建设单位是否可以申请撤销自己的环评批复？

文/卡巴斯基

近年来，随着互联网的发展和环境领域信息公开力度的加大，可以看到越来越多环评批复被撤销。其中很大一部分，是建设单位自行申请撤销的。撤销批复的生态环境部门，从省级到区县级都有。

笔者从网上随机选取了几份环评批复撤销的公告，涵盖了省级、副省级、地市级和区县级生态环境部门。它们的共同点是：建设单位申请，审批部门撤销。

撤销的依据，有的具体到条款，如《行政许可法》第六十九条第（五）款；有的就比较笼统，只写《行政许可法》。

对于这种司空见惯，而又符合一般大众逻辑和期望的事情，是否就是一定“合法”的呢？说清楚这个问题并不容易，笔者试着从逻辑是实例两方面进行解释。

一、法理和逻辑

环评批复属于一项行政许可，这个应该没有争议。既然如此，那行政许可的做出、撤销、撤回、吊销、注销等，应该遵循《行政许可法》的基本要求。

《行政许可法》第六十九条是关于行政许可撤销的情形，一共五款：

（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。

建设单位主动申请撤销，肯定不属于前四款，因为若是前四款撤销的情形，主管部门都是有过错的，不可能到了这一步。

而第五款则是一个兜底条款，至于什么叫做“依法……的其他情形”，估计很多人说不清楚。但是是否就可以据此随意撤销一个行政许可呢？笔者认为也不能这么随意。

《行政许可法》释义第六十九条讲到，本条内容是行政法学上信赖保护原则的具体化。　

“所谓信赖保护原则，是行政机关诚信原则的延伸。行政机关的诚信原则，是指行政机关对公众的行为应当具有稳定性和可预测性，不得变化无常，不得溯及既往，表现在行政许可上，就是行政机关一旦作出行政许可的决定，就不能随意更改或者撤销，并有责任依法采取措施保证被许可人顺利地从事行政许可事项的生产经营等活动”。

《行政许可法》第六十九条中的撤销，是指由行政机关撤销有瑕疵的行政许可。第五款的兜底条款也应体现这一原则：即除了上述四种情形以外，遇有其他由于存在违法因素而导致行政许可无效的情形，作出行政许可决定的行政机关及其上级行政机关，可以依法撤销行政许可。

举个环评方面简单的例子就可以说明问题了：《建设项目环境影响报告书（表）编制监督管理办法》第三十条就规定了应该撤销环评批复的情形，很显然这一条不属于《行政许可法》第六十九条前四款中的任意一款。

以上便是从逻辑和法理上来说明了，行政许可是不可以随便撤销的。凡是撤销的，一定是有瑕疵的行政许可。

而且，“依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销”；“依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿”。

这正如行政许可的设定：法律可以设定行政许可，尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。

因此，行政许可的做出和撤销，都不可随意为之。行政机关对公众的行为应当具有稳定性和可预测性，不得变化无常，不得溯及既往。

有兴趣的同学们可以详细阅读《行政许可法》第六十九条的释义。

二、具体的判例

2014年5月21日，龙门县公安局对惠州市林业局作出龙公（森）不立字[2014]00003号不予立案通知书，其中内容为：“你单位于2014年4月25日提出/移送的中科电站非法占用农用地案，我局经审查认为中科电站的行为不构成犯罪，根据《刑事诉讼法》第一百一十条之规定，决定不予立案”。中科电站对广东省林业厅作出的上述撤销行政许可决定不服，提起本案诉讼，请求撤销该决定。

（2）最高法最终裁定

该案经广州中院一审、广东高院二审，均判定中科电站败诉。中科电站不服，向最高人民法院申请再审，最高人民法院最终判决：

①撤销广东省高级人民法院2015年12月4日作出（2015）粤高法行终字第637号行政判决；

②撤销广东省广州市中级人民法院2015年8月26日作出（2014）穗中法行初字第192号行政判决；

③撤销广东省林业厅作出的粤林审撤字[2014]1号《撤销行政许可决定书》。

   （3）争议焦点及裁判

最高法的“三个撤销”说明了行政许可的严肃性。当然，中科电站申请再审的答辩也是堪称精彩，感兴趣的读者可以阅读原文。由于篇幅较长，本文仅简化如下，

（1）《国家林业局征占用林地审批通知》的规定仅是行政许可申请程序中的一项负面清单，谈不上是广东省林业厅设定和实施土地使用行政许可的法定条件。（2）《国家林业局征占用林地审批通知》没有规定已经取得的行政许可必须撤销。（3）广东省林业厅撤销惠州市林业局的06号处罚决定涉嫌“以刑代政”的情形。（4）广东省林业厅超越了自己的行政职能范围，错误理解相关法律法规，并进一步导致其在司法机关对涉嫌犯罪认定前就撤销行政许可的错误。（5）广东省林业厅作出对中科电站不利的撤销行政许可决定前，没有告知中科电站，亦没有给予中科电站陈述、申辩的机会，严重违反前述规定。

最高人民法院裁定认为：

（1）撤销行政许可亦属于实施行政许可。广东省林业厅在已经核准中科电站使用涉案林地且未事先告知中科电站的情况下，作出不利于中科电站的撤销行政许可决定，剥夺了中科电站依法享有的陈述权、申辩权，违反了公开原则和基本的正当程序原则。

（2）撤销行政许可缺乏法律依据。广东省林业厅在诉讼期间依据的《国家林业局征占用林地审批通知》仅为部门规范性文件，该通知和广东省林业厅均无权增设行政许可的条件，且该通知亦未对撤销行政许可作出规定。

写到此处，笔者已无需再写什么内容了，因为这份裁定书中，中科电站的答辩及最高人民法院的裁定已经是十分精彩了。

三、解决办法

在不影响相关人员的利益，而且由于客观原因如项目未建设需重新选址，建设单位的确不需要已取得的环评批复，难道就没有办法了吗？

实际上这种情况最恰当的使用“注销”。《行政许可法》第七十条第三款就规定了：法人或者其他组织依法终止行政许可，应当使用注销。

当然，如果是行政机关基于公共利益的需要收回已经颁发的行政许可，符合以下两种情形，还可以撤回：

（1）行政许可依据的法律、法规、规章修改或废止；

（2）行政许可依据的客观情况发生重大变化。

撤回行政许可对公民、法人或其他组织造成财产损失的，作出撤回行政许可决定的行政机关应当依法予以补偿。

说到底，行政行为还是要遵循最基本的原则：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致。

编辑：君君.环评互联网

来源：清合

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