李鸿渊 | 嵌入式养老：农村地区农民集中养老新模式探索
【作者简介】李鸿渊 中共上海市松江区委党校（松江区行政学院）科研室主任、副教授
【文章来源】《行政管理改革》2021年第6期
摘 要
嵌入式养老是破解农村养老难题的关键，一种解决办法是：通过嵌入农村自然村落的专业社会组织盘活农村闲置宅基地，打造相对健全的原生态农村养老社区。幸福老人村作为长者照护之家的升级版，立足农村养老实际将小微养老机构嵌入乡村，采用社会组织投资、政府支持、社会组织运营的模式，填补了街镇养老院和老年互助睦邻点、居家养老之间的空白，打通了农村地区机构养老、居家养老和社会养老的资源通道。其价值在于解决农村留守老人的就近养老问题,借助公益社会组织力量，激活撬动整合农村资源，实现了老人、农民、社会组织多方共赢。
当前，农村地区老龄化和空巢化现象日趋严重，政府提供的养老资源远不能满足这一需求，社会组织的嵌入式养老模式有助于激活社会养老资源，尤其是在农村地区，农民在自然村落居住相对分散，养老资源匮乏，嵌入式模式成为农村养老的一种有效路径选择。幸福老人村嵌入式养老项目于2015年3月经上海市S区民政局批准成立，该项目又被称上海Y社区长者照护之家，为非营利性社会组织。社会组织的专业性运行是幸福老人村的重要优势，其是上海市首家社会力量参与、借助农村公益养老项目运行的小微专业养老机构。
随着城镇发展进程加快，农村留守老人数量持续增多，导致农村老龄化程度与中心城区同样严重，农村“空巢”老人比例不断攀升。城镇化进程快速推进的背后是农村劳动力及农地使用规模大量缩减以及由此引发的农村空心化所带来的养老问题。统计显示，截至2020年底，上海市S区浦南地区60周岁及以上老年人口比例高，Y镇35.02%、M镇37.36%、Z镇39.12%，农村地区老龄化已经成为新常态。以幸福老人村所在的X村为例，户籍人数3285人，60岁以上1151人，占比35%,70岁以上老人共有547名，占本村人口16.7%。可见，村内老龄化程度高，不少老人子女较少在家，缺少陪伴，独居在家，X村农村养老现状在农村地区具有一定的普遍性。
农村养老有其特有的禀赋特质，这是农村地区养老的最大实际。中国农民主体自古就有乡土情结，农村老年人既受到经济因素的约束，更有着对农村家庭环境的心理依赖。在上海市郊乡村，不少子女迁居城区或长期离家，造成了农村“空巢率”高，传统的农村家庭养老功能弱化，但就老人意愿层面来看，不少人却宁愿“独居”也不愿离村。同时，相对城区而言，农村养老还存在农村老人经济负担能力弱、农村老年照护需求与服务供给不匹配的矛盾，以及农村养老资源分散、农民居住分散等问题，造成了农村养老压力大增。如，地处上海浦南地区的Y镇，农村老龄人口基数大，各类基础设施条件相对落后，加上本地的老人不愿意到城区和外地养老，不习惯离开自己熟悉的生活环境。因此，农村养老不宜直接照搬城市社区养老模式。一方面，农村老年人对土地、家乡具有浓厚的乡土情结，对封闭式的养老院心理上也较为排斥。另一方面，由于城市养老机构高额费用，使得农村老年人难以承受。这种乡土情结对政府给农村老年人提供养老服务提出了新挑战，如何能让他们以较低费用享受到专业的养老服务，这也是农村养老急需破解的问题。
近年来，上海基于各种养老模式面临的形势需求，已经出现了社区嵌入型的小微养老机构——长者照护之家。相对于专业的养老院和互助式养老睦邻点，嵌入式养老立足农村的养老实际，功能又大于设在居民家中的老年互助睦邻点，能够就近为老人提供养护、康复、托管服务，是一种让老人就近接受专业化的养老服务小微机构，对于不符合正规养老院条件的社会组织而言是一种新选择。嵌入式作为一种组织嵌入，把社会组织专业的养老资源带到社区，把政府为老服务的实事项目送到老人身边，打通了农村养老服务“最后一公里”。
嵌入式养老模式打破城乡居民地域分割、单向流动的居住生活格局，形成城乡居民共融共同、双向交流互动的居住生活格局。Y镇幸福老人村养老模式本质上是长者照护之家，但又超越了一般的长者照护之家功能，其嵌入的是农村自然村落，借助社会组织的介入盘活农村闲置宅基地，形成了村地区幸福老人村的品牌和平台，填补了街镇养老院和老年互助睦邻点、居家养老之间的空白，打通了农村地区机构养老、居家养老和社会养老的资源通道。嵌入式养老模式可以促进农村地区经济、社会等方面整体提升，有助于重新塑造农村的社会结构。其特质如下：
首先，立足农民需求来规划养老事业。幸福老人村是农村地区综合性的养老解决方案，坚持把老人养老需求与规划有机结合。从农村老年人养老需求出发，提供符合农村老年人生活习惯、切合中国传统养老观念的服务内容和服务方式，推进机构服务家庭化、家庭照护专业化，同时实现兼具生态景观功能的养老规划，突出乡村风貌优势和农村特色。
其次，立足盘活农村闲置养老资源。农村养老资源相对缺乏，但是也有独有的资源需要盘活。幸福老人村是连接养老院和居民家庭之间的养老枢纽，填补居家养老和机构养老之间的环节。
最后，立足提供一站式的养老功能。幸福老人村将长者照护之家、老年人日间照料中心、综合为老服务中心、助餐点、助浴点、卫生服务机构等整合设置或邻近设置，优化养老服务功能，打造农村机构服务与居家服务、专业服务与辅助服务推送中心，形成以点带面的农村养老服务格局。
养老模式是经济形态、风土人情、家庭制度、文化传统等因素共同作用的结果。农村地区养老模式不同于城市社区的生活形态，幸福老人村是在发起人不经意的一次闲谈中发起成立，一个创意想法之所以能够落地生根，关键是破解当前农村地区养老的痛点。这个痛点就是农村地区人口空心化、老人空巢化现象严重，养老资源相对匮乏，养老服务专业化缺乏等诸多问题。嵌入式养老基于政府、社会、家庭等主体协同发力，通过社会组织外部嵌入激活养老相关要素，进而实现养老各方协同发展，激发农村地区养老服务市场活力。嵌入式养老的逻辑不是另起炉灶，也不是整体的改造，更不是异地的寄宿养老，而是通过多方主体外部嵌入激活市场和社会中的闲置资源，吸引城市优质资源向农村地区流动和聚集，实现城市反哺农村，均衡和优化城乡养老服务资源配置。
目前，上海农村养老布局已初步形成镇（街）有“院”，片区（村）有“所”、村组有“点”的三级布局。其中镇（街）有“院”指的是街镇层面的养老院和为老服务中心为代表的农村地区机构养老模式。片区（村）有“所”指的是纯农地区以村为单位，依托农村闲置资源，由小微社会组织兴办具有生活照料功能的老年托养所。村组有“点”指的是农民以自有住宅、闲置房屋的互助睦邻点，这是具有生活照料、精神慰藉的互助养老模式。农村地区居家养老之外的三种主要养老模式，共同构成农村地区的养老格局，政府、社会和农民共同参与，分别发挥各自功能优势。其中，幸福老人村属于小微社会组织嵌入农村社区的养老模式，在农村养老格局中居于承上启下的关键环节，也是创新农村养老模式的突破口。
养老问题本质上是社会问题，也应从全社会中寻求破解之策。当前，农村地区空巢独居老人不断增加，家庭小型化趋势日益增加，居家养老功能不断弱化，农民在情感上由于故土乡邻的情结，不愿意离开熟悉的环境到养老机构去养老。实际上，按照上海“9073”养老模式的目标，机构养老承担的比例非常有限，而老人睦邻点作为互助式养老的专业性不够，不能提供专业化的护理、照看功能，只能作为农村地区农民自治互助的活动点。因此，大部分农村地区的农民养老要有新的不离土的解决途径，重点就在于解决专业化养老供给不足的难题。
幸福老人村是长者照护之家嵌入在自然村落中的一种养老模式新探索，打破了异地集中的传统养老模式，有效利用了闲置农村宅基地。改造后的宅基地用于农村老人养老，其缓解了农村养老供需矛盾，破解农村养老服务场所资源短缺的压力难题，满足了农村老年人在不离家、不离土、不离乡、不离亲的情况下，让农村老人享受专业的养老服务需求。目前，幸福老人村服务的老人80%以上来自本地的农村，从最初刚入住的时候7名老人，到现在有41位，护理等级轻度8位，中度17位，重度16位，其中通过社会力量帮扶结对的老人有5位，平均年龄84岁。日间照料服务目前固定有60人，老人可以在这里享受到助餐和洗浴娱乐等服务内容。村内老人平均年龄在87岁，其中，本村、镇老人占80%，其余来自S区其他街镇。从失能程度上来看，约有三分之一老年人为重度失能人员。2016年2月运营至今，幸福老人村实现了本地老人足不出村、足不出户的专业、优质、便捷的养老服务。
嵌入式养老作为传统养老机构的重要补充，幸福老人村让一批有养老需求的老人在“不离村”的条件下，延续最熟悉的生活方式，得到更大程度的养老条件改善。上海市S区Y镇X村农民住宅进行了适应养老服务的专业规划和布局，建筑面积1600平方米，5个区域设置床位49张。硬件条件依照本市养老机构建筑设计标准，设无障碍设施、智能呼叫系统、一键式电话、管理服务平台等，全区域实现监控，公共空间各区域加装红外线等，以确保老人活动安全。这个被誉为“幸福老人村”的上海Y镇X长者照护之家，在项目启动之时，就规划为首先为本村以及临近农村的老年人提供24小时照顾护理、日间照料托养、居家养老等服务，并尝试探索让目前已享受政府居家养老服务补贴的农村老人也可在此选择相对集中养老。
显然，幸福老人村养老模式找到了政府、社会和家庭的平衡点，是当前农村地区各方都能接受的养老模式选择，幸福老人村是目前国内最早通过盘活农村宅基地介入农村老人养老的养老机构。在养老服务供给体系之中，政府应积极发挥维护市场环境、加强基础设施建设、制定养老服务行业发展制度等职能。而社会专业组织则发挥其专业的优势和活力，助推农村养老事业实现专业化发展。幸福老人村作为农村老年人提供集中照护和上门护理的养老服务设施综合体，一般采取在农村地区嵌入式设置，作为养老资源集中配置中心进而辐射周边农村地区。
嵌入式养老模式能够成功运行的关键是社会组织作为主体牵引发力，在物理空间上实现组织设置嵌入打造养老平台，在功能层面上通过养老专业服务嵌入保证养老服务品质，嵌入式养老模式实现了养老空间和功能有机转换。作为上海首家社会力量参与、借助农村公益养老项目运行的专业机构，其发挥了社会组织参与养老事业的专业优势与巨大活力，以幸福老人村为平台整合农村宅基地，引进了公益项目，推动了农村就业，探索创设了农村地区嵌入式专业综合养老平台，持续对农村养老事业发展赋能提效。
（一）社会组织+宅基地，打造农民不离乡的养老生活
相对于城市，农村地区宅基地资源相对闲置，农村居住人口持续下降，年轻人离开农村涌进城市，农村人口结构日趋老龄化，农村养老问题呈现出比城市更为严峻的境况。传统的养老模式已不再能满足农民的养老需求，而社会组织嵌入到农村村落和农民中间，突破了以前普遍地集中进驻养老院的养老服务方式。幸福老人村在充分尊重和保护自然村落样态的基础上，为农村老人量身打造出了原生态养老村落，更大程度还原和延续了农村本地老人的生活方式。幸福老人村的场地利用农村宅基地房屋改造，不同于其他专业化养老机构场所，幸福老人村通过盘活闲置宅基地嵌入在农村乡间，与乡村生活融为一体。
农村的宅基地作为重要的养老资源把老人、养老机构、社会资源连接起来，嵌入式养老让幸福老人村保持了乡村自然村落的生态环境，农村老人还是这片土地的主人，在内心更容易接受这种养老模式。这些改造的房屋，完整地保留了农村老宅的生态结构，整治了周边的环境，也留住了农村的自然气息。村陌中不失现代，古朴中又显新颖，整修一新的村舍被小桥、流水、涵养林包围，成了老年宜居社区，新农村里的一道风景线。
嵌入在乡间的幸福老人村彰显出旺盛的生命力，背后是其田园诗意的养老理念。归根到底，自然村落的养老模式是一种熟人之间的养老模式，老人与老人、老人与工作人员同处一个村落，他们之间倍感亲切，造就了幸福老人村带有互助型养老的特征。而互助型社会养老具有极强外溢效应，它所带动形成的互助文化和互助社会可以驱动文化兴盛、凝聚乡村民情。幸福老人村房屋附近的部分闲置村民自留地，被规划成种植绿化和农家小菜园等场所，根据时令实现季节性播种，为老人提供力所能及的“田园劳作”之所，耕作物亦兼具观赏性和食用性。村屋四围，原有的河道、竹林等也被保留，规划成景，供老人散步休闲。立足自然村落的养老模式让老人们身在村中享受与专业养老机构不一样的软件和硬件，让老人们离家不离村享受与普通养老院不一样的服务水平。
（二）社会组织+功能，放大幸福老人村辐射作用
按照组织学的原理，功能决定着组织的价值大小。社会组织+功能就是不断拓展幸福老人村的养老服务功能，把养老平台做成整合社会资源的枢纽，进一步打造成农村开放式的养老空间。幸福老人村的模式能够生存发展关键是其功能不断升级和叠加，为农村老人提供多层次的高质量养老服务，其打通了农村地区机构养老、社区养老和居家养老的衔接，具备了较强的功能复合、设施综合、资源辐射功能。
从长者照护之家本身来看，幸福老人村最初的功能是专业机构的养老看护功能，主要面向农村失能老人、高龄独居老人以及其他有需要的老年人，提供涵盖机构照料、社区照护、居家护理的一站式综合性服务。其主要功能包括：为经老年照护统一需求评估为二级及以上的老年人提供机构住养照料；为大病出院仍需康复护理或家属需要喘息服务的老年人提供短期寄养服务。
从农村地区综合养老平台来看，幸福老人村实现了一个点到一个面的辐射，受益的农村老人群体也不断扩大。在长者照护之家基础上拓展服务老人的辐射带动功能，既提供集中式的养老服务，也提供上门式的养老服务。幸福老人村可以根据自身供给能力和农村老年人养老需求，开展以下一种或多种服务：为未入住机构的农村老年人提供相当于机构专业水准的上门照料、护理服务；其他可以延伸至社区、居民家庭的为老服务，如日间照料、老年人活动、老年人助餐、老年人助浴、家庭护老者培训等。幸福老人村专业化特色服务功能拓展激活带动了农村地区闲置的养老资源，这也正是嵌入式养老平台的独特价值所在。
（三）社会组织+公益，提升幸福老人村的文化品位
公益性是养老机构的灵魂和初心所在，社会组织助人为乐的公益精神与农村地区邻里相助的乡风民俗具有高度的一致性，对农村地区的乡村道德文化具有唤醒和培育的作用。此外，社会组织有着运用激活社会资源力量的天然优势，社会组织+公益就是通过社会公益的运作方式，把社会上公益的组织和志愿者积聚到幸福老人村，让城市的资源流动到农村，为农村社会发展注入活力。幸福老人村通过农村公益养老项目培育和带动的方式，形成资源链条，吸引更多的社会公益组织和项目参与到养老、助老活动中来，既减缓村内老人的经济压力，也增强辐射周边地区老年人的能力。
首先，引入慈善力量开展养老公益。养老本身就是社会公益事业，社会组织专业养老需要引入社会慈善力量参与到养老事业中。为了使养老收费标准降低，幸福老人村主创者在运营过程中，组织引入更多社会资源参与其中，除了政府外，还得到S区老年基金分会区慈善基金分会、S区益行企业家促进会、H区公益慈善联合会等近百余家单位和个人的捐赠实物及资金支持。幸福老人村通过慈善公益活动方式，吸引企业通过资助方式参与幸福老人村建设，带动社会养老公益发展。其次，通过公益项目推动农村养老。项目化运作是公益项目品质的保障，有助于形成社会组织、社会志愿者与老人的正向良性互动。幸福老人村通过与本地公益组织合作，让较为专业的志愿者介入关爱老人的生活陪护、精神陪聊等全过程。比如，在幸福老人村设立公益活动基地，定期举办老人关爱活动，设立集中服务窗口；与当地学校合作建立实践基地，引导学生定期开展帮扶活动；引入绿植培育项目，让有精力的老人动手参与绿植小盆栽养护，再经过公益义卖来形成资金储备，用来减免养老服务费用等。最后，培育“孝文化”系列活动。文化品牌营造是提升整个养老公益项目的灵魂，可以更高层次整合养老资源。幸福老人村通过带动各类社会公益组织、爱心企业、学校和志愿者开展以志愿服务为主的微孝项目，形成了“孝文化基地”，系列孝文化活动的介入让老人的精神和生活质量得到更大提升。如 “微孝工坊”通过与公益组织合作，鼓励力所能及的老人做一些手工艺品，然后进行义卖获得资金，一方面让老人们觉得自己对社会更有用，另一方面也可以保障老年人的精神健康。“微孝行动”系列已融合成孝文化线下推广和公益对接的平台，老人们从这些活动中感受到了浓厚的文化气息，精神得到慰藉，身心获得照料和精神滋养。
（四）社会组织+文化，重塑可触摸的乡愁记忆
文化最具有持久的生命力，嵌入式养老也体现为城市文化与乡村文化的融合，专业养老与农村乡风民俗的融合。乡土风情是农村特有的资源，嵌入式养老+文化就是要深植于农村的土壤中，重新焕发农村乡土风情社会活力。幸福老人村不仅促进了乡村养老产业发展，实现了养老的照料功能，而且也搭建了一所农村生活和精神的家园。从发展理念上看，乡村养老并不应该仅仅被视作是农村老人被生活照料的一个途径，它也是对乡村生态的审视和对乡村文化传承的守护，应该赋予乡村养老更多的精神承载和传承。
农民是农村的主人，农村养老必须要让农民参与其中，使农民去了解、理解和认同那些曾经给予他们心灵寄托、生活意义的文化，用自己的力量保护历史文化遗产。农村老人是农村传统文化传承的鲜活记忆，幸福老人村为文化传承提供了巨大的空间平台。幸福老人村不只是一个老人养老的场所，同样是农村文化的记忆载体。老人们对村庄的集体回忆，或许能够还原一个村的缩影，反映着都市郊区“三农”的大时代变迁。乡村文化是乡村振兴的灵魂，与乡村振兴战略相适应，幸福老人村将乡村文化存留与保护工作融为一体，通过文化铸魂农村养老和乡村振兴事业。
嵌入式包含组织嵌入和功能嵌入，其解决的是农村地区养老资源匮乏和养老服务功能低下的问题，通过嵌入激活带动各类养老主体和各类社会资源。农村区域可依托本地的生态、农业、旅游等资源优势，以乡村战略为指导，发展农村养老、田园养老、生态旅游等模式。幸福老人村以乡村振兴战略为契机，以社会组织为主体，盘活农村宅基地资源，提升了农村地区的养老专业化水平。
（一）社会组织参与是农村养老持续发展的活力所在
社会组织主导是嵌入式养老模式运作的关键，其专业性保障了高质量的养老服务供给，农村养老的活力和品质依赖于社会组织机构的专业运作管理。幸福老人村是社会组织投资、政府支持、社会组织运营的模式，简言之，养老发展方向是公办委托民营、民办公助民营，让专业的社会组织来运营养老机构，政府做好规划、评估等事项，更多发挥社会力量参与农村养老事业。
社会组织有着立足专业基础上的持续创新优势，其自我运作发展能力是撬动农村地区养老资源的持久动力。幸福老人村在运营模式、选址和出资等方面进行了全新尝试，即以公共配套设施建设和租赁为主，并由政府出资建造再交由第三方管理的运营方式。这一项目从规划设计到建造经营，皆委托第三方负责，设施配置资金也均由社会组织出资，政府只发挥监督和指导作用，在一定程度上激发了社会组织的经营活力。实践证明，社会组织具有极强的社会公益号召力，具有不可替代的养老专业技能，其更能够联系整合社会、企业各方面的资源，这也是农村养老发展急需要破解的瓶颈难题。
（二）嵌入式养老是破解农村养老难题的平台依托
幸福老人村作为长者照护之家的升级版，其立足上海农村和老人养老实际，把小微养老机构嵌入在乡村间，这种设置模式既兼顾了农民在农村生活的现实需求，又最大限度激活了农村地区已有的养老资源。
首先，嵌入式实现了小微养老机构与农村社会的有机融合。由于建立在原有的乡村熟人社会之上，并未脱离乡村实际的社会结构，更有利于老年农民的情感和心理满足，这是农民安心在幸福老人村养老的心理基础。其次，嵌入式提供了一种综合式的养老解决方案。幸福老人村不是简单地建养老院来解决农村养老问题，在幸福老人村的老人既可以入住老人宿舍，也可以住在家里，既可以在幸福老人村接受养老服务，也可以就餐、学习、娱乐。最后，嵌入式体现了整个社会对农民的反哺。通过幸福老人村品牌化的推进，其影响和号召力日益增强，社会公益人士、在校学生通过幸福老人村开展公益活动，农村老人与社会建立起互动关系，有效整合了城乡社会养老资源。
（三）多方共赢是农村养老发展的利益基础
嵌入式养老模式运行的关键是要实现农民、老人、养老机构的共赢，农村养老涉及政府、农民、社会组织等多方力量，需要在多方主体中寻求一种多赢的利益模式。由于农村的资源是碎片化的，农民个体也是分散的，农村地区养老资源既稀缺又零散，整合资源更需要专业社会组织高效运转。
幸福老人村通过做养老公益，进而撬动农村社会资源整合，实现了老人、农民、社会组织多方共赢。一方面，幸福老人村盘活了农村宅基地资源。目前，幸福老人村的房屋设施都以农民宅基地使用权房屋为主，将农民闲置下来的宅基地住房租用下来，按照日金折算，盘活了闲置农村宅基地，为受益家庭带来了经济增收，宅基地主人有了经济收益。另一方面，带动了农民的就业。幸福老人村的陪护类岗位，还将优先聘用本村或当地的适龄劳动力，入选者将接受专业培训，提高养老人才队伍专业性，以缓解农村养老队伍资源紧缺问题。这一举措也将为本村劳动力开拓新的就业渠道，吸纳了当地中老年妇女参与照护，创造了新的就业岗位，带动了本村更多人员增收，在农村的村民也是幸福老人村的受益者。幸福老人村作为一种嵌入式养老模式创新必定是多方共赢的格局，同时也是多方参与资源聚集的过程。
嵌入式养老模式是以乡村振兴战略为契机，以专业社会养老结构的嵌入为突破口，宅基地的嵌入式设置是其最大的创新支点。通过盘活农村地区养老资源，让农村老人享受到了与城里人一样的专业养老服务，极大提升了农村老人生活品质。由于幸福老人村是在不断探索创新中实施的，其发展也面临着诸多困难和挑战。比如，农村闲置宅基地相关政策限制，政府财政资金支持有限，农村闲置集体用地和配套用房使用存在限制等难题。
嵌入式养老模式是乡村振兴背景下养老事业在农村的具体展开，幸福老人村通过嵌入式养老优化重构整个农村地区的养老资源。幸福老人村在地域空间上把社会组织嵌入到农村地区，而不是把农民请进城市，在基础设施建设上是政府主导，也不是完全依靠社会组织来解决，在管理运营上是依托专业社会组织，而不是政府的部门机构，在受益群体上是农村农民，而不单纯是社会组织盈利。
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