黄守宏：加快构建新发展格局 推动“十四五”时期高质量发展
【文章来源】《行政管理改革》2021年第5期
摘 要
党的十九届五中全会对“十四五”时期我国发展作出系统谋划和战略部署，提出进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的科学判断和鲜明要求。构建新发展格局明确了我国经济现代化的路径选择。构建新发展格局的过程，是与时俱进提升我国经济发展水平的过程。要准确把握新发展阶段，深入贯彻新发展理念，加快构建新发展格局。通过提升发展质量和效益、加快发展现代产业体系、坚持扩大内需、全面深化改革开放、推进乡村振兴、促进区域协调发展、推动绿色发展、增进民生福祉，全面推动“十四五”时期高质量发展，确保全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步。
构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是以习近平同志为核心的党中央根据我国发展阶段、环境、条件变化，特别是基于我国比较优势变化，审时度势作出的重大决策。构建新发展格局的关键在于经济循环的畅通无阻，必须坚持深化供给侧结构性改革这条主线，全面优化升级产业结构，提升创新能力、竞争力和综合实力，增强供给体系的韧性，形成更高效率和更高质量的投入产出关系，实现经济在高水平上的动态平衡。构建新发展格局最本质的特征是实现高水平的自立自强，强调自主创新，集合优势资源推进创新攻关，加强创新链和产业链对接。要建立起扩大内需的有效制度，释放内需潜力，加快培育完整内需体系，使建设超大规模的国内市场成为一个可持续的历史过程。构建新发展格局的过程，是与时俱进提升我国经济发展水平的过程，也是塑造我国国际经济合作和竞争新优势的过程。要准确把握新发展阶段，深入贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，推动“十四五”时期高质量发展，确保全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步。
一、着力提升发展质量和效益，保持经济持续健康发展
2021年是实施“十四五”规划第一年，各方面都很关注制定什么样的经济发展主要目标，特别是GDP增长预期目标。经济增速作为基础性、综合性指标，是制定其他发展目标、确定宏观政策的参照基点。长期以来，除个别年份外，我们都提出当年GDP增长预期目标。去年由于情况极为特殊，新冠肺炎疫情突然暴发，人代会推迟召开，当时疫情走势和经济形势难以预料，没有提出GDP增长具体目标。对于今年设不设定GDP增长预期目标，社会各方面的看法不尽一致。鉴于我国疫情得到有效控制，经济运行逐步恢复正常，党中央、国务院经过科学分析、反复权衡，决定设定GDP增长目标并确定为6%以上。由于去年增速基数低，只要今年能保持去年下半年以来的经济恢复势头，全年经济增速达到6%以上是可期的。需要注意的是，由于疫情冲击及其延后影响，今年的情况与平常年份相比会有很大的不同，必须清醒认识、科学把握。一是经济增速数据与实际情况会有一定差异。今年宏观数据总体会比较好看，但微观主体还需要恢复元气，特别是中小微企业和个体工商户困难较多。同时居民消费仍受制约，投资增长后劲不足。我们在考虑经济增速的同时，应更加关注微观主体的生产经营情况。二是今年按同比计算的季度经济增速变动会较大。在平常情况下，按同比计算的增速指标曲线因消除了季节因素扰动影响会较为平滑，可以较好反映当期经济运行态势。但疫情冲击加剧了增速数据的短期波动，破坏了季度间数据连续平稳的变动趋势，今年经济增速将呈现明显的前高后低态势。以去年一季度经济增速同比下降6.8%为基数进行同比计算，今年一季度增速预计将达到两位数，二季度还会比较高，三、四季度增速可能会回落到常态水平附近。疫情带来的经济增速基数效应不仅会影响今年，还会影响明年及后年。三是以经济增速为基础的多项指标会有异常。因为很多经济指标是以季度或年度经济增速为基础计算的，比如宏观杠杆率、能耗强度等。四是增速数据与其他经济数据间的正常时序关系、相关关系、因果关系会发生变化。我们在分析研判今年经济运行态势时，要剔除疫情冲击等异常波动因素影响，综合运用多种分析工具。应注重运用环比指标数据，因为在突发事件引致经济波动时，环比数据比同比数据更能反映经济变化趋势、更能说明问题。很多国家或国际机构都是用环比数据或环比折年率来反映经济增长速度的。
从今年的宏观政策和工作的着眼点来说，要兼顾短期与长期、总量与结构，用好宝贵时间窗口，集中精力推进改革创新、深化供给侧结构性改革、推动高质量发展，为明年乃至“十四五”时期经济社会持续健康发展奠定基础。宏观政策要保持连续性、稳定性、可持续性，保持必要支持力度。积极的财政政策要提质增效、更可持续。稳健的货币政策要灵活精准、合理适度，把服务实体经济放到更加突出的位置，处理好恢复经济与防范风险的关系，进一步解决中小微企业融资难题。就业优先政策要继续强化、聚力增效，确保实现就业目标。
二、坚持创新驱动发展，加快发展现代产业体系
（一）强化国家战略科技力量，大力推进科技创新
创新是引领发展的第一动力，现代产业体系是全面建设社会主义现代化国家的基础支撑。
强化国家战略科技力量，首先要充分发挥国家作为重大科技创新组织者的作用。坚持战略性需求导向，制定实施国家中长期科学和技术发展规划（2021—2035年），确定科技创新方向和重点，着力解决制约国家发展和安全的重大难题。要健全社会主义市场经济条件下新型举国体制，整合优化科技资源配置，加快建立国家实验室、研究型大学、一流科研院所和创新型领军企业共同参与的高效协同国家战略科技力量体系，形成推进自主创新的强大合力。加强原创性引领性科技攻关，在事关国家安全和发展全局的基础核心领域，制定实施战略性科学计划和科学工程。推动重要领域关键核心技术攻关。建设重大科技创新平台，完善共性基础技术供给体系，适度超前布局国家重大科技基础设施，提高共享水平和使用效率。
基础研究是科技创新的源头和先导。从世界科技发展史看，凡具有颠覆性、突破性的重大科技创新，都是基于基础科学的长期积累。我国基础研究同国际先进水平的差距明显，面临很多“卡脖子”技术问题，根子是基础研究跟不上，源头和底层的问题没有搞清楚。要抓紧制定实施基础研究十年行动方案，明确我国基础研究领域发展方向和目标，重点布局一批基础学科研究中心。目前我国基础研究投入占研发投入的比重刚超过6%，而发达国家通常在15%—25%。要加快健全基础研究稳定支持机制，拓宽基础研究经费渠道，推动基础研究经费投入占研发经费投入比重提高到8%以上。一方面，各级财政要继续加大基础研究投入，大幅度提高投入增速。今年中央本级基础研究支出增长10.6%。另一方面，要引导企业和社会力量增加对基础研究的投入。发达国家企业在基础研究方面投入占全社会基础研究投入的30%—50%，目前我国基础研究经费中企业投入不到4%。要落实和完善相关政策，引导企业加大研发投入特别是基础研究投入，形成支持基础研究的合力。
科技工作要抓好人才和机制两个关键点。深化人才发展体制机制改革，全方位培养、引进、用好人才。要面向世界汇聚一流人才，吸引海外高端人才，为海外科学家在华工作提供具有国际竞争力和吸引力的环境条件。要完善人才评价和激励机制，激发各类人才创新活力和潜力。我国拥有世界上规模最大的科技人才队伍，只要把他们的积极性充分激发出来，就一定能创造更多世界领先的科技成果。要完善科技创新体制机制，深化科技体制改革，推动重点领域项目、基地、人才、资金一体化配置，赋予高校、科研机构更大的自主权，给予创新领军人才更大技术路线决策权和经费支配权。落实科技攻关“揭榜挂帅”等制度，谁能干就让谁干。健全知识产权保护运用体制。
积极促进科技开放合作。自立自强与开放合作不是对立关系，而是辩证统一的。开放合作是中国特色自主创新道路的应有之义，自立自强是能够相互平等、相互尊重、进行开放合作的前提和基础。中国的科技创新从来都不是封闭式创新，今后也不会关起门来自己搞创新，必须广泛汇聚和利用全球创新资源。
（二）增强产业链供应链自主可控能力，推动经济体系优化升级
经过多年努力，我国已成为世界第一制造大国，是全球唯一拥有全部工业门类的国家，产业规模和配套优势明显，但总体上看，制造业大而不优、大而不强，产业基础能力不强、产业链水平不高。一个时期以来，我国制造业比重持续下降。我国已处于工业化中后期，制造业比重下降有其客观规律性，但存在的问题是，制造业比重下降幅度过快。2006年制造业在国民经济的比重达到32.45%，2019年降至27.17%。与发达经济体相比，我国在制造业的就业份额和制造业增加值份额触顶回落时，人均收入水平还很低。制造业的过早过快下降会带来很多问题，包括导致产业空心化、拖累整体生产率增速等。因此，必须深入实施制造强国战略，推动制造业优化升级，保持制造业比重基本稳定，增强制造业竞争优势，推动制造业高质量发展。
统筹推进补齐短板和锻造长板。要实施新一轮制造业核心竞争力提升五年行动计划，创建国家制造业高质量发展试验区。要开展制造业强链补链行动，尽快解决一批“卡脖子”问题，在产业优势领域精耕细作，搞出更多独门绝技。要实施好产业基础再造工程，提升自主创新能力。要加强顶层设计、应用牵引、整机带动，强化共性技术供给。深入实施质量提升行动，推动制造业产品“增品种、提品质、创品牌”。强化质量基础支撑，促进产业链上下游标准有效衔接，推动标准与国际先进水平对接，提升产品和服务品质，让更多国内外用户选择中国制造、中国服务。
推动制造业高端化智能化绿色化发展。这是制造业转型升级的重要途径。要加快发展先进制造业，开展先进制造业集群发展专项行动。加快改造提升传统产业，加强设备更新和新产品规模化应用。推动互联网、大数据、人工智能等同制造业深度融合。深入实施智能制造工程，建设智能制造示范工厂，完善智能制造标准体系。打造资源高效配置、业务协同创新、多方合作共赢的工业互联网平台，加快解决数据采用、网络承载、安全保障等问题。完善绿色制造体系，深入实施绿色制造工程。
促进先进制造业和现代服务业深度融合。制造业高质量发展离不开现代服务业的支撑。要以服务制造业高质量发展为导向，推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸。深化现代服务业与先进制造业业务关联、链条延伸、技术渗透，支持新型专业化服务机构发展。服务型制造是制造与服务融合发展的新型产业形态，正呈快速成长态势。要因势利导，支持服务型制造新模式加快发展，推动企业从单一生产环节向价值链两端拓展，形成制造与服务全方位、宽领域、深层次融合发展、协同发展格局。
完善和强化促进制造业高质量发展的政策体系。实施制造业降本减负行动，强化要素保障和高效服务，巩固拓展减税降费成果，降低企业生产经营成本。推动工业用地提容增效，推广新型产业用地模式。近几年，制造业投资增速持续下降，2020年较上年下降2.2%。要采取有力措施扭转这种态势，扩大制造业中长期贷款、信用贷款规模，推动股权投资、债券融资等向制造业倾斜。支持企业加快技术改造，既有利于促进产业升级，也有利于有效拉动投资。
（三）发挥企业主体作用
企业是经济活动的基本生产经营单位，也是技术创新和科技成果转化应用的主体。实施创新驱动发展战略，加快发展现代产业体系，必须把企业的主体作用发挥好。要完善技术创新市场导向机制，形成以企业为主体、市场为导向、产学研用深度融合的技术创新体系。一是激励企业加大研发投入。研发投入是企业技术创新的基础。“十三五”时期我国企业研发投入虽然不断增长，但增速低于“十二五”时期；企业研发投入强度与发达国家也有很大的差距。必须实施更大力度的研发费用加计扣除、高新技术企业税收优惠等普惠性政策；健全鼓励国有企业研发的考核制度，确保中央国有工业企业研发支出年增长率明显超过全国平均水平；完善激励科技型中小企业创新的税收优惠政策。二是支持产业共性基础技术研发。三是完善企业创新服务体系。推动国家科研平台、科技报告、科研数据进一步向企业开放。推进创新创业机构改革。完善金融支持创新体系，鼓励金融机构发展知识产权质押融资、科技保险等科技金融产品，开展科技成果转化贷款风险补偿试点，畅通科技型企业国内上市融资渠道，鼓励发展天使投资、创业投资，更好发挥创业投资引导基金和私募股权基金作用。四是健全创新科技成果转化机制。当前我国科技和产业的“两张皮”现象仍相当突出，科技成果转化率及产业化程度远低于发达国家水平。要加快完善科技成果使用、处置、收益管理制度，加强国家技术转移体系建设，畅通科技成果与市场对接渠道。推动高校、科研院所与企业共同建立科技成果转化服务平台。探索赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权。建设专业化市场化技术转移机构和技术经理人队伍。我们要通过促进科技成果扩散、流动、共享、应用并实现经济和社会价值，为企业创新发展和经济优化升级提供强劲动力。
三、坚持扩大内需这个战略基点，形成强大国内市场
我国有14亿多人口，其中有4亿多中等收入群体，居民消费正在优化升级，拥有全球最大最有潜力的消费市场，同时我国正处于新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化深入发展阶段，有效投资需求潜力很大，这二者结合就是巨大的内需潜力。经过多年的发展，我国拥有雄厚的物质基础、丰富的人力资源、完整的产业体系、强大的科技实力和持续提升的宏观经济治理能力。这些是我们大国经济的独特优势所在。在外部环境复杂多变的背景下，我们必须把发展立足点放在国内，更多依靠国内市场实现经济发展。要坚持扩大内需这个战略基点，加快培育完整内需体系，以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求。
全面促进消费，增强消费对经济发展的基础性作用。随着收入增长和生活水平提高，居民消费结构优化升级，传统消费和新型消费都有很大的增长空间。要促进消费向绿色、健康、安全发展，稳步提高居民消费水平。一要提升传统消费。虽然近年来相关消费增速放缓甚至出现下降，但仍有很大潜力。目前我国每千人汽车保有量为186辆，不仅低于主要发达国家，也低于一些新兴市场国家，仍有提升空间。要促进汽车消费，大力解决停车难问题，取消对二手车交易不合理限制。要增加充电桩、换电站等设施，加快建设动力电池回收利用体系，促进新能源汽车消费稳定增长。推动家电更新消费。二要培育新型消费。近些年，各类新型消费方兴未艾，在消费中的比重持续上升。要因势利导，积极促进信息消费、数字消费、绿色消费，鼓励定制、体验、智能、时尚消费等新模式新业态发展。三要发展服务消费。随着生活水平提高和健康观念增强，人民群众对健康产品、健康服务的需求持续增长。要加快发展大健康产业，增加健康产品和服务供给，创新服务模式，更好满足群众多层次、多元化、个性化的健康需求，把健康产业打造成国民经济的支柱产业。推动农村消费梯次升级。近几年，农村消费增长速度持续快于城镇，仍有很大增长空间。目前，农村常住人口仍占到全国的近40%，而消费品零售额仅占全国的13.5%。要充分挖掘县乡消费潜力，改造提升农村流通基础设施，支持电商、快递进农村。要放宽服务消费领域市场准入，加快线上线下融合发展。加强消费市场监管，严肃查处假冒伪劣、虚假广告、价格欺诈等行为，健全缺陷产品召回、产品伤害监测、产品质量担保等制度，完善多元化消费维权机制和纠纷解决机制，强化消费者权益保护，让群众放心消费、便利消费。
拓展投资空间，增强投资对优化供给结构的关键作用。实施创新驱动发展战略、建设现代产业体系都需要投资，扩大有效投资空间广阔，特别是在中西部地区。我国总储蓄率高，社会资金充裕，扩大有效投资也有条件。由于多种因素影响，近几年我国投资呈放缓趋势。要优化投资结构，多渠道增加投资，提高投资效率，保持投资合理增长。要深化投融资体制改革，发挥政府投资的引导和撬动作用。民间投资占投资的大头，扩大有效投资的关键是调动民间投资积极性。要落实鼓励民间投资政策措施，营造稳定、透明、公平的投资环境。
深入推进新型城镇化，增强对扩大内需的综合支撑。以人为核心的新型城镇化，既可带动居民增加消费，又可拉动有效投资，是扩大内需的综合大平台。目前我国常住人口城镇化率虽然超过60%，但仍低于发达国家水平，特别是户籍人口城镇化率只有45%左右，一些常住人口尚未完全享受城镇基本公共服务，大量城市需要更新改造，新型城镇化有很大的发展和提升空间。要坚持走中国特色新型城镇化道路，提升城镇化发展质量，使更多人民群众享有更高品质的城市生活。加快推动农业转移人口全面融入城市。完善城镇化空间布局，推动城市群一体化发展，发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈，促进不同规模的城市和小城镇协同发展。全面提升城市品质，实施城市更新行动，推进以县城为重要载体的城镇化建设，培育产业、增加就业、改善服务，提高综合承载能力。今年新开工改造城镇老旧小区5.3万个，提升县城公共服务水平。
四、全面深化改革开放，持续增强发展动力和活力
（一）着力培育更有活力、创造力和竞争力的市场主体
市场主体有活力，经济发展有动力。要坚持“两个毫不动摇”，对各类市场主体一视同仁、平等对待。抗击疫情中，国有企业为保障物资供应和产业链供应链稳定等作出了重要贡献，彰显了其不可或缺的重要作用。要深化国资国企改革，加快国有经济布局优化和结构调整，聚焦发展实体经济，更好服务国家战略。加快完善中国特色现代企业制度，坚持党对国有企业的全面领导，加快建立权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的公司治理机制。深化国有企业混合所有制改革，既支持民营企业等社会资本参与国有企业混合所有制改革，又鼓励国有资本投资入股民营企业。坚持授权与监管相结合、放活与管好相统一，健全管资本为主的国有资产监管体制。民营经济是就业创业、技术创新的重要主体和国家税收的重要来源。要全面落实党中央、国务院关于支持民营企业改革发展的各项举措，优化民营经济发展环境，依法平等保护民营企业产权和企业家权益，破除制约民营企业发展的各种壁垒，完善促进中小微企业和个体工商户发展的法律环境和政策体系。支持民营企业开展基础研究、参与关键核心技术研发和国家重大科技项目攻关。要构建亲清政商关系，健全政企沟通机制，完善涉企政策制定和执行机制，及时帮助民营企业解决遇到的困难和问题，提振企业家发展信心。
（二）加快营造市场化、法治化、国际化营商环境
营商环境是市场主体赖以生存发展的基础，其优劣直接影响市场主体的兴衰、生产要素的聚散、发展动力的强弱。这些年，通过持续推进“放管服”改革，我国营商环境明显改善，在全球排名上升较快。但要看到，与市场主体期待相比，与国际先进水平相比，我国营商环境仍有很大的差距。经济社会发展形势越是严峻，越要千方百计优化营商环境。继续放宽市场准入，健全市场准入负面清单动态调整机制，以服务业为重点进一步放宽准入限制，加快解决企业“准入不准营”问题，今年年底前要在全国实现“证照分离”改革全覆盖。完善市场主体退出机制，实行中小微企业简易注销制度。要坚持放管结合、并重推进，把有效监管作为简政放权的必要保障，加强对取消或下放审批事项的事中事后监管，完善分级分类监管政策，健全跨部门综合监管制度，大力推行“互联网+监管”，提升监管能力。
（三）强化反垄断和防止资本无序扩张、促进各类市场主体公平竞争
公平竞争是市场经济的核心。只有竞争环境公平，才能使市场活而不乱、实现资源有效配置和企业优胜劣汰，而垄断阻碍公平竞争、扭曲资源配置、损害市场主体和消费者利益、扼杀技术进步。放眼全球，反垄断是国际惯例。近年来，在党和政府大力支持下，平台经济快速发展，一批平台企业迅速壮大，对提高全社会资源配置效率、推动高质量发展、满足人民美好生活需要发挥了积极作用。我国平台经济发展的总体态势是好的，同时也存在一些突出问题，一些平台企业发展不规范、存在风险，出现了市场垄断问题。要从构筑国家竞争新优势的战略高度出发，坚持发展和规范并重，把握平台经济发展规律，建立健全平台经济治理体系。要加快健全平台经济法律法规，及时弥补规则空白和漏洞，强化平台企业数据安全责任。要提升监管能力和水平，加强平台各市场主体权益保护，维护好用户数据权益及隐私权，明确平台企业劳动保护责任。要通过加强监管和规范，引导和促进平台企业健康发展，推动平台经济更好为高质量发展和高品质生活服务。
五、坚持农业农村优先发展，全面推进乡村振兴
脱贫攻坚取得胜利后，全面推进乡村振兴，这是“三农”工作重心的历史性转移。要守住脱贫攻坚成果，做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。要健全防止返贫动态监测和帮扶机制，对易返贫致贫人口及时发现、及时帮扶，守住不发生规模性返贫底线。
解决好十几亿人口的吃饭问题，始终是头等大事。随着城镇化推进，农业生产者越来越少、农产品市场需求规模越来越大，农业比较效益偏低，解决这一矛盾，必须主要依靠发展现代农业来提高供给保障水平。“十四五”时期粮食综合生产能力要保持在1.3万亿斤以上。要深入推进农业供给侧结构性改革，加强粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区建设，稳定粮食播种面积、提高单产和品质，多措并举扩大油料生产，发展畜禽水产养殖，继续抓好生猪生产恢复，加强动植物疫病防控，保障农产品市场供应和价格基本稳定。保障粮食安全，关键在于落实藏粮于地、藏粮于技战略，要害是种子和耕地。
农以种为先。要打好种业翻身仗，努力实现核心种源自主可控。一是从“源”上抓保护，深入开展种质资源普查与收集，建立种质资源保护区和种质资源库，做到种质资源应收尽收、应保尽保。二是从“种”上抓创新，加快突破性品种创新，培育具有自主知识产权的优质品种。三是从“供”上抓保障，高标准建设国家级区域性良繁基地和省级良繁基地，加强种业品牌培育，做大做强种子企业。四是从“推”上抓服务，抓好良种推广工作，打通品种推广“最后一公里”。
土地是农业生产最基本的生产要素，是保障农业生产发展的基础，必须切实保护好耕地，提升耕地质量。一是坚持最严格的耕地保护制度和节约用地制度。二是切实提升耕地质量。三是保护好黑土地。黑土地是耕地中的“大熊猫”，保护黑土地难度大、投入成本高，要出台切实有效的保护支持措施。
全面实施乡村振兴战略，必须加强顶层设计，以更有力的举措、汇聚更强大的力量来推进。包括九个方面：一是加快发展乡村产业。大力发展农产品精深加工，支持乡村旅游、农村电商等新产业新业态，加快农村一二三产业融合发展，推动品种培优、品质提升和品牌打造，推动乡村产业发展壮大。优化产业布局，引导各类投资者将适合农村发展的产业项目更多布在县域、就业机会更多留在农村，让农民更多分享产业增值收益。二是深化农村改革。全面推进乡村振兴，必须推动农村改革不断取得新突破。三是实施乡村建设行动。在推进城乡基本公共服务均等化上持续发力，加强普惠性、兜底性、基础性民生建设。四是加强农村生态文明建设。五是推动城乡融合发展见实效。六是打造高素质的乡村人才队伍。完善培养、引进、管理、使用、流动、激励等制度机制，坚持培养人才和引进人才并重。七是加强农业农村发展要素保障。强化农业农村优先发展投入资金保障，加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会资金积极参与的乡村振兴多元化投入格局。八是加强社会主义精神文明建设。九是加强和改进乡村治理，加快构建党组织领导的乡村治理体系，深入推进平安乡村建设，创新乡村治理方式，提高乡村善治水平。
六、优化区域经济布局，促进区域协调发展
“十四五”时期，要深入实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，健全区域协调发展体制机制，构建高质量发展的区域经济布局和国土空间支撑体系。
持续推进京津冀协同发展，完善北京非首都功能疏解政策体系，推进雄安新区高标准高质量建设，推动北京城市副中心高质量发展，继续实施一批协同发展重大项目。推进长江经济带高质量发展，加强生态环境综合治理、系统治理、源头治理，深入推进污染治理“4+1”工程，持续巩固长江禁捕退捕成效，开展长江生物多样性保护工程。打造若干生态产品价值实现机制示范基地，加快完善长江经济带综合运输体系。深入推进粤港澳大湾区建设，完善国际科技创新中心“两廊两点”空间布局，促进要素高效便捷流动，深入推进深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点，推进前海深港现代服务业合作区、横琴粤澳深度合作区和河套深港科技创新合作区发展。大力推进长三角一体化发展，出台支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见，支持浦东探索开展综合性改革试点，鼓励长三角地区推进新型基础设施建设，总结推广长三角生态绿色一体化发展示范区制度创新经验，统筹推进上海自贸试验区临港新片区规划建设和发展。稳步推进黄河流域生态保护和高质量发展。
深入推进西部大开发、东北全面振兴、中部地区崛起、东部率先发展，支持特殊类型地区加快发展，在发展中促进相对平衡。积极推动西部大开发形成新格局。推动东北振兴取得新突破。推动中部地区加快崛起，研究出台《关于新时代推动中部地区高质量发展的指导意见》，着力打造重要先进制造业基地、提高关键领域自主创新能力、建设内陆地区开放高地、巩固生态绿色发展格局。推动东部地区率先实现高质量发展，发挥创新要素集聚优势，加快在创新引领上实现突破。支持革命老区、民族地区加快发展，加强边疆地区建设，加快推进资源型地区转型升级，支持老工业基地转型发展。支持国家级新区、经济开发区、高新区创新发展。完善推进海洋经济高质量发展的政策体系。推动构建更加有效的区域协调发展新机制，更好促进发达地区和欠发达地区、东中西部和东北地区共同发展。完善转移支付制度，加大对欠发达地区财力支持，提升基本公共服务均等化水平。今年中央财政加大对欠发达地区的支持力度，革命老区、民族地区、边境地区转移支付增长10.1%。
七、推动绿色发展，促进人与自然和谐共生
持续加强生态环境治理。污染防治攻坚战阶段性目标任务圆满收官，但主要污染物排放形势依然严峻，区域性结构性污染问题依然突出。要深入打好污染防治攻坚战，落实“精准治污、科学治污、依法治污”要求，巩固和拓展蓝天、碧水、净土保卫战成果。强化区域大气污染防治协作，加快挥发性有机物排放综合整治，到2025年地级及以上城市PM2.5浓度下降10%，有效遏制O3浓度增长趋势，基本消除重污染天气，氮氧化物和挥发性有机物排放总量分别下降10%以上。加强重点流域、重点湖泊、城市水体和近岸海域综合治理，推进美丽河湖保护与建设。深入开展土壤污染防治行动，严格农用地安全利用和建设用地风险管控。推进构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系。加快城镇环境基础设施发展，持续提升危险废物医疗废物处理处置能力，补齐城镇生活污水处理设施短板弱项。要构筑更加牢固的生态安全屏障，加强山水林田湖草系统治理，加快推进重要生态屏障建设，构建以国家公园为主体的自然保护地体系。
扎实做好碳达峰、碳中和各项工作。实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，是一场硬仗，也是对我们治理能力的一场大考。要把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局，坚持系统观念，处理好发展和减排、整体和局部、短期和中长期的关系，以经济社会发展全面绿色转型为引领，以能源绿色低碳发展为关键，加快形成节约资源和保护环境的产业结构、生产方式、生活方式、空间格局。要坚持全国统筹，强化顶层设计，发挥制度优势，压实各方责任，根据各地实际分类施策。把节约能源资源放在首位，实行全面节约战略，倡导简约适度、绿色低碳生活方式。要坚持政府和市场两手发力，强化科技和制度创新，深化能源和相关领域改革，形成有效的激励约束机制。要加强风险识别和管控，处理好减污降碳和能源安全、产业链供应链安全、粮食安全、群众正常生活的关系。
“十四五”时期是碳达峰的关键期、窗口期，单位国内生产总值能耗和二氧化碳排放要分别降低13.5%、18%。重点做好七项工作：一要构建清洁低碳安全高效的能源体系。二要实施重点行业领域减污降碳行动。三要推动绿色低碳技术实现重大突破。四要完善绿色低碳政策和市场体系。五要倡导绿色低碳生活。六要提升生态系统碳汇能力。七要加强应对气候变化国际合作，为全球气候治理贡献中国智慧和力量。
八、持续增进民生福祉，扎实推动共同富裕
发展的根本目的是增进民生福祉。我们要在推动高质量发展基础上，完善体制机制和相关政策，不断改善民生，更加积极有为地促进共同富裕。
（一）提高人民收入水平
要坚持居民收入增长和经济增长基本同步、劳动报酬提高和劳动生产率提高基本同步，优化收入分配结构。一是拓展居民收入增长渠道。要坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存，提高劳动报酬在初次分配中的比重。劳动报酬是我国居民收入的主要来源。工资是劳动报酬的主体，要完善工资制度，健全工资决定、合理增长和支付保障机制，促进收入分配更合理、更公平，激发人们通过劳动创造美好生活的热情。完善按要素分配政策制度，改革完善体现岗位绩效和分级分类管理的事业单位薪酬制度。多渠道增加城乡居民财产性收入。二是扩大中等收入群体。我国中等收入的标准是家庭年可支配收入10万—50万元。中等收入群体生活比较宽裕，消费意愿和消费能力较强，是形成强大国内市场的重要支撑。要实施扩大中等收入群体行动计划，以高校和职业院校毕业生、技能型劳动者、农民工等为重点，不断提高中等收入群体比重。要完善相关机制，使越来越多的低收入人员上升到中等收入群体里，逐步形成两头小、中间大的橄榄型分配结构。三是完善再分配机制。加大再分配调节力度和精准性。
（二）实施就业优先战略
就业是最大的民生。当前和今后一个时期，我国就业的总量压力和结构性矛盾并存。在总量方面，“十四五”期间我国劳动年龄人口预计将保持在8.4亿人左右，每年需在城镇就业的新成长劳动力1400万人以上，其中高校毕业生900万人以上，每年还有几百万农村劳动力需要转移就业，就业压力很大。在结构方面，主要表现为劳动力需求和供给不匹配，招工难和就业难并存，技能劳动者特别是高技能人才短缺。要坚持经济发展就业导向，强化就业优先政策，扩大就业容量，提升就业质量，更加注重缓解结构性就业矛盾，努力实现更加充分更高质量就业。注重发展技能密集型产业，支持和规范发展新就业形态，建立促进创业带动就业、多渠道灵活就业机制。健全终身技能培训制度，持续大规模开展职业技能培训，大力培养技术技能人才，全面提升劳动者就业创业能力。健全覆盖城乡的就业公共服务体系。
（三）建设高质量教育体系
教育事关国家发展、民族振兴和社会进步，寄托着亿万家庭对美好生活的期盼。要全面贯彻党的教育方针，构建高质量教育体系，“十四五”期间，劳动年龄人口平均受教育年限从10.8年提高到11.3年。义务教育在国民教育体系中具有基础性地位，当前城乡、区域、校际差距还比较大。要促进教育公平，推进基本公共教育服务均等化。推动义务教育均衡发展和城乡一体化，加快城镇学校扩容增位，改善乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校条件，巩固义务教育控辍保学成果，保障农业转移人口随迁子女平等享有基本公共教育服务。巩固提升高中阶段教育普及水平，到2025年高中阶段教育毛入学率提高到92%以上。针对学前教育等资源短缺问题，要完善普惠性学前教育和特殊教育、专门教育保障机制。提高民族地区教育质量和水平，加大国家通用语言文字推广力度。增强职业技术教育适应性，深化产教融合、校企合作。以适应高质量发展需要为导向，构建更加多元的高等教育体系，分类建设一流大学和一流学科，优化区域高等教育资源布局，加快培养理工农医类专业紧缺人才，加快优化学科专业结构，高等教育毛入学率提高到60%。建立高水平现代教师教育体系，完善教师管理和发展政策体系，提升教师教书育人能力素质。坚持教育公益性原则，深化教育改革。
（四）健全多层次社会保障体系
社会保障是民生安全网、社会稳定器。“十三五”时期，我国养老、医疗、失业、社会救助等社会保障制度不断完善，但仍有不少短板。要坚持应保尽保原则，按照兜底线、织密网、建机制的要求，加快健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系。健全农民工、灵活就业人员、新业态就业人员参加社会保险制度，实现社会保险法定人群全覆盖，“十四五”时期基本养老保险参保率由91%提高到95%。完善城镇职工基本养老金合理调整机制，逐步提高城乡居民基础养老金标准。社会保险统筹层次越高，互济性和抗风险能力就越强。要逐步提高社会保险统筹层次，健全分层分类的社会救助体系。推进社保转移接续，完善全国统一的社会保险公共服务平台。
（五）全面推进健康中国建设
随着经济社会发展和人民生活水平提高，群众对健康有了更高需求。新冠肺炎疫情暴露出我国在基本医疗卫生服务方面存在薄弱环节，比如基层服务能力不强、公共卫生应急体系存在短板等。要坚持把保障人民健康放在优先发展的战略位置，坚持基本医疗卫生事业公益属性，深入实施健康中国行动，深化医药卫生体制改革，大力发展中医药事业，织牢国家公共卫生防护网，为人民提供全方位全周期健康服务。“十四五”时期要通过深化改革优化资源配置，突出关口前移、重心下移。一方面，要坚持预防为主，加大疾病预防控制体系改革力度，提高疾病预防控制能力。这也是维护健康最经济的手段。据世界卫生组织调查，预防上多投入1元钱，可以减少治疗支出8.5元，节约100元抢救费。要健全医疗救治、科技支撑、物资保障体系，提高应对突发公共卫生事件能力。另一方面，要改革医疗体系，提高医疗服务能力，推动更多医疗资源下沉，实现分级诊疗。这不仅方便群众，也可以显著降低医疗费用。健全全民医保制度，健全基本医疗保险稳定可持续筹资和待遇调整机制，完善医保缴费参保政策。要加快发展健康产业，促进产品、技术和服务创新与群众多样化需求更好对接。提升健康教育、慢病管理和残疾康复服务质量，重视精神卫生和心理健康，完善全民健身公共服务体系。
（六）实施积极应对人口老龄化国家战略
人口是影响经济社会发展的基础性、全局性、战略性问题。国际上一般把60岁以上老年人口占比超过10%，或者65岁以上老年人口占比超过7%，作为进入老龄化社会的标准；这两个比例分别超过20%、14%，称为中度老龄化；这两个比例分别超过30%、21%，称为重度老龄化。我国目前60岁以上老年人口超过2.5亿，占总人口的18%，是世界上人口老龄化程度比较高的国家之一，而且老龄化仍以较快速度发展。“十四五”时期，我国60岁以上老年人口预计年均增长1150万，远高于“十三五”时期的740万，将从轻度老龄化进入到中度老龄化。 2035年左右将进入重度老龄化。与发达国家相比，我国老龄化呈现速度快、程度深、未富先老等特点。应对人口老龄化是当前和今后一个时期关系全局的重大战略任务，要统筹谋划、系统施策。一是优化生育政策，促进人口长期均衡发展。要增强生育政策包容性，提高优生优育服务水平，降低生育、养育、教育成本。二是积极开发老龄人力资源，发展银发经济。许多退休老人身体还很健康、经验丰富，应当采取适当方式让他们发挥余热，继续创造价值。三是以“一老一小”为重点完善人口服务体系。当前养老、托幼服务供给严重不足，成为一个突出矛盾。一方面，要推动养老事业和养老产业协同发展，健全基本养老服务体系，大力发展普惠型养老服务，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，形成适合中国国情的养老模式。要支持家庭承担养老功能、发挥家庭养老基础作用，完善社区居家养老服务网络、推进公共设施适老化改造，加强养老护理人员队伍建设，为老年人提供“家门口”的养老服务。另一方面，要大力发展普惠托育服务体系。健全支持婴幼儿照护服务和早期发展的政策体系，“十四五”时期每千人拥有3岁以下婴幼儿托位数从1.8个增加到4.5个。要严格落实城镇小区配套园政策，积极发展多种形式的婴幼儿照护服务机构，支持企事业单位和社会组织等社会力量提供普惠托育服务，鼓励幼儿园发展托幼一体化服务。（文章系本刊特约国务院研究室党组书记、主任黄守宏同志结合2021年《政府工作报告》解读撰写的专稿，刊发时编辑部作了删节）
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