周黎安《转型中的地方政府》：驭官，是门技术活丨读中国计划（六）
假设你是一个市长，你从千军万马中突围而出，坐上市领导的位置，你面前仍然站着密密麻麻的人群，你希望也能从他们中间脱颖而出。请问，你该怎么办？
在刚建国那会儿，你能不能晋升，是归身处遥远北京的中央管的，你知道那叫“下管两级”，你也知道这个规矩早就变了，现在实行的是“下管一级”，能决定你命运的人在省里。
你望了一眼眼前的人群，他们中的一些人直接被过滤掉了，他们不会是你的竞争对手，因为他们的年龄已经过了那条潜在的红线。这是八十年代“大退休”时代干部制度改革时确立的规则，一定的岁数没有升到某个级别，以后也不会有机会，只能等着退休给年轻人让位。你很幸运，你属于晋升得很快的那一批人。
你目光扫过的这群不再对你构成挑战的人，他们已经失去了升职的动力，你们不再归同一套激励机制管了，现在对他们来说只剩最后一个问题，是发挥余热，是安心等待退休，还是在仕途的最后几年“放飞自我”？官场上人人皆知的“59岁现象”，那些失去了更进一步的希望也失去了初心理想的官员们很难过的一道坎。你对这些并不陌生，因为早在你三十多岁的时候，就见识过大同小异的“35岁现象”了，那道年龄的门槛前面，同样倒下过一批年龄“过线”的人。
你看了看剩下的人，已经筛掉了大多数人，可是竞争者还是很多，归根结底是越往上走，位置越少。你的目光落在他的身上，你知道你最大的对手就是他。
你们俩都作为交流干部调到另一个省工作过，这是最早由陈云同志批准设立的制度，为了让干部多了解广阔中国不同地域的情况，为了干部彼此交流，也为了防止干部在一个地方待太久搞小圈子。但这不是最重要的，最重要的是你和他经历过一次对调，你现在的位子上之前坐的是他，而他现在坐着你之前的位子。这种对调机制从一开始就是为了筛选干部存在的，毕竟中国省与省、市与市的差别极大，同期单一指标无法客观评价一个官员的能力，与前后任的比较有时在政绩考核中占更大比重。
你想到了政绩，叹了一口气。这些年跟前些年不同了，以前是经济挂帅，主要看招商引资的能力，但现在像环保、文明城市等以前不好量化的指标也被想尽办法量化，加进评价系统，很多以前口口相传的老法子没用了，现在人人都讲究一个能闯能创新，为了突出自己，都在绞尽脑汁。
不过这也没什么不对的，你又想，以前的老思路确实暴露出越来越多的问题，比如有些干部环保问题上以邻为壑，一条河上游在辖区内，就管得严一点，下游要到别人地盘上了，就睁一只眼闭一只眼，好多创收；比如有些干部短视自私，到了任期后期，怕成果出在继任者任上，就多一事不如少一事；还有的为了面子工程恶意竞争，听说有个市为了吸引外资，该收的地价都不收，亏钱做数据。你又叹了口气，你不是想耍小聪明的人，还是想做实事的，政绩评价系统的改革对你来说不算是坏事。
只是，年轻的时候真没想到，做官是这样内卷的一件事。
上面开头这一千来字的内容，是我读完北大光华管理学院周黎安教授的《转型中的地方政府：官员激励与治理》后设想的一段情境。这段情境不完整，但是蕴含了一些有趣的细节，大概能够反映出周黎安教授这本名著的风貌。在我看来，《转型中的地方政府》其实就是用高度学术化的语言，讲述了一个过去几十年政府怎样用晋升体制刺激官员干活、而官员又是怎样为了晋升把活干好或糊弄过去、双方斗智斗勇的故事。
这本书2008年首次由格致出版社出版，2017年又由格致、上海三联和上海人民出版社再版修订版，全书分10章。第1章“导论”概述问题和主要内容。第2、第5章是重点，介绍全书分析框架里最主要的两个原创概念：行政发包制和政治锦标赛。第3章“转型中的地方分权”、第4章“转型中的财政分成”、第6章“中国特色的政经互动”、第7章“区域经济竞争与合作”、第8章“从政企关系到官商关系”可以粗略地看作是作者拿两个基本概念对具体问题的分析演绎。第9章“当行政发包制遇上政治锦标赛”综合两个概念，提出一个分析我国官员激励和政府治理的理论框架。第10章“政府治理的改革”则是作者对中国政府治理改革与转型的建议。
我们先来简单介绍一下行政发包制和政治锦标赛这两个概念，以及周教授由此提出来的“官场+商场”的解释模型。这三者是全书的精华。
行政发包制是介于“科层制”与“外包制”之间的一种混合形态，简单讲就是在一个统一的权威之下，上级与下级是发包与承包的关系。在行政发包制中，上级拥有人事权、监察权、指导权、审批权、不受约束的否决权和干预权等权威，而下级则享有具体的执行权、各种形式的自由裁量权等实际控制权，即所谓“天高皇帝远”的权限。两者看似矛盾对立，实际糅合统一。从中央到省市县乡，层层发包，责任分担人格化，项目考核结果导向，既是一种分工方式，也是一种考核方法。
行政发包制某种程度上吸收了古代中国政府治理的经验，又经过了新中国的社会主义改造，比如我们在《景跃进等《当代中国政府与政治》：传说中啥都敢讲的大学教材丨读中国计划（二）》里讲过的“党管干部”等。它是基于中国广阔疆域、文化条件自然条件差异大、法治尚不完善等实际情况而形成的一种制度，主要的优点是治理成本显著下降，主要的缺点是在相当长一段时间内牺牲了公共服务的高质量。
如果说行政发包制是从“中央与地方”的维度纵切中国行政治理体制，那么政治锦标赛就是从“地方官与地方官”的极微观维度横切体制。为了完成上级布置的考核任务，地方官员之间围绕绩效展开了激烈的竞争，形成了多层级、逐级淘汰的程序，这就是政治锦标赛。这种程序有几个前提，第一是人事权集中在中央，第二是尽可能公平的衡量选拔，地方官信任中央能看见自己的努力，第三是集中的人事权又有集中的军事权力作保障。
政治锦标赛的优缺点都非常明显。优点有鞭策官员干事；全国一盘棋，地方不独走；防止官员被利益集团“捕获”；克服公有地悲剧等。缺点则是有可能扭曲官员的精力配置——不是绩效考核的指标，有些地方官就不注意了，比如很长时间里环保、知识产权等问题；还有一些明确的升迁指标如年龄等会让一些失去希望的官员失去激励，从而出现懒政甚至腐败现象；我们在《Yuen Yuen Ang《中国的镀金时代》：为什么腐败没有扼杀中国的经济繁荣丨读中国计划（四）》里介绍过的“输送政绩”式的官商关系，也可以说是源于政治锦标赛模式的一种独特腐败形式。
因为行政发包制与政治锦标赛模式的存在，加之中国改革开放的历程和以经济为重的发展思路，中国市场经济中最有特色的特点形成了：官场竞争与市场竞争密切互动与高度结合。这就是周黎安教授所说的“官场+市场”模型：
用周教授的一个短语概括这种现象，叫“地方官员的政治企业家精神”。
在行政发包制、政治锦标赛和“官场+市场”的基础上，周教授利用数据分析和逻辑推演，得出了一系列重要的推论。试举几例。
比如看人事权、审批权、否决权等，中国比世界上大多数的单一制国家都要集权；但是如果看地方的自由裁量权，或者看中央和地方公务员人数与财政预算的比例——例如截至2011年，中央公务员占所有公务员人数的比重只有7%，剩下93%都是地方公务员，中国又比许多联邦制国家更分权。这种奇特的现象背后是一个现实、复杂的中国。
比如对我们常说的放权过程“一收就死、一死就放、一放就乱、一乱就收”，其实现实并不是一个简单的循环，而是波浪式的推进，总体而言中国处在放权过程中，每次收的都不如上一轮放的多。
比如举国体制的短板与瓶颈，体现在行政发包制与政治锦标赛的积极作用同时被抑制的地方，如21世纪以来药品监管制度的几番改革。
又比如地方官员的激励效应逐级放大，也就是所谓“层层加码”，这种现象源于政治锦标赛和行政发包制带来的体制压力，好的方面，它能帮助中国从例如08年经济危机中迅速恢复，但坏的方面，它也可能造成经济过热，而遏制经济过热又可能引发经济过冷。
作为一本学术著作，《转型中的地方政府》整体上比较难读，很多学术观点和学术争论，比如林毅夫“扭曲的价格体系+国家赶超战略”对软预算约束的解释等，比如城商行信贷和官员年龄关系的研究，过程都写得都很细，如果不是对这个问题特别有兴趣又特别有闲暇的朋友，我是不推荐正襟危坐细读的，不过我强烈推荐普通读者没事的时候翻翻这本书的后几章，因为里面有许多有趣的案例分析。
我印象最深的一个案例是第八章第8.4节讲万达广场为什么受地方官员欢迎，周教授总结了四点原因。第一万达广场是城市新名片，能帮助提高城市知名度。第二万达广场属于商业地产，能带来持续的产值、就业和税收，这点不同于住宅开发。第三万达广场的选址经常在一个城市比较偏僻的角落，一旦建成，配套酒店、店铺商家和服务设施能帮助形成新的城市中心。第四就是万达集团承诺万达广场从开工到开业会在18个月完成，地级市官员任期一般3年，18个月这个精心设计的数字能让引进万达的官员在任内享受到政绩。
还有中央政府与地方政府博弈的例子也很吸引人。在《景跃进等《当代中国政府与政治》：传说中啥都敢讲的大学教材丨读中国计划（二）》里我们提到过中国政治里“双层创新”的机制，地方政府作为前线做事的机构，经常要“戴着镣铐跳舞”，跟时间赛跑，做出成绩，以获得中央的肯定与支持，甚至是推广。
还是第八章，8.3 节讲地方政府与乡镇企业的兴衰，里面有一个1980年代地方政府想办法给民营企业“戴红帽子”——将其命名为集体企业的故事，还有一个1996年宁波国企改制，面对省委省政府专门发文质疑，一些县（区）长用“文件精神不容易理解，需要反复学习领会”来争取时间的故事。
其他像同在第八章的吉利汽车的故事、华林集团的故事、温州模式“挂户经营”的故事、苏南模式乡村集体企业的故事；第三章中央部委为什么同意放权的故事；第六章讲08年4万亿如何变成20万亿的故事、“拉闸限电”的故事、经营上海的故事、经营都匀的故事、一些地方将经营城市搞成了造城运动的故事。
故事最多的是第七章，粗略整理，里面有关于省际间贸易壁垒的故事、1980年代生猪大战羊毛大战蚕茧大战的故事、长三角机场建设大战的故事、天津港与京唐港较劲的故事、苏锡常关于张家港开发的故事、河南陕西山西关于三门峡到潼关航道开发的故事、北京和天津争夺区域经济中心地位的故事、1990年代江苏与浙江对浦东开发截然不同态度的故事。
国家治理体系包括政府治理、市场治理和社会治理。《转型中的地方政府》着重关注的是第一块，如何让地方政府成为市场和社会发展的“帮助之手”，而非“合法伤害之手”，是改革和建议的方向。
在我看来，周黎安教授关于引入更多监督和制衡地方政府的机制、完善法治、重视问责、不仅要完善自上而下的考核体系也要重视自下而上多元化考核体系的改革建议在大方向上是没有问题的，但是其针对具体怎么改的一些说法，有一些问题，这些问题主要出在对中西方政治体制可能存在一些误解，毕竟周教授本业是经济学家，不是政治学者。举几个例子。
在谈到中国各省之间的贸易壁垒时，周教授似乎把美国当成了一个正面案例，但是如果真的去看美国各州的情况，百年前就有各州制定各自的公路运输规定以限制其他州车辆的历史，21世纪又有United Haulers v. Oneida这种关于固体废弃物争议的案子，美国的地方保护主义并不足以成为一个学习的榜样。而且周教授赞叹的美国将地方保护主义司法化，也有经济成本和时间成本高昂的缺陷，以及与司法腐败和司法泛滥主义结合的问题。
周教授关于中央部委工作协调机制的批评也显得有点隔膜，《当代中国政府与政治》里介绍过中央高规格领导小组的形成原因和运行机制，周教授没有任何分析，就把领导小组的存在当成了各部委协调机制不佳的论据，我们说，即使周教授这个论点有合理之处，论据找的也不一定对，感觉还是学科壁垒的原因。
最后再举一个例子。在全书的结尾部分，周教授说“西方公共管理体制因过于注重问责……”，他将这作为中国应该向西方学习的地方。这一点我刚看到的时候是有点惊讶的，因为西方制度里——尤其是美国——问责从来都是一个很大的问题。我看了几遍周教授的上下文，猜测可能他认为的问责就是“下台”，如果是这样，那这种看法可能有些粗疏了，因为西方体制里下台之后还是能再上台的，而且还存在着“旋转门”和“责罚不对等”等常见现象。
总的来说，周黎安教授这本《转型中的地方政府：官员激励与治理》从激励的角度，为我们理解央地关系、地方官员的政绩提供了一个非常有创见的模型，行政发包制、政治锦标赛和“官场+商场”的框架对许多当代中国问题都有很强的解释力，是我们理解复杂中国的好工具。
今天在谈周黎安教授这本《转型中的地方政府》时，我有一块内容故意没有详谈，就是1994年分税制改革以及其他“条条”化改革，照理说这本来是最能说明周教授这本书主题的案例之一。我没有详述它们的原因，是下一本要写周飞舟教授的《以利为利：财政关系与地方政府行为》，那本书对新中国财税制度的变迁史、问题的涌现与反思、制度的演进与调整、改革的曲折与深化，有着更完整、更连贯、故事性更强的呈现。《以利为利》15章，我目前读到第9章，书评应该过两天就能发。