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论述秦至清代地方行政制度的演变(必考热点)

2017-10-15 历史学考研和就业


地方行政体制

专制主义中央集权制度,不仅表现为中央政权集中掌握在皇帝手中,而且表现在通过建立和健全地方行政体制将地方权力集中到中央。

   

 郡县制度起源于春秋战国,至秦统一中国而正式确立,这在中国政治制度史上是一项划时代的变革。秦汉郡县制是将地方分为郡县两级,郡设郡守(景帝中元二年(前148年)更名太守),为区别一般郡,京师所在地由内史或京兆尹管理,秩别高于一般郡守。郡守是一郡的最高长官,上承中央,下辖诸县,统管一郡的行政、军事、财政、教育、司法等。协助郡守管理军政事务的有掌军事的都尉,掌行政的郡丞,他们也都由中央任命。秦汉太守开府分曹理事,各曹属吏称“掾”或“史”,分管不同事务,由太守直接辟除任用。郡以下设县,汉代的县根据不同情况名称有所不同,县根据大小分别设令或长,令、长之下有丞、尉,均由中央任免。县廷同样开府置吏,分曹理事,管理一县事务。汉代地方行政体制还包括王国与侯国,侯国大体相当于县。汉代的州始为监察区划。东汉以后,州牧刺史权力增大,一州之事,刺史可以全权处理。到东汉末年,刺史、郡守典兵成为制度,遂形成州、郡、县三级地方政府机构体制,开魏晋州府僚佐军民两套组织系统之先河。与后世相比,秦汉的地方行政机构设置结构较为合理,中央与地方的关系处理也较得当,在加强中央集权的同时,也给予地方较大的自主权,这对于帝国的强盛起到了积极作用,因而颇为后世所称道。郡县制,特别是县制,历代不衰,是整个封建时代重要的地方行政体制。

    

魏晋南北朝时期,政局动荡不安,王朝更迭频繁,民族关系复杂,因而地方行政制度也非常紊乱。大致有五种情况:其一,行政机构基本上是州、郡、县三级制度。州置刺史,郡置太守,县置县令(长)。其二,地方政权实行军政合一和都督制度。由于军事割据,州、郡政权机构大都实行军政一体,军事民政浑然不分。单管民政的“单车”刺史极少,绝大多数州牧刺史,乃至郡守,莫不以都督兼任,并加将军之号,使持节或兼镇将而为州郡长官。由于刺史职兼军、民两政,州府组织也有军、民两套班子,他们既管民政,又管军事,既有州郡佐官,又复置将军幕府。其三,侨州、郡、县制度。这类地方政府主要存在于东晋及南朝时期。其四,十六国北朝,大多实行胡汉分治,即在汉人生活的地区实行汉制,设州、郡、县管理;在少数民族聚居地仍保留其部落旧制,依靠酋长进行管理。其五,魏晋时期与州郡平行的还有封国。曹魏时期的封国,有其名而无其实。及至西晋,所封诸王有相对独立的军权、政权、财权,最后酿成“八王之乱”,直接导致了西晋的灭亡。

   

隋代实行州、县二级制,废除郡的建制,以州统县,唐承之。唐代的州相当于汉代的郡,诸州按照地位的轻重、辖区的大小和经济发展的程度分为辅、雄、望、紧、上、中、下七级。县亦以其地位轻重和人口多寡分等。隋唐的府渊源于南北朝的都督府,主要用于军事管理,并不是州以上的一级行政机构。但唐代将京师或陪都所在地的州称为“府”,在边境地区设立都护府,于是府具备了地方行政机构的特征。府作为一级地方行政机构源于此,至宋代以后,府成为居于州以上的地方行政机构,负责对属下的考课与指导,是中央控制州、县的一个重要环节,知府也成为封疆大吏。唐代还根据山川形势把全国划分为十道(后增置十五道),作为中央派出的巡视、监察机构。安史之乱后则变为州、县之上的一级行政实体,为后代地方三级行政体制的形成奠定了基础。宋以后,改道为路,负责计度财赋,漕运钱谷,按察州县,举刺官吏,点检刑狱,经略边防,镇抚蛮夷,一路之事,无所不统,形成了路、府、县三级制。唐睿宗景云二年(711年)前后,在某些战略重地设置节度使。起初节度使主要是统兵征战,后来发展到兼并诸州、役使州县、拥兵自重、擅权自任的地方割据势力---藩镇。节度使和藩镇成为地方分裂势力,严重影响了社会的稳定,直到宋太祖加强专制主义中央集权,这一分裂因素才最后消除。自北朝历隋唐至金朝,均曾在地方上设置行台或行台尚书省,作为尚书省的临时派出机构,行使尚书省的职权,可以说是行省制的萌芽。元世祖忽必烈即位后,在中央设立中书省,作为最高行政管理机关,在地方上也开始设置行省,并逐步推广。在其统治后期,行省由中书省的临时派出机构演变为常设的地方最高一级行政机构。

 

行省作为中书省在地方最高的行政机构,掌管全省政务。凡辖区内的官吏迁转考核,刑事诉讼,农业生产和漕运赋税,以及镇戍守卫等军事事务,都在行省管辖的职权范围之内。行省制的确立,是地方行政体制发展史上的一次重大变化。行省制较好地体现了行政管理的分层制原则,使行政层次更加清晰明确,中央与地方,省与路(府、州)、县的职责和权属关系协调有序。行省制的确立奠定了我国古代省、府(州)、县的三级行政体制模式,被明清两代沿用,对后代的行政建制产生了深远的影响。

    

自秦至清,国家在广袤的乡村建立乡里制度,体现了自然经济支配下中央政府对乡村的高度重视。秦汉时期,乡设三老、有秩、啬夫、游徼、乡佐等乡官,承担着赋税征收、徭役征发、治安管理及教化等任务,中央或郡县下达的文书政令都要由乡官具体实施。乡以下还有里,里有里正(或里典、里魁),负责将居民编成什伍组织,管理里中事务。秦汉制度,十里一乡。除乡里系统外,国家还在各地广泛建立亭的组织,用以传递政令,维护治安。乡里制度大体延续到宋代。宋代王安石变法以后实行保甲制,以十家为一保,五十家为一大保,五百家为一都保,分别由村民推举保长、大保长、都保长;另以三十税户为一甲,设甲长一人,负责发放青苗法的放贷与收税。元朝在基层实行村社、里甲制,五十家为一社,选汉人为社长,每社派一蒙古人为提点刑狱,对村社进行监督;社下二十户为一甲,派蒙古人或色目人为甲主,甲主的衣食住行由甲内民户供给。明清时期沿袭了宋代以来的保甲制,使之更加完备、更加严密。

   

中国古代为了有效地实现国家统治,在地方行政体制上采取了因地制宜的灵活政策,通常在京畿和一些具有重要政治和军事战略地位的地区设立特别行政区,如汉代的“三辅”,元代的“腹里”等。这种因地制宜的地方行政体制,突出表现在民族地区地方行政机构的设置上。张骞通西域后,汉政府在西域地区设西域都护,对西域地区实行灵活的行政管理。唐代在少数民族地区设立羁縻州、府达856个。凡设羁縻州、府的地区不改变其生产方式和风俗习惯,任命当地的少数民族首领或贵族为世袭都督、刺史,带有自治的性质。明代对聚居在中南、西南等地区的少数民族,继续采取元代以来实行的土司制度,作为该地区的行政管理组织。清代在西藏地区实行政教合一的管理制度。这种根据不同地区的历史特点及文化背景实行不同管理方式的地方行政体制,有利于缓和民族矛盾,促进民族融合与交流,推动周边地区的经济开发和文化发展。



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