陈婕 董皞：我国应急物资储备管理体制改革与法律保障问题研究——以总体国家安全观为指引
【作者简介】陈婕 武汉大学法学院博士研究生，广州大学法学院讲师；
董皞 广州大学法学院教授、博士生导师
【文章来源】《行政管理改革》2021年第6期
【基金项目】司法部2018年中青年课题项目“大数据时代的算法歧视问题研究”（18SFB3011）。
摘 要
我国应急物资管理体制尚存在物资储备、调拨、运输不畅，社会捐赠物资的接收分配效率低下，公开滞后等问题，为了满足现代国家安全、风险防控和突发事件应对的需要，我国当前应急物资储备管理体制还需进一步改革与完善。本文在深入分析我国应急物资储备管理体制的基础上，提出以国家总体安全观为指引，构建“大物资管理体制”等具体建议。
在长期应对各种突发事件的实践中，我国不断改革和完善中央与地方分级负责的应急物资储备管理体制，建立科学的应急物资储备网络，基本上形成了从中央到地方相对完备的应急物资储备体系。但是应急物资储备管理体制一直是我国应急管理中较为薄弱的环节，也未引起足够的重视，随着突发事件的频发，暴露出制度的短板。习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上指出，“要健全国家储备体系，科学调整储备的品类、规模、结构，提升储备效能”，这对我国应急物资储备管理体制提出了改革的要求与导向。
应急物资储备管理是应急体系中的一个重要组成部分，是指基于为突发公共事件提供有效的应急资源保障，而对应急储备物资进行筹措、储备、运输、配送等全流程的管理。在我国行政管理体制改革的进程中，随着突发事件应对方式、体制等变革，应急物资储备管理体制在功能、定位等各个方面也不断进行改革。
（一）我国应急物资储备管理体制的发展与现状
1951年，政务院财政经济委员会和财政部首次提出建立国家物资储备的建议。1952年，开始建设储备仓库，并利用国家预算拨专款收储物资。1953年，国家物资储备局正式挂牌成立。为构建统一的国家物资储备体系，进而提升突发事件应对能力，2018年3月国务院机构改革通过整合国家粮食局与国家发改委，以及民政部、商务部、国家能源局等部门的有关职责，组建了国家粮食和物资储备局，试图实现国家战略物资储备功能的多元化，由战备和经济计划转向整体的国家安全。
1.应急物资储备纵向管理体制。从储备主体和储备方式来看，主要包括中央储备、地方储备、市场储备和社会储备几种形式，中央物资储备体系以及中央救灾资金始终是重特大突发事件应对的主力。就物资储备能力与规模而言，中央层面已形成由储备资金、储备设备、储备队伍和储备技术构成的较为先进和完善的储备体系，并进行仓库布局结构调整，提升储备能力和调配能力，为各地应急物资储备提供支撑。根据应急管理的属地原则，地方层面亦根据本地的实际需要和能力，构建了地方应急物资储备体系。
2.应急物资储备横向管理体制。最新一轮机构改革之后，国家粮食与物资储备局的成立，试图理顺物资管理体制，实现物资储备、管理与物资调用的主体分离，为实现物资储备、管理和使用的专业化、高效化提供基础。但是实践中，民政部门减灾备灾中心、粮储局以及部分专项应急管理部门都行使物资储备的职能。民政部门减灾备灾中心具备一定的物资储备能力，并有一定规模的通用物资储备；粮储局储备防汛物资和救灾物资，尤其是应急粮源；水利、农业、林业、卫生、铁路、公安等部门都有一定的专业物资储备职能。此外在国家“十四五”应急物资规划编制中，应急管理部负责森林草原灭火、综合消防救援物资、森林消防救援物资、安全生产救援物资，而国家粮食与物资储备局只负责防汛物资和救灾物资。
（二）我国应急物资储备管理体制存在的问题
在近年来发生的应急事件中，物资的匮乏、调配分发的无序与不公等，都折射出应急物资管理体制的困境。新一轮机构改革试图解决应急管理体制分散的现状，提高突发事件应对能力，但应急物资储备管理体制仍存在问题，制约应急保障能力的提升。
1.立法滞后，法律保障不足。长期以来，我国主要依靠政策而不是法律调整应急物资储备，迄今为止尚未出台一部完整的应急物资储备法律。2007年施行的《中华人民共和国突发事件应对法》第32条规定“国家建立健全应急物资储备保障制度，完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系”以及2010年施行的《中华人民共和国国防动员法》第33至36条对“战略物资储备与调用”的原则性规定是我国应急物资储备管理的统领性规范。其他关于应急物资储备和调用的规定散见于相关的部门规章和规范性文件中，如《中央储备粮管理条例》《中央储备肉管理办法》《中央储备糖管理办法》与《国家物资储备管理规定》等，呈现出立法分散、立法位阶偏低、立法滞后等问题。现有法律规范不仅不能为理顺应急物资储备管理体制提供法律保障，还制约了整体储备效能的提升。
2.碎片化、低效能的管理体制。经过多轮政府机构改革，我国大部分物资储备职能已归口国家发改委下属的国家粮食与物资储备局行使，但根据专业领域的质量和标准要求，专业应急物资还是归口到专业职能部门储备和管理。一方面，仍有多个部门涉及应急物资储备管理，如“食品储备归商务部，灾害物资归民政部，医药储备归卫生部”，物资储备种类在品种和数量上缺乏统一计划和安排。从汶川地震、南方雪灾等一系列自然灾害应对来看，医疗设施和材料的缺乏是常态。另一方面，紧急事件发生时，往往需要调用多个储备品种，且涉及多个环节。在多部门、多品种、多环节状况下，缺乏相对统一的指挥决策机构与完善的协调运行机制，协同不足。
3.应急物资储备模式不健全，社会化程度弱。目前我国应急物资储备以实物储备为主，合同储备和生产能力储备所占比重太小，而且还过度依赖政府储备，市场储备、企业储备、社会机构储备以及家庭储备能力还不够。在储备方式上，重视实物储备，能力储备相对不足。应急机构和应急物资储备机构在引导市场、稳定预期、平衡供需等方面的宏观调控作用发挥不足。
（一）“居安思危”：物资储备的传统观念
传统的国家战略物资储备是为了满足战争和战时需要而进行的物资积累和储存。针对一战中某些战略物资匮乏和国外资源供应中断对战争计划的影响，美国在总结经验教训的基础上，开始建立战略物资储备制度。随着全球范围内战争状态向和平时期的转变，战略物资储备的功能和目的也不断调整，主要是在传统备战的基础上增加了风险预防的功能。现代国家战略物资储备作为中央政府维护国家安全的工具，除保障战备物资所需之外，还承担着维护和拓展国家能源资源利益、提高国家在能源资源领域的控制力和影响力的功能，即通过提升资源能源储备和控制力，维护包括经济安全、社会公共安全等在内的国家整体安全，并化解能源资源风险以及其他安全风险。
新中国成立后，面对经济百废待兴的局面和复杂的国内外形势，以备战备荒为目的建立国家物资储备体制。随着经济的恢复以及冷战结束后世界范围内的和平与发展时代的到来，中国也因为改革开放而带来了经济和社会的稳步发展，传统国家战略物资储备的关注度下降，对于国家战略物资储备在新时期的功能、定位、储备方式等问题，未能及时更新观念，尤其是对物资储备对于国际资源的控制力和支配力、在国内突发事件应对中的反垄断、稳定价格、维护市场秩序等功能，未能以总体国家安全观为背景予以全面的认识。这也直接导致了物资管理体制的改革进程缓慢，物资管理部门的附属性存在以及应急物资储备与国家战略物资储备、救灾物资储备等概念和储备方式等的模糊。
（二）现代国家安全的丰富内涵与多元要素
国家安全是一个内涵丰富的词语，有学者认为国家安全体现着“一个国家有效应对内外种种损害性、破坏性因素的影响和威胁，维护和保障国家利益的状态和能力”，有学者认为“国家安全是维护主权国家存在和保障其根本利益的各种要素的总和，它是国家生存和发展的基本前提”，还有学者认为“国家安全是指一国法律确认和保护的国家权益的有机统一性、整体性免受任何势力侵害的一种状况”。总体而言，不同学科背景的学者对国家安全进行的多角度认识存在差异，但对于国家安全与国家主权之间有密切联系、国家安全的要素具有复合性等基本达成共识。这些共识是研究国家安全相关问题的重要基础和逻辑起点，对于进一步完善国家安全体系具有十分重要的意义。与以维护军事安全为主的传统国家安全体系不同的是，现代国家安全构成要素更多元和复杂，更强调立体的、全方位的国家安全体系构建，涵盖政治、经济、文化、军事、社会、生态、科技等多领域。
应急物资储备体系为强化国家应对突发事件能力提供了坚实保障，是国家安全的重要基石。物资储备管理体制通过不断的改革，管理理念由战备和经济计划转向整体的国家安全，实现储备功能多元化，物资储备、管理与物资调用的主体分离，提升国家物资储备综合效能，从而更好地发挥国家应急物资储备防范化解重大风险的“稳定器”和“压舱石”作用。
（三）大储备：总体国家安全观对应急物资储备体制改革的要求
总体国家安全观的提出基于三个深刻的背景：一是人类社会整体上进入风险社会。德国社会学家贝克揭示了“风险社会”在人类现代化道路中的独特意义，指出了其作为现代性的自反性结果存在于人类社会的必然性。二是全球化进程受阻以及中国发展面临的国际国内形势的变化。三是传统国家安全问题与非传统国家安全问题日益明显的融合趋势。总体国家安全观的提出以及国内外学术领域的相关研究，是对该现实问题必要的政治和理论回应。在传统国家安全观的指引下区分战略物资和应急物资，并由此确定不同的储备管理主体及储备种类，储备重复浪费与储备不足和效率低下并存，因此迫切需要在总体国家安全观的指引下建立统一的大物资储备管理体制。
事实上，根据美国学者詹姆斯·D·汤普森对技术要求影响组织结构的论述，大部制的设计需要回应组织协调的需求，而这种需求来源于组织之间的依赖关系。亦即虽然各类应急物资储备都是服务于国家整体安全，但是在不同的应急需求下，应急物资储备与国家安全之间的关联程度又会有所差别，需要基于依赖关系的不同在组织结构上作出相应的安排。基于此，我们在建立统一的大物资储备的同时，还需要基于国家安全的具体需求，完善应急物资储备管理体制。
基于总体国家安全观，我国应急物资储备管理理念必然会发生转变，也要求应急物资管理随之进行功能变革和体制改革，其中需要优先实现法治保障，提高行政效能，通过物资储备管理的标准化等具体措施实施来予以推动。
（一）总体国家安全观引领下的物资储备功能变革
国家总体安全观的提出是公共安全理念发展的一个标志性事件，“以个体生命安全为保障、以民生建设为定位的公共安全理念，为新时代应急管理的变革与发展奠定了总体基调”。应急物资储备属于国家物资储备的重要组成部分，突发事件应对应当看作是和平年代国家物资储备的最主要职能。因此明确应急物资储备的内涵和种类，实际上是要在理清应急物资储备与国家物资储备、国家战略物资储备、救灾物资储备等概念的关系的基础上，以总体国家安全观为指引，建立国家物资的统一储备概念和体系，根据储备功能和目的确定物资储备的种类和标准，确立不同的物资管理流程。
按照保罗·萨缪尔森提出的公共产品的两个本质特征：供给上的非排他性和消费上的非竞争性，国家储备物资符合公共产品的属性。这在储备规模上与马克思社会再生产理论是一致的，即储备不足影响财政功能的充分发挥，但储备过度不仅增加财政负担、降低公共财政效率，也会影响价格稳定和市场调节作用的发挥。沈岿教授撰文重申行政法上的“效能原则”，实际上也是从提高政府规制效率和效果、规范制度建构的角度提出行政效能原则在实体纬度上的更高要求。上述理论还从以下几点对物资储备和管理提供约束或支持：
第一，国家物资储备的公共产品属性决定了其不完全受商品流通规律的制约，没有周转去库存以实现经济效益的要求，尤其是部分战略储备物资，是应当长期持有的。正是因为对国有物资储备的公共产品属性认识不足，在我国物资管理体制改革的过程中，对物资储备经费保障方式、物资轮换以及进入市场的方式等的制度设计都曾出现偏差。因此，应当在物资储备种类以及物资储备方式细分的前提下，根据不同物资的功能、用途以及种类，确定不同的管理方式。
第二，公共产品理论也为应急物资储备在中央和地方之间进行财政划分提供了支持。公共产品的受益范围是全国性的由中央提供，受益范围是地区性的由地方政府提供，如果是共同受益的则由相关地区政府联合提供。
第三，物资储备的方式上应当尊重市场或社会自治。在公共性问题或事项上，应当考量市场或社会的自我调节、自我管理、自我服务功能；同时管理或服务制度应坚持效益最大化原则。当行政机关的制度建构旨在打造政府不可回避之干预或保障责任时，应该确保所设计的政府任何形式和内容的管理或服务制度达到效益最大化，包括制度建构的收益正当性和收益最优化。
第四，应当建立相匹配的责任机制。形成针对应急物资储备管理机关制度建构是否符合和遵循效能原则的质询、询问、审核等责任追究机制。
（二）为应急物资储备管理体制改革提供法律保障
推动我国应急物资保障管理体制的完善，实际上是要充分发挥法治在其中的作用，提供正式规则依据和正当程序保障。应当尽快制定国家物资储备法，作为物资储备管理的基本法。修订《突发事件应对法》等相关法律，理顺突发事件应对和全面风险治理等过程中的矛盾和关系，明确应急管理部门在物资调用、指挥中的地位和作用，提升协同水平，保证物资使用的效率，充分发挥物资保障作用。
第一，明确国家物资储备的功能、地位和储备的基本原则，提高全社会对物资储备的战略价值的认识。明确不同的储备物资的功能、种类以及规模，并将物资管理体制从法律状态上分为两个部分，一个部分是常态化的物资管理，另一个部分是非常态化的物资管理。常态化的物资管理主要涉及物资的规划，物资应急预案，相关规范和标准的制定，储备库的设计、建设、维护，物资的采购、筹集、轮换、管理，市场化经营等；非常态化的物资管理主要涉及物资的调度、配送，以及根据突发事件应对的需要，迅速筹集调配物资，调动生产能力储备，以及应急救灾工作结束后的物资回收、重新利用等问题，为突发事件应对提供坚实的支撑。
第二，明确物资储备的财政保障体制。必须要依法确立财政保障资金的承担方式、不同主体的分担比例、储备物资的市场化运营机制以及国家公共财政的经费支出规模等基本问题。同时也要从财政机制上理顺中央物资储备与地方物资储备的关系。
第三，健全储备物资的监督体制。我国在储备物资市场化、社会化的过程中，国有资产和储备物资的流失、因为储备物资流入市场导致的秩序失范、重复储备以及储备物资闲置、物资回收利用不足导致的资源浪费等问题同时存在，而在物资使用过程中的违法犯罪行为也对政府公信力和救灾效果造成了不良影响，因此，推动物资管理的法治化，将物资储备管理纳入公共行政的全程监督是非常必要的。
（三）优化行政管理体制与协同机制，提高行政效能
应急物资储备管理体制机制改革的核心目的是实现物资管理体制由分散向统合的转变，充分发挥物资在国家总体安全和突发事件应对过程中的保障支撑作用。因此，从提高行政效能的角度出发，应当从以下方面优化行政管理体制机制：
第一，提高物资管理部门的级别和地位，建立统一的物资领导管理体制。在建立统一的大物资管理体制的目标之下，可以考虑恢复物资部的设置，直接隶属国务院，由物资部统一承担物资规划、收储、管理、运输、回收等职责，赋予物资部必要的立法权、决策权、运营权和监督权。物资储备具备高度的专业性，储备的种类、储备的规模、储备的方式、储备基金的运作、储备物资尤其是外汇储备的运营等，都需要从国家整体战略的角度统一规划和安排。
第二，区分常态化与非常态化应急物资管理机制，提高物资管理效率。一是常态化的应急物资管理机制。通过立法保障物资储备规划和计划、区域物资风险和需求评估、明确物资采购和资源动用权限和程序、规定各相关机构和职能、合作事项、协调机制以及法律责任。要求各级物资管理部门会同应急管理部门对本区域内的各类突发事件风险进行最大限度的估算，计算出物资在时效、结构、规模、质量等方面的需求，并详细掌握本区域可以利用的资源状况，以及上级援助资源和社会捐赠资源的状况，在此基础上确定物资储备规划和计划，并确定不同储备主体和储备方式的储备种类和规模等。二是非常态化的应急物资管理机制。主要涉及物资预警机制、需求有效性分析、资源有效获取、信息管理、物资的调配与遣返机制等。其中需要强调的是根据物资需求有效性分析和优先级确定物资的分配计划，最大限度提高物资管理效率，保障突发事件应对的有效性和物资分配的公平性。
第三，实现物资管理的信息化，提高管理效率。依托国家物资储备信息系统和指挥平台，实现物资信息的实时更新，储备不足预警、物资需求发布以及资源匹配、调拨运送物资追踪以及信息反馈等功能，保障物资管理的效率以及公开。行政管理信息化和信息管理系统的运用，某种程度上是对原有管理体制的变革，这也从另一个角度说明，如果使用者不改变管理体制和路径依赖，系统所能够发挥的作用是有限的。
第四，完善社会捐赠物资的协调对接机制，为社会捐赠物资参与应急救援提供必要的支持和保障。加快推进红十字会、中华慈善总会等的改制，切实发挥其在社会物资储备和救援中的作用。同时法律应当对自媒体时代的社会公益需求和力量以及参与突发事件应对的需求进行必要的回应，对社会、公民自助开放通道并提供保障。
（四）推动应急物资储备管理的标准化
作为规制工具的主要手段之一，技术标准在环境保护、食品安全、医药卫生、工程建设以及信息技术等领域发挥着重要作用。应急物资从物资规模和种类的规划，物资储备库的选址、建设、维护，物资管理的流程等，是非常适合标准化管理的，我国也已经开始了应急物资储备管理的标准化建设进程。其中值得关注的问题包括：
第一，应急物资采购、生产标准。在常态化的物资管理阶段，应该严格执行民政部的标准进行采购和生产，确保物资储备的质量。但是在非常态化的物资管理阶段，考虑到在必要的生产要素出现短缺，或储备无法满足需要，生产能力储备暂时无法转换成实物物资保障时，应当在预案中准备备用标准和应急状态下的不同标准的转化认可机制。
第二，应急物资采购、储备、运输、发放等全过程管理的标准体系建设，通过管理过程的标准化提高物资管理效率和质量。标准化程度是治理能力的标志。标准体系在经济和市场中表现出来的主要特征有自下而上、分散自治、非正式和市场导向，在多元化的应急储备物资管理体系中，标准能够发挥更大的作用，为应急物资的过程管理提供软法的依据。
综观，总体国家安全观要求应急物资管理体制改革必须遵循“大储备”的理念，将与应急物资储备有关的所有要素包括储备主体、储备对象、管理部门、流程环节等统筹起来，从而建立协同运作的国家应急物资储备管理体制和法律保障。
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