，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的总纲领，提出了制度建设和制度创新任务书，即提出了“十三个坚持和完善”。构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，其最终落脚点在于，把我国制度优势更好地转化为国家治理效能，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力保证。此时，“我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。”
由此观之，应立足于推进国家治理现代化的全局考察中国政府治理体系建构之路；应立足于坚持和完善中国特色社会主义行政体制，进一步完善国家行政体系；应立足于制度建设与制度创新，提升政府治理能力。
2.坚持党对一切工作的领导，理顺党政职责关系。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。中国共产党是最高政治领导力量，是中国政治方向的掌舵者，是中国政治体系的统领者，是中国社会治理的主导者，是中国重大决策的决断者，是中国国家富强、民族振兴、人民幸福的最大压舱石，是我们战胜一切艰难险阻的最可靠的法宝，是我们团结一切积极因素协同共治的最强大驱动力。因此，“必须坚持党政军民学、东西南北中，党是领导一切的，坚决维护党中央权威，健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，把党的领导落实到国家治理各领域、各方面、各环节。”既不是党政分开，也不是党政合一，而是理顺党政职责关系。坚持党的全面领导，把党总揽全局、协调各方与各方依法律、章程开展工作有机统一起来。2018年2月28日，习近平总书记在党的十九届三中全会第二次全体会议上的讲话中专门阐述了党政关系问题。如何处理好党政关系？“处理好党政关系，首先要坚持党的领导，在这个大前提下才是各有分工，而且无论如何分工，出发点和落脚点都是坚持和完善党的领导。中国共产党是执政党，党的领导地位与执政地位是紧密联系在一起的。不能简单讲党政分开或党政合一，而是要适应不同领域特点和基础条件，不断改进和完善党的领导方式和执政方式。”
由此观之，政府治理体系建构中的共治，在提高党的领导力前提下以提升政府执行力为依归。党的领导制度体系重在提高党的领导力，政府治理体系重在提高政府执行力。政府不是唯一的国家治理主体，却是国家治理主体中作用面最广、最直接的治理主体；政府执行力不是国家治理能力的全部，却是人民群众对国家治理能力感受最直接的方面。
3.以“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”为经济发展主导方式，以创新驱动作为引领发展的第一动力。首先，“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。党的十八届三中全会提出了一个重大理论观点：“使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用”(“两点论”)。“市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济本质就是市场决定资源配置的经济。”2014年5月26日，习近平总书记进一步指出：“提出使市场在资源配置中起决定性作用，是我们党对中国特色社会主义建设规律认识的一个新突破，是马克思主义中国化的一个新成果，标志着社会主义市场经济发展进入了一个新阶段。” 2015年12月18日，习近平总书记又提出了“重点论”：“党的十八届三中全会提出使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用，这两个方面都讲了，但我在全会说明中讲得很清楚，改革重点是解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位的问题。更好地发挥政府作用，不是更多发挥政府作用，而是要在保证市场发挥决定性作用的前提下，管好那些市场管不了管不好的事情。”2018年2月28日，党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》再次强调，破除制约使市场在资源配置中起决定作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端，建设人民满意的服务型政府。2019年10月31日，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》进一步明确：“充分发挥在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用。”2020年10月29日，党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二零三五年远景目标的建议》重申“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合”。其次，以创新驱动作为引领发展的第一动力。2014年，国内外对中国经济增速持续下降有一些议论，有一些人认为：“中国经济增速已经下降至7.5%以下，为什么不采取强刺激措施？”针对这些疑问，习近平总书记在2014年6月9日中科院第十七次院士大会上明确指出：“老路走不通，新路在哪里？就在科技创新上，就在加快从要素驱动、投资规模驱动发展为主向以创新驱动发展为主的转变上。”2014年12月中央经济工作会议指出：“经济工作要适应经济发展新常态。”2015年10月29日，党的十八届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出要坚持新发展理念，即坚持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。2016年1月18日，习近平总书记进一步指出：“创新是引领发展的第一动力。”2017年12月18日，习近平总书记在中央经济工作会议上指出，“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”。2019年10月31日，党的十九届四中全会决定提出：“坚持和完善社会主义基本经济制度，推动经济高质量发展。”2020年10月29日，党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二零三五年远景目标的建议》提出：我国已经转向高质量发展阶段，但“创新能力不适应高质量发展要求”，因此，要“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位”。
由此观之，有效市场、有为政府、有机社会协同共治推动经济社会发展，是完善中国政府治理体系的根本目的。
4.法治是制度之治最基本最稳定最可靠的保障。2014年10月23日，党的十八届四中全会做出了《中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，习近平总书记强调，“坚定不移走中国特色社会主义法治道路”“加快建设社会主义法治国家”。2015年2月2日，习近平总书记强调：“领导干部要做尊法学法守法用法的模范。”2019年10月31日，党的十九四中全会决定对新时代坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力作出系统部署。其中，“坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力”，再次强调坚定不移走中国特色社会主义法治道路，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”，再次强调推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，使政府机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同。根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二零三五年远景目标的建议》，“基本实现国家治理体系和治理能力现代化，人民平等参与、平等发展权利得到充分保障，基本建成法治国家、法治政府、法治社会”，是到2035年要实现的九大远景目标之一。2020年11月16日，习近平总书记在《求是》杂志发表署名文章《推进全面依法治国，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用》指出：“我国社会主义法治凝聚着我们党治国理政的理论成果和实践经验，是制度之治最基本最稳定最可靠的保障。”2020年11月16日至17日，中央全面依法治国工作会议明确了习近平法治思想在全面依法治国工作中的指导地位。
由此观之，建构职责明确、依法行政的政府治理体系，必然要求将共治纳入法治化轨道。
（二）优化组织结构体系
打铁还需自身硬。优化组织结构体系，实际上是为跨部门、跨层级、跨条块、跨区域协同共治、国家与多元主体协同共治增加“本钱”，注入更多“资本金”。“如果各种政府想成为同样有用和有效率的政府，他们就‘必须’在结构上有高度相似之处。”大部门体制是中西方优化政府组织结构的基本方向。
1.大部门体制是大部门体系和机制的有机统一。大部门体制的实质是一种政府治理模式，是组织架构与运行机制的统一。大部门体系是一种由核心化的决策中枢及其办事机构、综合化的政府组成部门、专业化的执行机构三个要素形成的政府组织架构。政府架构是静态的，不是有效履行政府职能的充分条件，完成政府使命，还必须使政府有效运行起来。大部门体系应建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。因此，大部门体制改革在重塑政府架构的同时，还应重塑行政运行机制。
2.中国实施大部门体制具有区别于西方的特质。大部门体制本质上属于“决策大部门体制”。决策权的有机统一，在中国首先体现为中国共产党对重大工作决策权的统一领导，体现为对重大工作决策的价值要素的统一排序。其次，政府行政决策中枢侧重对重大行政决策价值要素的统一把握。这是中西方实施大部门体制的本质区别。
3.应持续完善大部门体制的组织架构。2018年深化党和国家机构改革，“坚持了大部门制改革方向”。目的在于形成国家治理体系的总体优势，形成国家治理能力的总体合力。“完成组织架构重建、实现机构职能调整，只是解决了‘面’上的问题，真正要发生‘化学反应’，还有大量工作要做。”建立大部门体制是系统性解决问题，并非是零敲碎打的组合。大部门体制改革，就好像是装满子弹的长枪之扳机，一旦扣动，源于其内在改革逻辑的一系列改革举措就应随之跟进，只有这样才能实现大部门体制改革的既定目的。从理论上分析，2018年深化党和国家机构改革之后继续完善组织架构应在四个层面着力。一是，结构视角，继续解决分工与协调这一组织基本矛盾，解决矛盾杠杆支点是，以满足公共需求为依归继续优化组织结构。二是，权力视角，继续解决决策权与执行权之间的矛盾，解决矛盾的杠杆支点是，科学划分决策权及其责任归属。三是，人力资源视角，继续解决组织需求与个人需求之间的矛盾，解决矛盾的杠杆支点是，以更好关心满足人的需求这种方式实现组织需求。四是，文化视角，继续弱化向心力与离心力之间的矛盾，解决矛盾的杠杆支点是，成员共同分享具有凝聚力的组织文化。
4.应持续完善大部门体制的运行机制。构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制，既是国家治理现代化的基本要求，更是持续优化大部门体制运行机制的内在要求。第一个层面，在党和国家层面确定决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的框架。就决策而言，建立健全党中央决策议事协调机构，加强党对重大工作决策的集中统一领导。就执行而言，统筹设置党政机构，更好地发挥党中央职能部门的统一归口协调管理职能。就监督而言，推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革，健全党和国家监督体系。经过2018年3月开启的深化党和国家机构改革历程，这个任务现在已经基本完成。第二个层面，在中国特色社会主义行政体制框架内、在整个政府治理体系内继续“完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。”基于各种原因，这个任务基本没有开启。应在党的领导下健全国务院综合协调机制。第三个层面，健全部门间协调配合机制。须抓住落实党中央、国务院部署重大事项之契机，不失时机地推进跨部门协调机制（如部际联席会议制度等）。即使是临时的跨部门协调机制，也聊胜于无。应在这些临时性机制的基础上，推动建立常态化跨部门协调配合机制。第四个层面，部委与其管理的国家局之间建立与完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。
（三）优化政府职责体系
政府职责体系是由政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等构成的职能、职权、责任体系。
1.厘清政府、市场和社会之间边界是优化政府职责体系的中枢环节。“政府职能转变是深化行政体制改革的核心，实质上要解决政府应该做什么，不应该做什么，重点是政府、市场、社会的关系，即哪些应该由市场、政府、社会各自分担，哪些应该由三者共同承担。”从政府在资源配置中发挥决定性作用, 到“市场在资源配置中起决定性作用”，是中国划分政府与市场边界的起点与终点。这一点与西方不同，我们是伴随着从高度集权的计划经济体制向社会主义市场经济体制转型过程, 探索政府与市场边界的。在高度计划经济体制下, 政府将行政权力伸向社会的每一个角落, 包揽社会、吸纳社会, 基本上与社会融为一体。中国完善政府治理体系的基本发展态势是, 从全能主义行政管理转向政府与社会协同共治的公共管理。厘清政府与社会边界是“前因”, 政府与社会协同共治是“后果”；优化“政府治理”是前因，完善“社会治理”是后果。“政府治理”与“社会治理”的叠加、共振、共鸣就是政府与社会的协同共治, 即政府与社会之间应协商、协调、协作、协同。
2.借助协同共治制度安排全面履行政府职责。经济调节，为实现经济增长、物价稳定、充分就业和收支平衡，政府运用政策工具对市场经济活动进行调控的行为。实现共治，应遵循市场经济的一般规律，建立协同发力的宏观调控制度体系。即健全以国家发展规划为战略导向，以财政政策和货币政策为主要手段，就业、产业、投资、消费、区域等政策协同发力的宏观调控制度体系。
市场监管，为了规范市场行为，实现市场公平，促进市场健康发展，监管主体依据一定的规则，对市场主体的准入和市场行为进行规制的行为。实现共治，应以解决政府监管力量有限性与监管对象相对无限之间的基本矛盾为主线，完善以信用监管为基础的非接触式新型监管机制。为有效履行政府市场监管职能，应抓住“两头”，突出“中间”，监管者与市场主体是两头，监管方式属于中间。对市场主体，“法无禁止即可为”，落实市场主体行为规范责任；对监管者，“法无授权不可为”“法有规定必须为”，落实部门市场监管责任和属地政府责任；对中间，创新风险监管、信用监管、平台监管等监管方式，提升政府市场监管能力。
社会管理，在党政主导下，发挥多元主体作用，以和谐为理念，以实现和维护群众合法权益为核心，立足平等公正，协调利益关系，处理社会问题，化解社会矛盾，防范社会风险，促进社会认同，保障公共安全，维护社会稳定。实现共治，应遵循社会事务协同共治的一般规律，继续完善共建共治共享的社会治理制度。
公共服务，以政府为主的公共部门为满足社会公共需求，增进人民福祉，促进人的全面发展，依据国家制度安排提供惠及全体人民的服务与产品。实现共治，应分类施策，即针对基本公共服务采取均等化制度安排，针对非基本公共服务采取社会化甚至市场化的制度安排；此处的要害是，公共服务的市场化，不是公共服务供给责任的社会化、市场化，不是政府摆脱财政负担的代名词，只是供给方式的社会化、市场化，目的在于鼓励支持社会力量兴办公益事业，满足人民多层次多样化需求。
生态环境保护，践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，通过实行最严格的生态环境保护制度、全面建立资源高效利用制度、健全生态环境保护和修复制度、严明生态化境保护责任制度，建设美丽中国。实现共治，表现在加快建立健全国土空间规划和用途统筹协调管控制度，统筹划定落实生态环境保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线；表现在健全自然资源产权制度，落实资源有偿使用制度，实行资源总量管理和全面节约制度（如建设全国统一碳排放交易市场，利用市场机制控制和减少温室气体排放）；表现在统筹山水林田湖草一体化保护和修复，长江、黄河等大江大河生态环境保护的跨区域、跨部门系统治理；表现在严格落实企业主体责任和政府监管责任，推进生态环境保护综合行政执法，完善生态环境公益诉讼制度，等。
“十四五”期间，应在以下四个方面进一步优化政府职责体系：一是，应将政府促进科技创新职能单列为一项政府重要职能，促进创新驱动发展。 坚持创新驱动发展，坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，应在政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能之外单列政府促进科技创新职能。二是，将优化收入分配格局摆在政府公共服务职能的突出位置，扎实推进共同富裕。优化收入分配格局需从初次分配、二次分配及第三次分配三个环节着手。初次分配的调整关键是健全各类生产要素由市场决定分配的机制。政府须着力减少对市场要素配置干预，实现推进土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场化改革，在不损害市场有效性的前提下，提高劳动报酬在国民收入分配中占比至60%以上。二次分配调整的重点在于健全和规范收入分配制度。完善再分配机制，加大税收、社保、转移支付等调节力度和精准性。完善再分配机制绝不意味着再增加企业总税收和缴费率，2017年中国企业总税收和缴费率为64%，2018年已经降为59.2%，世界其他经济区平均为39.35%。发挥第三次分配作用，发展慈善事业，改善收入和财富分配格局。三是，将市场监管职能扩容提质，助力构建新发展格局。“扩容”指的是，政府应将打破行业垄断和地方保护纳入市场监管职能。畅通国内大循环，打破行业垄断和地方保护，降低全社会交易费用。“提质”指的是，全面促进消费迫切需要提升政府市场监管水平，创造更加安全放心的消费环境。增强消费对经济发展的基础性作用，顺应消费升级趋势，提升传统消费，培育新型消费，适当增加公共消费。四是，加大风险管理在各项政府职能中的分量，统筹发展与安全。安全是发展的前提，发展是安全的保障。当前和今后一个时期，是长期矛盾与短期矛盾、国际严峻环境和国内风险隐患并存的时期，各种可以预见和难以预见的风险因素明显并存。为有效翻防范和应对可能影响现代化进程的系统性风险，办好发展与安全两件大事，迫切需要将风险管理纳入各项政府职能之中，凸显其在各项政府职能中的分量和地位。在政府政务管理职能中加强国家安全风险管理。在经济调节、生态环境保护职能中加强国家经济安全、生态安全风险管理。2019年中国大豆对外依存度是80%，石油依存度是70%，天然气依存度是45%。在市场监管与公共服务职能中加强人民生命安全风险管理。在社会管理职能中，加强社会稳定和安全的风险管理。
（四）优化政府行政方式
科学行政、依法行政、效能行政是最基本的三种行政方式；协同共治是科学行政、依法行政相统一基础上促进效能行政的现代政府治理方式。
科学行政是公共行政科学属性的自身要求。公共行政自身及公共行政对象具有客观的运动规律，因而公共行政须是符合科学原则的活动。科学行政，主要表现为行政组织结构的科学化、政府职责配置的科学化、行政运行机制的科学化、行政方式的科学化；而行政方式的科学化必然要求综合治理、系统治理、源头治理、协同共治。
依法行政是公共行政法律属性的内在要求。“行政管理是国家的组织活动”。公共行政不能不通过国家意志即法律来体现。不管是封建专制主义国家、资本主义国家，还是社会主义国家，其公共行政实践都体现出某种程度的法律属性。中国从秦汉到明清的政治统治者沿循先秦法家构想，相继建构了系列治国治民治吏的封建法律，如《秦律》《汉律》《晋律》《开皇律》《唐律》《宋刑统》《大明律》《大清律》等；为了把官僚行政纳入封建法治轨道，历代封建法律中的《违制律》《职制律》《吏律》等，都是皇帝专门针对官僚而规定的。总体而言，基于封建专制主义国家政权属性，中国古代封建国家是依礼法行政。依“封建人治为主、封建法治为辅”治行政；依宗法治社会。从这种意义讲，公共行政法律属性源头为公共行政的政治属性。基于此，当代中国，在依法治国的全局中依法行政，建立法治政府。即依法治国、执法执政、依法行政共同推进；法治国家、法治政府、法治社会一体建设。
1997年，党的十五大将“依法治国”确定为党领导人民治理国家的基本方略。为落实“依法治国”方略，党的十六大报告提出了“依法行政”的要求。2004年，国务院制定公布了《全面推进依法行政实施纲要》，首次提出“经过十年左右坚持不懈努力，基本建成法治政府”。2012年，党的十八大报告提出，到2020年，“法治政府基本建成”。2013年2月23日，习近平总书记指出，“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。2014年，党的十八届四中全会决定进一步明确了“深入推进依法行政，加快建设法治政府”的任务。2015年，党中央和国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》，首次提出了建成法治政府的七个衡量标准，可以视为公共行政法律属性在当代中国的具体表现。一是，政府职能依法全面履行；二是，依法行政制度体系完备；三是，行政决策科学民主合法；四是，宪法法律公正实施；五是，行政权力规范透明运行；六是，人民权益切实有效保障；七是，依法行政能力普遍提高。2017年，党的十九大报告以及2020年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二零三五年远景目标的建议》一以贯之明确，到2035年，基本建成法治国家、法治政府、法治社会。
依法行政与科学行政具有双重依赖关系，公共行政只有“合理合法”才能办好。“理”就是科学，即必须科学行政；“法”，就是法治，即必须依法行政。依法行政一旦在实践中演变为“依法打架”，应以效能行政为基点化解“依法行政”与“科学行政”之间的冲突。如，真正实现人民期盼的“最多跑一次”常态化，既需要统一的国家政务服务平台高质量运行，又需要及时对相关法律、法规予以“立、改、废”。
效能行政，是公共行政社会属性的内在要求。科学行政与依法行政说到底都是手段，不是目的。真正实现公共行政所要获得的社会结果，真正实现公共项目的目的，必须做到效能行政。中国公共行政的社会属性实为人民属性，我国政府的效能行政必然要求以人民为中心，以结果为本，推行绩效治理。
只有在科学行政、依法行政的基础上，协同共治才能得以孕育、发育、成长、成熟。20世纪90年代以来,世界各国开始探索政府与企业、社会组织、公民之间的协同共治，以解决政府、市场及第三部门单部门失灵的难题。协同共治是新的历史阶段科学行政的必然要求，需要依法行政来保障，以效能行政为依归。
（五）优化公务员管理
“在这个使用干部的问题上，我们民族历史中从来就有两个对立的路线：一个是‘任人唯贤’的路线，一个是‘任人唯亲’的路线。前者是正派的路线，后者是不正派的路线。”否定“任人唯亲”这种不正派的用人路线，奉行了“任人唯贤”这种人心所向的正派的用人路线，是所有国家治理现代化的通行做法。其最基本的标志是，现代国家在不同时间段先后采纳了公务员制度，不断完善公务员管理。中西方建立公务员制度的初衷截然不同。西方各国建立公务员制度主要是为了完全否定“政党分赃制”。中国建立和发展公务员制度的目的与初衷主要是为了克服传统干部人事制度的弊端, 不是解决什么“政治中立”问题。中西方的公务员管理都至少面对三对内在矛盾：一是，如何解决政治领导与科学管理之间的矛盾？二是，如何解决通才与专才之间的矛盾？三是，如何解决不同类别公务员职业发展阶梯多样化与平衡比较标尺统一化之间的矛盾？
中国公务员制度基因中应自身携带共治的特质。第一，公务员制度应同时保障“提升国家治理能力”“提升单位执行力”“持续激励公务员个体”。2006年1月1日实施的中国第一部《中华人民共和国公务员法》创设了公务员分类制度，其中一个重要目的就是试图实现三者利益的最大公约数。2018年12月29日，第十三届全国人民代表大会常务委员会为什么要修订《中华人民共和国公务员法》？宏观而言，是为了进一步贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想, 加强中国共产党对公务员队伍的集中统一领导,贯彻落实党的十九大关于建设高素质专业化干部队伍战略部署, 推动中国特色公务员制度与时俱进、完善发展、成熟定型，为建设一支信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的高素质专业化公务员队伍提供更为有力有效的法律保障。微观而言，是因为原有的级别设置没有发挥预期的激励功能，特别是基层公务员普遍感受不到级别带来的激励作用。新修订后的《中华人民共和国公务员法》最重要的变化在于确定了“国家实行公务员职务与职级并行制度”。领导职务序列与职级序列成为我国公务员两个并行的晋升通道。职级序列是公务员职业发展的阶梯, 是合理改善公务员待遇的一种方式。我们应高度关注公务员职务与职级并行制度的实施效果，重在考察职级晋升对公务员队伍、特别对广大基层公务员实际产生的激励功效。第二，综合管理类、专业技术类、行政执法类等各类公务员都应纳入科学管理的轨道，都公平享有职业发展权利与机会。第三，从中央到地方机关公务员都应公平享有足够的职业发展空间。除“国家实行公务员职务与职级并行制度”以外，“上级机关应当注重从基层机关公开遴选公务员”，即是为此做出的一种努力。第四，应进一步优化中央、省、地、县、乡镇（街道）之间的公务员力量配置。目前其公务员数量配置比例大体为8:19:24:39:10。直接从事社会管理、服务人民群众的一线公务员力量不足、资源有限，容易助长“压力型体制”的惯性存在。若上级放弃自己的法定分内责任而层层签订“军令状”，实际上是层层推卸责任，这绝不是“共治”。
本文的推论是：在国家治理体系全局中，政府治理体系体量最大；在国家治理能力的全局中，政府治理体系是制度执行力的最大载体。基于此，“先大后小”“先内后外”既是实现共治的中国路径，也是建构中国政府治理体系的现实路径。“先大后小”，即立足国家治理体系优先实现党和国家机构职能的优化协同高效，在此基础上进一步完善政府治理体系，进一步完善国家行政体制；“先内后外”，即在政府治理体系内优先纳入“共治”的制度安排，在此基础上以整体政府角色而不是以碎片化政府角色与社会、市场协同共治，由此形成有为政府、有效市场、有机社会协同推进社会经济发展的治理格局。（本文为宋世明著《共治论——中国政府治理体系建构之路》一书的绪论，该书将由国家行政管理出版社于2021年3月出版。）
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