华林甫 | 中国政区层级演变之两大循环说

中国历代政区的演变，令人眼花缭乱，从郡、县两级制到行省、路、府、州、县五级制，表象纷繁复杂，但是有内在规律可循。谭其骧院士曾总结为郡县、州郡县、州县、道州县、路州县和行省六个时期，邹逸麟教授归纳为郡县、州郡县、道路、行省四个阶段，刘君德教授则归纳为三个发展阶段，周振鹤教授提出两千年三循环学说，均自成一家之言，影响较大。

政区研究，应该古今贯通。古代政区的系统性研究，由于史料的缺乏，只能到县级；尽管某朝某代京师附近、发达地区的乡里研究可以很详细，但要做全国范围内的系统性研究则并不具有那样的资料条件。当今的法定政区包括乡、镇，研究自然也延伸到了乡、镇。这样，表面上看似乎古今不对称，但我们如果设定县级政区为基点，则古今无缝对接即可进行。

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第一次大循环

县级政区，最早产生于春秋时期。秦国置县较早，《史记·秦本纪》载“武公十年，伐邦、冀戎，初县之；十一年，初县杜、郑”，那是公元前688年的事；商鞍变法时，曾合并乡聚为县。楚设县也较早，置有申、陈、蔡等县。晋国置县较多，有原县、温县、先茅之县等；三家分晋后韩、赵、魏续有增置，如魏设邺县、赵设上原县等。设县最多的是齐国，齐桓公曾赏给管仲17个县。吴仅有一县见于记载：朱方之县。

关于“郡”的起源，始于春秋时代应无疑义，但具体设置了什么郡却不见记载；战国时，郡的设置就多了起来，往往设于边地，主要是为了巩固边防，除齐国外，各国都设郡，如赵有上党、雁门、云中、代郡，韩有三川、上蔡，魏有河西、上郡，燕有上谷、渔阳、辽东、辽西、右北平，楚有汉中、黔中、巫郡，秦有北地、陇西等郡。

以郡统县的体制肯定产生于战国之世，至于是如何产生的?目前学术界没有明确的答案。据杨宽先生推测:“郡本来设在新得到的边地，因为边地荒僻，地广人稀，面积虽远较县为大，但是地位要比县低；等到战国时代，边地逐渐繁荣，也就在郡下分设若干县，产生了郡、县两级的地方组织。这种县统于郡的制度，最初行于三晋，秦、楚、燕三国的郡县制度是效法三晋的”。这样就出现了中国历史上最早的政区两级制。

秦始皇统一六国，分天下为36郡，下辖约近千个县(其中设在少数民族地区的县称为“道”)，把以郡统县的两级制推广到全国。西汉实行郡国并行制，无论郡还是国，下面都是管辖县级单位的，成帝元延、绥和之交全国有1587个县级政区(1314县加上273邑、道、侯国)；东汉顺帝时，全国共有105个郡国、1180个县级政区，仍延续着两级制。

十三州是汉武帝时代实行的监察制度，发展到东汉末年逐渐成为正式政区所以三国时代是州郡县三级制。曹魏有司隶、豫、冀、充等12州，辖94郡、725县；孙吴有扬、荆、交三州，辖27郡、286县；蜀汉延熙二年仅有益州一州，辖21郡、133县。

政区地理的经典著作：周振鹤《西汉政区地理》

西晋初分置秦州、宁州、平州为19州，西晋末分置江、湘而为21州，州下管172郡(国)，郡(国)下辖1232县；东晋义熙十四年，有州23、郡252、县1236。

到了南北朝，政区仍然延续州郡县三级制，不过州越来越多，郡越划越细，县也有一定的增长。当262年时，魏、蜀、吴三国合计州16、郡148,县1206，平均每州辖9.25郡、每郡辖8.1县；到580年时，南北 42 27956 42 11865 0 0 5378 0 0:00:05 0:00:02 0:00:03 5380合计州275、郡674、县1724，平均每州辖2.5郡、每郡辖2.6县。三百多年期间，州是原来的17.2倍、郡是原来的4.6倍，县也有一定增加。因此到隋开皇三年，文帝下诏废天下诸郡，开皇九年平陈之后又把这一举措推广到了南方。至此，中国政区的进程从春秋战国产生两级制，历经州郡县三级制，又回到了两级制，为第一次大循环。

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第二次大循环

隋朝和唐前期实行州、县两级制，虽然隋大业及唐天宝、至德年间实行郡县制，此时的州、郡实质上并无差别。开皇三年末，有190州、管辖903县，九年平陈而得州40, 141郡、511县。大业三年，全国有185郡，管辖1249县。唐贞观十四年，有州360，管县1557。开元二十八年，有328府州，管辖1573县；其中的府，是与州平级而地位在州之上的政区，最早的府级政区是京兆府和河南府，截至唐末共有十个府。

道制源于唐初依山川形便所分天下的十道，开元十五年细分为十五道。安史之乱以后，地方节度使拥兵自重，兼任各道的采访、处置、观察等使，俨然掌握了地方数州的行政、经济、军事大权，成为实际的政区，于是藩镇(方镇)与“道”合一，逐渐形成了道、府州、县三级制。元和三年全国有47道、336府州、1620县。

北宋改造了唐代的道，创立复式路制，尽管对路的性质学术界有不同意见，但路下管辖府、州、军、监，府、州、军、监管辖县级政区的制度则一直贯穿了整个宋代。其中的军、监，分管县和不管县两种。北宋宣和四年，有19路，下辖38府、234州、51军、4监，1204县；南宋据有半壁江山，端平元年，有府34、州133、军33、监2，下辖747县。辽、金学习了唐宋政区制度，辽以中唐以后的道为样板，将全国分为五京道、下辖156府州(含军、城)、209县(不含头下军州)；金基本上采用宋制，大定二十九年将全国分为二十路，下辖179府州、683县。

元朝，由于政权的军事征服性质，加上国土辽阔，政区层级不能整齐划一。层级最多的有五级，如:中书省管辖上都路，上都路管辖宣德府，宣德府管辖奉圣州，奉圣州管辖永兴县。四级制也不少，如陕西行省有延安路，下辖的鄜、葭、绥德三州管辖了七个县。当然，三级制是主体，如江浙行省杭州路，下辖钱塘、仁和、余杭等八县。至顺元年，全国有11行省、185路、33府、359州、1127县。

延安路与鄜、葭、绥德三州

明朝、清朝的政区改革目标，就是整理元代非整齐划一的政区层级。明代取消了五级制，四级制也只剩下“属州”制度，政区的主体是布政使司(俗称“省”)、府州、县三级制，万历中后期有13省、159府、20直隶州、235属州、1169县。“属州”为明清时期府之下领县的州，与直隶州不同的是它属于府，与散州不同的是它又领县。清嘉庆元年之后消除了“属州”制度残余，政区回归到纯粹的省、府、县三级制，其中与府平级的有直隶厅、直隶州，与县平级的有散厅、散州，宣统三年全国有23省、219府、61直隶厅、79直隶州、88散厅、146散州、1379县。

民国时代，北洋政府之初、南京政府均实行省直管县的体制，也就是省管县的两级制。民国元年，东南诸省有的实行省管县二级制，有的实行省管府县二级制，有的实行省管府州厅县二级制(府、州、厅、县平级)，都是两级制；袁世凯所控制的北方诸省，则沿袭着清末地方行政体系。袁世凯接掌大权后，发布临时大总统第一号训令，将北方各省改造为省管县的二级制。1913年1月8口，袁世凯发布划一令，始实行省、道、县三级制。但是，此后的道并未发挥政区的真正作用，仅为公文承转而已，故南京政府取消了全国90多个“道”，全国实行省管县的制度。这是完全意义上的两级制。1930年，国民党政府为围剿中央苏区而设立行政督察区，它介于省与县之间，但只是省政府的派出机构，不能算完整意义上的政区。

这样，从隋开皇九年平陈到民国年间，政区层级从两级制演变到三级制乃至五级制，经历了较为长期的三级制之后，又回复到了两级制。

因此，中国的政区层级，从春秋到民国的2500多年间，经历了两次大循环，终点都是两级制。第一个循环是从春 47 27956 47 13305 0 0 4741 0 0:00:05 0:00:02 0:00:03 4741到隋初，政区从两级制产生开始，以回到两级制告终；第二个循环是从隋代到民国初，惊人地重复了从两级制开始、历经各朝各代无数细节变化而再回到了两级制。如果从《国语·晋语二》中“郡县”首次连称(约公元前650年)算起，到隋开皇九年全国回复到两级制，历时1239年。从隋开皇九年平陈把州县两级制推广到全国开始，到1912年回复到省县两级制，历时1323年。

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以古察今

古人云:“知古不知今，谓之陆沉”，“知今不知古，谓之盲瞥”。从1949年到改革开放之前，内地政区的主体制度一般是省管县两级制，专区、地区仅仅是省的派出机构，最多也只能算虚三级；改革开放以来，大量的地、市合并使得地级市坐实为政区，从而形成了以省、地级市、县为主的实实在在的政区三级制。截至2012年底，全国有34个省级政区，管辖着333个地级单位(其中285个地级市是主体)，下辖2852个县级单位。但是，目前的地级市制度已经走向没落，不消说市辖市的不合理，就是中西部广阔地区的市管县体制也是市吃县、市刮县，没有完全达到当初以市带县共同发展的美好愿景。所以，当今的三级制政区何去何从，值得不同学科的各个专业来共同思考。

如果政区层级在2500年间历经两次大循环之学说庶可成立，那么从中国的历史长河来观察，目前我们可能正处在第二次大循环的延伸时段，也可能处于第三个大循环的起始点。如果顺应历史潮流是可取的话，那么今后的政区改革方向应该是明确的，即:政区发展的趋势是减少层级，两级制是大势所趋。当今在各地逐步推广的省直管县制度，就是顺应历史的明智之举。

文章来源：《江汉论坛》2014年01期。