黄恒学 史大宁 冯向阳：政府服务企业方式变革与创新研究
文 | 黄恒学 北京大学政府管理学院教授、博士生导师，北京大学国家治理研究院研究员，中国传媒大学国家治理研究院研究员；
史大宁 北京大学政府管理学院博士后；
冯向阳 深圳市福田区政府企业发展服务中心主任
来源 | 《行政管理改革》2021年第2期
行政管理改革 图片来源于网络 转载请注明出处
摘 要
正确处理政府与企业之间的关系，是进一步推动放管服改革和优化营商环境的关键所在。在市场经济条件下，企业是市场的主体，也是政府监管和服务的对象。完善和创新政府服务企业的形式与内容，是建设服务型政府的一项重要目标与任务。本文运用公共管理和公共经济的基本理论与方法，系统研究和总结新时期深圳市政府服务企业的基本经验和主要特征，从理论上探索新时期中国政府服务企业方式变革与模式创新的新思路。
一、政府服务企业与营商环境优化
2020年10月14日，深圳经济特区建立40周年庆祝大会在广东省深圳市隆重举行。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在会上发表了重要讲话，强调兴办经济特区是党和国家为推进改革开放和社会主义现代化建设进行的伟大创举。长期以来，在党中央坚强领导和全国大力支持下，深圳经济特区解放思想、改革创新，勇担使命、砥砺奋进，在建设中国特色社会主义伟大进程中谱写了勇立潮头、开拓进取的壮丽篇章，为全国改革开放和社会主义现代化建设作出了重大贡献。
中国改革开放40多年来，从开启新时期到跨入新世纪，从站上新起点到进入新时代，始终坚持以经济建设为中心，不断解放和发展社会生产力，创造了中国奇迹。为什么会有中国奇迹？为什么会有深圳奇迹？回顾改革开放40多年的光辉历程，总结改革开放的伟大成就和宝贵经验，有利于进一步解放思想，有利于在新时代继续把改革开放推向前进，有利于进一步解放和发展社会生产力，实现“两个一百年”奋斗目标，实现中华民族伟大复兴的中国梦。
图片来源：中国政府网 （新华社记者 张领 摄）
深圳是中国改革开放的先锋和样板。深圳奇迹离不开改革开放的政策，离不开全国人民的支持，离不开深圳人民的艰苦创业。40多年来，深圳始终重视创造良好的投资环境和经营环境。体现了政府服务企业的高度自主性、自觉性和创造性，积极推进并初步实现了政府服务企业的自主化、集成化、精准化、标准化、专业化、智慧化、信息化、社会化、法制化和常态化。
40多年来，深圳经济特区实行了一系列特殊的经济发展政策，始终坚持以经济建设为中心，始终创造和保持了良好的营商环境，在招商、惠商、安商、稳商和富商政策措施上进行了大量的探索性实践，积累了丰富的经验，取得了良好的成效。然而，在改革开放的过程中，始终面临着如何正确处理政府与市场之间的关系，如何正确处理政府和企业之间的关系，如何建立良好的新型政商关系，如何持续创造和不断改善营商环境，以及如何建设服务型政府，不断提高政府服务企业的效率和水平等现实问题。因此“政府为什么服务、服务什么、怎么服务、如何评价”等问题成为政府职能定位和完善社会治理体系中的热点、焦点和难点问题。
在政府为企业提供服务的过程中，普遍存在跨部门协同难、部门履职单体化、政府资源碎片化等问题，部门协调成本、企业经营成本和制度性交易成本及其他各种隐性成本不断走高，导致政府服务供给与企业服务需求不匹配、不对称和不均衡。由于政府服务企业的水平和效率普遍较低，导致地方营商环境存在较多问题，严重地抑制了市场活力，阻碍了市场经济的健康发展。
为了更好地建立和完善中国特色社会主义市场经济体制，建设优质高效的服务型政府，持续优化营商环境，深圳在政府服务企业的实践中进行了一系列创新性的探索，积累了丰富的成功经验，取得了重要的改革成果。本文以深圳市福田区为例，就政府服务企业的自觉性、集成化、精准化、标准化、社会化、信息化、智慧化、常态化、法治化等问题展开探讨。
二、深圳政府服务企业方式创新的基本经验
在不断创新和持续优化营商环境的过程中，深圳始终致力于服务型政府建设，不断提升政府服务企业的自觉性和主动性，实现政府服务企业职能、平台、资源和信息的集成化，政府服务企业对象和内容的精准化，推行政府服务企业的标准化与规范化，政府服务企业主体和形式的社会化，政府服务企业工具的信息化与智慧化，坚持政府服务企业行为的常态化与法治化。
（一）不断提升政府服务企业的自觉性和主动性
如果说改革开放是深圳实现跨越式发展的“基因”，那么，优良的营商环境就是深圳城市竞争力不断提升的“核心密码”。在社会主义市场经济条件下，政府与企业之间具有相对明确和合理的社会分工，各自具有不同的社会法律地位，不同的社会职能，不同的权责利益关系，不同的运行机制和行为准则。由于社会分工不同，为了建立和完善社会主义市场经济体制，就应该实现政企分开和政企分离。但是，我们必须深刻地认识到，政企分开并不意味着政企对立，而政企分离也不意味着政企之间没有联系。政府和企业在市场经济中扮演不同的角色，履行不同的职能，发挥不同的作用，遵行不同的规则，企业要依法经营，而政府更要依法行政。就这个意义上讲，政企本是一家人，政府和企业的根本目标是完全一致的。深圳市福田区的发展经验表明，深圳奇迹和福田样板，既是深圳市政府和福田区政府自觉发挥政府服务市场作用的结果，同时更是深圳市各类企业共同奋斗的结果。中国奇迹和深圳奇迹，离不开党和政府的主导作用，更离不开全国人民的共同艰苦奋斗。因此，为了建立和完善社会主义市场经济体制，就必须建立与之相适应的新型政商关系。所谓新型政商关系，既不同于传统计划经济条件下的政企不分、政企一体化的旧式政商关系，也不同于市场化改革转轨时期的政企职能错位、政商关系混乱的畸形政商关系，而是一种政企亲清的新型政商关系。所谓政企“亲”“清"的新型政商关系，一方面政企一家亲，另一方面，政企关系要清楚明白。在新型亲清政商关系下，政府要招商、安商、稳商，就必须尊商、重商、爱商、护商、助商、富商，而不是轻商、贱商、藐商、蔑商、恶商，更不能打商、压商、辱商、损商、毁商、杀商。
深圳一直重视服务型政府建设，深刻认识到营商环境的重要性，认识到市场的决定性作用，具有高度的市场自觉性和服务自觉性，遵循市场规律，主动响应企业需求，自觉深入推进“放管服”改革。这种政府服务市场主体的自觉性和主动性并不是外来强加的，而是在市场经济发展过程中逐步形成和发展起来的。正是这种政府服务企业的自觉性，驱动工作人员自觉服务，为服务效能负责；引导各部门逐渐形成简化操作、规范行为的服务意识，打通部门间服务链条，优化服务流程，降低部门间协调成本；引导社会力量整合资源为企业提供可靠、可溯源的专业服务，协同多方力量共同服务企业，提升服务效能，营造国际一流营商环境。
（二）实现政府服务企业职能、平台、资源和信息的集成化
改革开放40多年来，政府职能转变不断推进，各级政府服务企业的能力得到提升，社会营商环境得到优化。党的十八大以来，中国特色社会主义进入新阶段，面对国际竞争加剧、国内竞争深化的新形势，迫切需要推动“放管服”改革不断向纵深发展。当前，各级政府实施的“放管服”改革，既是一场重塑政府和市场关系的变革，在某种意义也是刀刃向内的政府自身革命，特别是中央政府反复强调构建“亲”“清”新型政商关系，对地方政府服务企业模式不断创新也提出更高的要求，这有利于进一步规范政府与企业之间的关系，推动营商环境整体优化，进一步推动全面深化改革。然而，过去很长一段时间，在政府服务企业问题上，由于环境、理念和技术等方面的原因，政府服务企业存在分散化的现象，存在政出多门、职能重叠、权责不清、部门本位、信息闭塞、资源浪费、效率低下等现象，这些现象造成了政府服务企业有名无实，也致使政府公信力不断削弱。伴随着信息化时代的发展，如何持续发力“放管服”改革，增强为企业服务的能力和效率，加强集成化管理，已成为各级政府需要解决的重要问题。
集成管理，就是综合运用各种不同的方法、手段、工具，促使各集成要素功能匹配、优势互补、流程重组，要素之间以最合理的结构形式结合在一起，从而产生新的系统并使得系统整体功效倍增的过程。政府管理中的集成管理，是为了实现政府战略与目标集成、组织集成、过程集成和政府部门信息集成的整体集成；是为了实现质量管理、绩效管理和风险管理之间的集成。政府部门运用集成管理体系，可以有效解决职能交叉比较严重、管理方式比较单一、奖惩机制不很健全、行政效率有待提高、监督检查薄弱等状况，体现政府部门集成管理的使用价值和贡献。
政府服务企业的资源集成。政府服务企业涉及到各领域公共资源的分配与调整，公共资源的集成是政府服务企业的重要前提。福田区以公共资源集成的流程优化为抓手，整合企业发展所需要的各类公共资源，以公平、公开和公正为原则，编制企业服务资源清单和企业服务项目清单，整合财政、住房、土地、城市管理等公共资源，以福田区企业发展服务中心为依托和载体面向市场进行公共资源的再分配，进一步优化公共服务资源的合理配置。
（三）政府服务企业对象与内容的精准化
市场化改革是一个渐进的过程，政府与企业的关系也在这个过程中不断调适。构建新型政商关系要立足服务本位，即政府服务企业，同时在不断优化营商环境的前提下以服务的精准化推动服务的可及性和有效性。精准把握企业的需要，在基于行业发展规律和政府能力的基础上不断调适政府服务企业的靶向和边界，防止服务缺位、资源错配和政策偏差是政府精准服务企业的应有之义。
在政府制定和实施企业服务政策的过程中，往往是在政策出台以后，上级政府以命令和控制的手段将压力层层下压，各级政府在任务、目标和绩效的压力下追求政府服务企业的表面效应。在这种背景下，有些地方政府在“形象工程”和“政绩工程”的驱动下，导致政府服务企业的盲目性、非对称性、笼统性、外在性和强制性，背离了其优化营商环境的初衷，这是由于政府服务企业的非精准化造成的。在这种现象中，地方政府片面强调统一化和“一刀切”，大量的行政成本在“摊派式”服务的过程中被浪费，滋生出干扰性服务、过度性服务和强制性服务，服务的针对性不足，其质量和效果也值得商榷。政府服务企业的精准性是基于市场需要和企业期盼提供服务，尤其聚焦于企业的痛点难点焦点问题，精准识别问题并及时解决问题。精准性主要体现在精准识别企业需求、精心规划服务纲要、精益生产服务产品、精确提供服务内容、科学管理服务过程等方面。结合当前放管服改革的背景，政府服务企业精准化必须要在服务理念和供给方式上有所创新，兼顾企业的个性化和差异化需求，积极探索利用智能算法和大数据收集等新信息技术处理企业服务需求并监测服务质量，在防止服务供给缺位的同时也要防止服务重复供给，推动政府服务企业的粗放式供给模式向精准化供给模式迈进。
加强对行业和企业的全面调研，精准把握行业和企业对政府服务的要求和期盼，是政府服务企业精准化的前提和条件。政府通过“流动窗口服务”转换服务理念，推动“滞后服务”向“前置服务”转变，深入了解企业需求，仔细倾听行业呼声。“流动窗口服务”的重要表现形式就是走访摸底和多方座谈，在问题筛查、形势预判和规划咨询等方面不断发力和铺陈，多层次多渠道多方式多角度收集企业运营和行业发展的痛点难点堵点焦点问题，以解决企业需求为着力点不断提高服务的精准性，按照“洞察企业需求、借鉴先进经验、专家行家操刀、逐条实践验证”的路径，进一步保障了服务供给和服务需求的有效对接。同时，福田区还积极利用大数据信息技术助力企业服务。企业通过信息管理综合平台提交信息后，系统自动匹配企业可申报的项目并推送相关政策。除此之外，企业通过信息管理综合平台挂点服务提交需求，政府方面得到信息反馈后立即协调相关部门解决。
（四）推行政府服务企业行为的标准化与规范化
40多年的改革开放，中国的变化日新月异，从新中国成立初期对私营经济和外资经济的限制，到一步步改革开放，形成百花齐放的良好局面，政府与企业的关系经历了由审批、限制到引导、接纳的巨大变化。2017年习近平总书记在中央财经领导小组第十六次会议上指出，我们提出建设开放型经济新体制，一个重要目的就是通过开放促进我们自身加快制度建设、法规建设，改善营商环境和创新环境，降低市场运行成本，提高运行效率，提升国际竞争力。外商投资推动了资源合理配置，促进了市场化改革，对我国经济发展发挥了重要作用。推进供给侧结构性改革，实现经济向更高形态发展，跟上全球科技进步步伐，都要继续利用好外资。要加快放开育幼养老、建筑设计、会计审计、商贸物流、电子商务，以及一般制造业和服务业等竞争性领域对外资准入限制和股比限制。要尽快在全国推行自由贸易试验区试行过的外商投资负面清单。由此可见政府服务企业，不仅是一句口号，更是中国加速经济转型、提升国家国际竞争力的重要举措。2014年4月，国家标准化管理委员会办公室正式下发《社会管理和公共服务标准化工作联席会议办公室关于下达第一批社会管理和公共服务综合标准化试点项目的通知》，福田区政府服务企业标准化试点项目（以下简称“企业服务标准化”）成为我国首个企业服务标准化试点项目。
企业服务标准是指“规定服务应该满足的要求以确保其适用性的标准”。而服务标准化是一个在服务领域开展标准化活动，以获得优质服务的过程。那么，政府服务标准则可认为是规定政府服务应满足的需求以确保其适用性的标准。政府服务标准化则是将标准化原则和方法运用到政府服务领域，通过对服务标准的制定和实施，以达到服务质量标准化，服务方法标准化，服务过程标准化，从而获得最佳服务秩序和社会效益的过程。
政府服务标准主要包括：服务术语符号标准；基础数据标准；服务资源配置规划标准；服务设施标准；服务人员标准；服务质量标准；服务公开、公平、公正标准；财政预算与支出标准；服务绩效评价标准和公众满意度标准等。
（五）政府服务企业主体与形式的社会化
企业作为市场经济条件下最基本、最重要的市场主体，其发展直接影响我国社会主义市场经济的发展。要建成社会主义现代化强国，必然培育强有力的中国企业。因此，政府服务企业是我国新时代推进建设服务型政府、完善社会主义市场经济体制的题中之义。但在政府服务企业的过程中，面临着政府供给的有限性和企业需求的无限性之间的矛盾。改革开放40多年以来，我国的企业如雨后春笋般涌现，如果仅仅依靠政府力量服务企业，将会导致政府为企业提供的服务供不应求，从而引发一系列社会问题，而服务质量也难以评定。政府要为企业提供更加专业、高效、精准的服务，需要借助于市场和社会组织的力量。在政府服务企业的实践中，根据服务性质，采取多样化的服务方式，可以直接服务，也可以间接服务，比如委托服务、购买服务等，实现政府服务企业的社会化、中介化、桥梁化、参与化，让政府组织以外的其他社会力量，包括各类商会、行业协会和专业服务机构等，也参与到为企业服务的过程中，转变政府服务企业的模式，提高政府服务企业的效率和效能。
深圳正确看待和处理政府、商会协会与企业之间的关系，在服务企业过程中有效发挥商会协会的作用，实现了政府服务企业的社会化、中介化、桥梁化、参与化，将商会协会作为政企沟通的桥梁、政府服务企业的重要抓手，强化了商会协会服务企业行业的使命，不断激发商会协会的活力和自主性，对行业协会商会等社会组织的改革起到了重要的推动作用。
（六）政府服务企业的信息化与智慧化
实现政府服务的信息化、现代化、网络化，是构建数字政府、国家治理能力现代化的关键之举，电子政务平台的建设则是实现现代化治理的现实通道。电子政务是公共服务部门通过对互联网平台的利用，以现代信息为基础，将管理和服务集成于一个电子平台之上实现组织架构和工作流程的优化及重组，跨越时间和不同部门的分隔限制，全方位立体化地向社会提供公共服务职能。按照世界银行对于营商环境的评价指标，涉及开办企业、申请建筑许可、获得电力供应、注册财产、获得信贷等等多个方面，而这些评价指标往往涉及了诸多政府职能部门，电子政务平台正是将这些职能部门整合到网络平台上，提升了政府公共部门提供公共服务的效率和便捷性。
提升电子政务的服务能力是推进国家治理能力现代化的关键一环，同时打造高效、透明的现代化政府也是建立电子政务平台的根本目的。优化地方营商环境的核心要素是提高政府办事效率提升政府行政服务质量。李克强总理指出，加快推进“互联网+政务服务”，是简政放权、放管结合、优化服务改革的关键之举。因此将营商环境改善与政府公共服务电子化、信息化、网络化结合起来，建设有效的电子服务平台，有利于提升政府作为公共服务部门的办事效率；有利于加强以企业为主的市场主体的发展信心、提升企业的安全感；有利于建立新型政商关系和平等沟通渠道，促进当地经济发展，改善当地民生。
如何及时回应企业的诉求，加快政府服务企业、回应企业的合理要求是改善营商环境的关键一步。从实践来看，公共服务部门效率低下的主要原因主要在于：部门职能分割、审批手续复杂、信息孤岛、监管滞后、流程繁琐与整体构建效率高效的政府职能机构存在严重矛盾，而这些问题的最终出路恰恰就是运用互联网+技术构建资源整合后的电子政务平台，以审批提速和服务提速彻底倒逼僵化繁复的行政审批制度。用最短的时间、最便捷的办事流程把企业服务这一工作高效完成，充分向国内外展示特点鲜明的“深圳效率”。
（七）坚持政府服务企业行为的常态化与法治化
改革开放40多年的实践经验已经表明发展是硬道理，持续发展社会主义市场经济是满足人民美好生活需求的正确途径，营商环境的常态化和法治化是实现市场经济持续稳定发展的必要条件。常态化营商环境是指政府各项具体的工作路线和政策保持连续性、稳定性、一致性和可预期性，具体而言，政府为企业提供的服务，如服务意识、相关扶持政策、商事审批流程等，不是时有时无，不是短期的，而是公开透明稳定的、连续的、可预期的。
法治化是实现营商环境常态化的基础和重要保障，只有坚持依法行政，才能确保政府具体工作的连续性、稳定性和一致性。强有力的法律法规、依法办事的政府和依法经营的企业是法治化营商环境的核心要素，是营造公开透明、可预期的市场环境的重要保障。政府依法行政、科学立法、司法公正，可以保障政策制定和实施的科学性和合理性；权责明确的流程规范能够保障服务过程的公平透明和结果的可预期。企业依法经营和依法投资，按规则办事，形成良性的市场竞争环境，激活市场主体的创新力，优化资源配置，提高社会效率，促进企业行业高质量发展。
三、深圳经验对于全国其他地方的启示
深圳经济特区建立40多年来，进行了大量的实践探索，创造了伟大奇迹，积累了宝贵经验，不断优化营商环境，不断提高政府服务企业的自觉性和主动性，实现政府服务企业的集成化、精准化、标准化、社会化、信息化、智能化、常态化和法治化，这些都是具有重要创新价值的探索实践，对我国其他地方政府有借鉴意义。
第一，持续优化营商环境，才能不断解放和发展生产力。没有良好的营商环境，就不会有深圳的万商云集；没有良好的营商环境，就不会有深圳的创新奇迹；没有良好的营商环境，就不会有深圳的发展神话。深圳发展经验表明，只有不断提高市场觉悟，只有不断提高政府服务企业的自觉性和主动性，才能不断优化营商环境，才能充分发挥市场的决定性作用，才能更好地发挥政府的作用。
第二，正确处理政府和市场的关系，建立新型的政商关系，才能持续优化营商环境。只有不断地发展和保护市场主体，才能够真正发展和保护社会生产力。深圳各级政府高度重视吸引、培育、发展和保护各类市场主体，千方百计为企业发展提供各种公共服务和社会服务，充分调动各类市场主体的投资经营和创新发展的积极性、主动性和创造性，不断激发社会经济发展活力和动力，这也是创造深圳奇迹的一个重要原因。
第三，不断深化政府机构和职能改革，建立和完善现代服务型政府，才能不断提高政府服务企业的水平和效率。深圳市福田区成立企业发展服务中心，建立政府服务企业的统一平台，整合政府服务企业的各种职能、资源和信息，实行政府服务企业的集成化、精准化、标准化和规范化。政府为企业提供统一、公开、透明、规范和高效的公共服务，既可以提高政府服务企业的效率和水平，又可以提升政府的形象和公信力。深圳政府服务企业的实践经验表明，只有不断改革和优化政府职能，才能不断优化营商环境。
第四，认真调查和研究企业所需要的公共服务，才能创造良好的营商环境，进而为企业提供有效的政府服务。深圳政府通过企业服务平台、 行业协会和企业服务专员等多种形式和途径，了解企业真实服务需求，并在此基础上为企业提供精准化和专业化的政府服务。从企业需求和行业发展出发，实行“一企一策”“一业一策”“一行一策”，精准施策，高效服务。
第五，政府除了自身为企业提供良好的政务服务，还需要充分调动全社会的力量为企业发展提供各种社会中介服务和商业服务，想方设法为企业发展排忧解难，创造良好的营商环境。深圳市深圳政府服务企业的经验表明，良好的营商环境，离不开政府主导，离不开企业参与，也离不开全社会的共同努力。
第六，不忘初心，牢记使命，始终牢记人民政府为人民的宗旨，实现政府服务企业的常态化和法治化，才能持续不断优化营商环境。深圳始终坚持以人民中心，以企业为发展主体，持续改善人民的生活环境，持续优化企业的营商环境。深圳经验表明，只有坚持政府服务企业的常态化，实现政府服务企业的法治化，才能持续优化营商环境，才能不断解放和发展生产力。
综上所述，深圳在政府服务企业方面进行了大量的实践探索，取得了许多有益的经验，具有重要的创新价值，创造了政府服务企业的“深圳模式”，在全国范围内具有示范性和标杆作用，体现了新时代构建服务型政府的新要求，是一项重要的政府管理体制创新。正如习近平总书记所指出的，深圳等经济特区40年改革开放实践，必须倍加珍惜、长期坚持，在实践中不断丰富和发展。
[基金项目]
北京市社会科学基金资助重大项目“正确处理政府和市场关系研究”（19ZDA15）。
可点击底部“阅读全文”或上中国知网下载全文