【互联网观点】加强排污许可证与环评制度的衔接势在必行
我国自1979年制定《环境保护法》以来，环境法制建设步入“快车道”，但仍然存在制度不完善、不协调、不系统等问题。作为污染源事前预防和事中事后监管的核心制度，环境影响评价和排污许可的有机衔接是完善污染源管理的重要举措，是将排污许可建设成为固定污染源环境管理核心制度的重点和难点。
最近，“排污许可制度”成了新环保法实施以来最火爆的关键词，那么，什么是排污许可制度，环评制度与排污许可制度该如何衔接，小编为大家节选了《环境影响评价》（2016年第2期）王灿发教授的文章，期待与大家共同探讨。
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加强排污许可证与环评制度的衔接势在必行
王灿发
摘要：环境影响评价制度与排污许可证制度作为两项重要的环境管理制度需要相互衔接协同发挥作用。 具有污染物排放的建设项目进行环境影响评价应当以建设单位取得排污许可为前提环境影响评价的结论和建议的环境保护措施应当以许可的排放量为基础排污许可证的发放应当以所在区域的环境质量目标和环境影响评价的结论和建议以及环评审批要求为依据。
目前我国正处于工业化中后期，尽管近年来工业企业污染防治取得一系列积极进展，但仍存在环境管理较为粗放、污染物排放总量过大、污染源量大面广且增速快等问题。因此，污染源管理依然是我国当前和未来环境管理的一项主要任务。环境影响评价制度与排污许可证制度是污染源管理的两项核心制度，然而这两项制度目前可以说是相互独立，彼此之间缺乏必要的有效街接和配合，没有充分发挥两者在污染源管理方面应有的作用。只有加强这两项制度的相互衔接，使两者协同发挥作用，才能更好地完善污染源管理制度。
首先，环评和排污许可等制度各有功能，需要相互衔接。
环境影响评价制度是我国众多环境管理制度中的一项管理制度，也是我国环保法规中规定得最为全面的一项制度。从理论上来讲，环境影响评价制度的实施，确实应该能够起到预防环境污染和破坏的作用，可以使环境质量不至于进一步恶化。但几十年来，我国整体的环境状况却一直在恶化，环境质量未能从根本上得到有效改善。为什么环境影响评价制度没有发挥其预防环境污染的应有作用呢？原因是多方面的，有经济的原因、体制的原因、执法的原因等。但有一个方面的原因尚未引起应有的关注，即环境影响评价制度与其他环境管理制度有效衔接和协调的问题，特别是与排污许可证制度的衔接和协调。
其次，环评与排污许可证制度缺乏衔接，影晌各自作用发挥。
虽然我国的法律、法规在同一部立法中同时规定了许多管理制度，而且从立法本意上来讲，也是希望他们能够相互衔接，协同发挥作用。然而，在环境管理和环境执法的实践过程中却不难发现，许多环境管理制度在具体实施时缺乏相互间的有效衔接和配合，甚至一个制度的实施可能违反另一个制度的要求。比如，一个项目环境影响评价的审批，可能违反整体的环境规划；一个排污许可证的颁发可能不考虑总量控制要求。特别是环境影响评价制度与排污许可证制度之间缺乏有效衔接，严重影响了环境影响评价制度作用的发挥。
尽管在《水污染防治法》、《环境保护法》、《大气污染防治法》等这么多的法律、法规、规章中规定了排污许可证制度，但却没有任何一部法律、法规、规章中规定该制度与环境影响评价制度的关系，二者好像是完全独立存在的制度，相互之间缺乏有效的街接。
加强环评与排污许可证制度衔接的建议。
首先，环境影响评价报告的内容应考虑一个地方污染物的排放总量和所评项目的排污许可。如果一个项目的环境影响评价报告，不清楚一个地方的污染物排放总量要求，不知道所评项目在建成后所能够允许排放的污染物排放量，所得出的环境影响评价结论肯定无法与实际的环境影响相一致。但我国各地大多数建设项目，在进行环境影响评价时尚未申请排污许可，当然也就没有确定的污染物排放量，那么其环境影响评价报告也只能根据污染物排放浓度和排放速率来确定对环境的影响。虽然2011年9月1日发布的《环境影响评价技术导则总纲》（HJ2.1-2011）规定了在环评中要考虑总量控制，但是，“给出的主要污染物排放量”是否就是以后排污许可证所允许的排放量，实际上是不可知的。要改变这种状况，就需要在环评之前，首先让项目建设单位向环保部门为项目申请一个排放许可，环境影响评价报告根据该排放许可提出建设项目所应采取的治理措施。这样才能使环境影响评价的结论与生产经营过程中实际的排污许可及其环境影响协调和衔接起来。
其次，建设项目的环境保护措施竣工验收应与环评报告中所提出的治理措施及拟达标准相一致。建设项目环境保护设施(措施)的竣工验收合格是排污单位取得排污许可证的前提条件。验收时依据什么标准和要求进行验收直接关系到验收的作用和效果。过去很长一段时间，建设项目环境保护设施(措施)的竣工验收与环境影响评价报告和审批要求相脱节。虽然《建设项目竣工环境保护验收管理办法》和近年来发布的一些建设项目竣工环境保护验收技术规范都规定，在验收时要考虑“污染物排放符合环境影响报告书(表)或者环境影响登记表和设计文件中提出的标准及核定的污染物排放总量控制指标的要求”，但所有的规范都没有与排污许可证进行挂钩。如果一个项目既符合环境影响评价的要求，“三同时”验收也合格，最后拿不到排污许可证，还是无法进行生产和经营。因此，在建设项目竣工环境保护措施验收时，就应当考虑与排污许可证的颁发和许可证的排放要求相协调。
最后，排污许可的申请、审核与发放，应考虑环境影响评价报告结论和审批要求。现有法律、法规关于排污许可证的发放，仅仅规定了发放的对象和范围，而没有规定具体的发放条件和程序，更没有规定许可证与环境影响评价有何关系。这样的结果，就使得许可证纯粹成为一个排污的证明，而没有发挥其对污染控制的支柱性作用。如果要让许可证制度与环境影响评价、“三同时”、总量控制发挥协同作用，排污许可证的发放，就需要考虑建设项目环境影响评价及其审批意见对其排放和治理的建议。只有符合环境影响评价报告及其审批建议要求的污染物排放，才能颁发排污许可证。
建设项目的环境影响评价制度和排污许可证制度均为环境保护管理最重要的管理制度。在我国现有的法律体系中，这两项制度缺乏必要的衔接和配合，影响了其作用的发挥。需将两者有效衔接起来，使两者协同作用。
环境影响评价作为预防性的制度，应当考虑总量控制制度下对建设项目的排放许可。
项目建设单位应当在环境影响评价前向环保部门申请建设项目排放许可，环境影响评价报告应根据建设项目的排放许可进行评价，作出评价结论，提出环保措施建议。
建设项目竣工环境保护验收应当根据环境影响评价报告及其审批要求进行验收，对符合要求、验收合格的，发放排污许可证。建设项目在通过竣工环境保护验收且取得排污许可证之后，方可排放污染物。
本期编辑：金石 天夕雪影 冰糖