国际论坛︱族群政治与东盟国家对不干预原则的选择性应用

《国际论坛》CSSCI来源期刊

主编 孙有中

【内容摘要】 如何解释东盟国家对不干预原则的选择性应用？对此已有研究提出了不同解释，然而，东南亚地区广泛存在的族群问题并没有得到充分重视。本文将族群冲突升级理论与东南亚的地区经验相结合，提出国内的族群政治竞争驱动东盟成员国干预其他成员国的族群冲突。已有理论认为，外部干预将破坏不干预等地区规范，同时也是族群冲突升级为国家间冲突的主要途径。本文则认为，干预行为对地区规范产生的影响，还取决于目标国的回应。目标国领导人的政治地位越稳固，该国越有可能接受其他国家善意的干预，相反，当领导人执政地位不稳时，目标国倾向于拒绝一切形式的外部干预。干预国与目标国之间不同的互动模式将导致三种不同的结果，即对不干预原则的“确认”“破坏”以及“超越”。本文通过泰国—缅甸、马来西亚—泰国、马来西亚—菲律宾这三个“国家对”对理论框架进行验证。东盟成员国对不干预原则的选择性应用说明，这一规范的演变方向仍具有很强的不确定性。

【关键词】 族群政治；政治生存；不干预原则；东盟

【作者简介】 查雯，外交学院国际关系研究所副教授。

一、导论

国内族群冲突是造成国家间冲突乃至战争的主要原因之一，已有研究将这一过程称为“族群冲突的升级”。从国内冲突到国家间冲突的升级往往遵循以下三种途径：第一，国内族群冲突可能产生“外溢效应”，如武装人员的跨境活动、难民问题的产生等，并对邻国的边境安全造成威胁，从而引发后者使用武力进行干预，这可以被称为“防御性干预”；第二，族群冲突将从内部削弱一个国家的实力，从而为其他国家提供侵略与掠夺的机会；第三，族群冲突还可能激发其他国家的“保护性干预”，即其他国家可能出于情感联系，为冲突中的“跨境民族同胞”（transborder ethnic kin）提供保护或援助，并引发与该国政府的冲突。 与其他两种升级途径相比，由跨境情感联系引发的“保护性干预”的危害性更为明显，并可能破坏两国互信，长期影响两国关系，因此受到了研究者的关注。诸多基于大样本的定量分析显示，当今世界普遍存在的跨境族群极大地增加了国家间冲突的可能，其中“多数—少数”“优势—劣势”类型的跨境族群——一个族群在国家 A 为多数族群，或处于政治、经济和社会的优势地位，而在 B 国则为少数族群，或处于劣势地位——尤其如此。 这主要是因为，A 国的主体族群对其同胞持同情态度，迫于国内政治竞争的压力，A 国领导人将无法为 B 国的族群政策提供必要的政治支持，为争取本国主体族群民众的支持或选票，A 国领导人可能选择干预 B 国的内政，甚至不惜使用武力。在这样的理论视角下，东南亚独特的地区经验尤为引人注目。族群、宗教、语言的多样性以及被殖民的历史，决定了东南亚国家普遍面临着族群矛盾与族群冲突的挑战。 历史上，新加坡、马来西亚、印尼、缅甸、菲律宾、泰国均出现过不同程度的族群冲突，一些国家境内至今仍活跃着少数民族武装组织。同时，该地区还存在着为数众多的跨境族群。其中，泰国南部的马来人、菲律宾南部的摩洛人、柬埔寨的越南人（柬越人）、越南的下高棉人、新加坡的马来人、马来西亚的华人、缅甸的掸人等，均属于“多数—少数”“优势—劣势”类型的跨境族群。然而，不同于非洲、东欧等地区，东南亚国家成功地避免了族群冲突的升级。 大多数区域问题专家会将这一独特的现象归因于东南亚国家联盟（以下简称东盟）的成立，以及由东盟所推广的一系列区域规范，其中“不干预原则”的作用尤为重要。对于不干预原则，阿米塔·阿查亚（Amitav Acharya）曾做出过以下说明：“东盟情境下的不干预原则并不意味着（成员国）对彼此内部事务的漠视，或在彼此国内的权力斗争中秉持严格的中立。相反，它意味着东盟成员国乐于为彼此提供帮助，以应对国内稳定所面临的威胁。” 换言之，不干预原则不仅要求东盟国家不得为自己的跨境同胞提供援助，同时还要求成员国在平息国内武装叛乱的过程中相互帮助。新加坡前外长尚穆根·贾古玛（Shunmugam Jayakumar）也曾指出，不干预原则一直是东盟成立以来成员国间没有爆发军事冲突的主要原因。然而，近年来以上观点受到了越来越多的挑战。仔细审视东盟成员国的具体做法，我们不难发现，从东盟成立以来，成员国就从未一以贯之地落实不干预原则。 不仅不同国家间的行为存在差异，即便是同一个国家也会在不同议题、不同的历史时期，对是否落实不干预原则持相反的立场。从某种意义上来说，不干预原则更像是斯蒂芬·克莱斯勒（Stephen Krasner）所说的“有组织的伪善”（organized hypocrisy）。作为一种规范，不干涉原则“虽然持久但却经常被违反”。如何解释东盟国家对不干预原则的选择性应用？具体而言，在什么情况下，东盟国家会选择贯彻或违反不干预原则？对于这一问题，已有研究从成员国的社会阶级变化、经济表现等角度进行了解释。尽管如此，区域内广泛存在的族群问题及其对不干预原则产生的影响，却没有得到充分重视。本文将从这一特定角度出发，为不干预原则的选择性应用提供补充性解释。本文将“保护性干预的相关理论”（下文简称“干预理论”）与东盟的实际经验相结合：一方面，干预理论可以为东盟规范的选择性应用提供一定的解释；另一方面，东盟的实际经验，也有助于弥补干预理论的不足。基于已有理论，本文认为国家内部的政治竞争是影响外交政策制定的主要因素之一，当国内政治竞争基于族群差异展开，该国更有可能干预邻国的族群冲突，并为“跨境同胞”提供支持；相反，当国内政治竞争主要基于阶级、意识形态、地区等差异展开，该国更有可能对邻国的族群冲突采取中立的态度。在此基础上，本文进一步提出，已有的干预理论忽视了区域规范的约束作用。本文认为，区域规范虽然不能完全阻止干预的产生，但却限制了干预的具体手段。在东盟的情境下，不干预原则阻止了机会主义和掠夺行为的产生，同时促使成员国在进行“保护性干预”时，采取较为温和的手段。 不仅如此，已有的干预理论将潜在的干预者（下文简称“干预国”）作为研究重点，并假设干预行动必然会导致国家间关系的恶化以及对不干预原则的破坏。而本文则将国家间互动作为研究重点，提出干预行动对国家间关系和区域规范所造成的影响同时取决于目标国（target state）的回应。基于罗伯特·普特南（Robert Putnam）所提出的“双层博弈”（two-level game）理论， 本文指出，当目标国领导人具有牢固的国内执政基础时，目标国更乐于接纳干预国善意的干预行为，并在冲突解决的过程中与干预国进行合作；相反，当领导人的政治生存受到威胁时，目标国将拒绝一切形式的干预。干预国与目标国的互动将导致三种结果：对不干预原则的“确认”“破坏”以及“超越”。 本文通过三个“国家对”（state dyads）对上述理论框架进行论述，它们分别是“泰国—缅甸”“马来西亚—泰国”以及“马来西亚—菲律宾”。在这三对国家间，都存在着符合“多数—少数”“优势—劣势”特征的跨境族群，同时，作为少数群体，这些族群都在各自的国家从事过武装叛乱活动。这样的研究设计将案例间相似性最大化。此外，马来西亚、菲律宾、泰国均为东盟的创始国，在东盟内部具有一定的影响力。同时，这样的案例选择也使我们得以在更长的历史时段下，审视不干预原则的选择性应用。 除了上述三个“国家对”，在一定程度上，本文的理论框架还可以被应用于其他东盟相关案例。例如，马来西亚对其他国家马来穆斯林的关切，不仅体现在泰国和菲律宾的案例中，在国内族群政治的驱动下，马来西亚还曾干预过印尼的自由亚齐运动。近年来，出于宗教联系，马来西亚屡次公开批评缅甸政府在罗兴亚人问题上的做法，这引起了缅甸政府的极大不满。此外，其他一些东盟国家间尽管也存在跨境族群，但却并未发生“保护性干预”，本文的理论框架也可以为不干预原则的落实提供一定的参考。

二、已有研究及局限

（一）东盟与不干涉原则：“超越”还是“选择性应用”？ 自 1967 年东盟成立以来，不干预原则就成为该组织所推崇的地区规范之一，并在东盟的重要文件中得到反复确认。在国际关系学界，无论是东盟的拥护者还是批评者均认可这样一个事实：一些东南亚国家在独立之初所面临的内部安全挑战促使这些国家通过区域合作强化主权安全，这在很大程度上解释了东盟的成立以及不干预原则的提出。然而，对于不干预原则的演变，学界则存在一定的争议。一些学者强调不干预原则的韧性，并指出冷战结束后东盟国家的政权安全依然受到多重挑战，对区域外大国的担忧、国内叛乱的持续等因素，都促使东盟国家继续坚守不干预原则。除了现实利益的考量，东盟国家也在一定程度上内化了区域规范，对不干预原则的遵守已经成为东盟成员国身份认知的一部分。与上述观点相反的是，另一些学者认为不干预原则已经发生了演变——东盟开始用更加灵活的态度对待不干预原则，出现了“超越”不干预原则的动向。几个原因导致了这样的变化：首先，在缅甸人权、亚洲金融危机等重要问题上，东盟集体行动的缺失，使其遭遇了外界的激烈批判。 此外，全球范围内的规范变迁、东盟国家内部公民社会的崛起等因素，也推动成员国对不干预原则进行反思和调整。 有学者提出，一些东盟国家试图将不干预原则与“国家保护的责任”（R2P）等新规范相调和——在某些成员国的国内问题上，其他成员国不仅可以表示关切、提供援助，还可以适度地施加外交压力。 还有人认为，“开诚布公的讨论”（open and frank discussions）正在取代不干预原则。 在以上两种意见之外还存在第三种观点，即认为无论是在冷战期间还是在冷战结束之后，东盟国家对于不干预原则的落实都是不完全且具有选择性的。具体而言，“不干预”这一规范既没有被成员国贯彻或内化，也没有出现被超越的迹象。相反，成员国是否落实“不干预”等规范，完全取决于成员国的国家利益 ,而国家利益则处于不断的变化之中。鉴于此，越来越多的学者开始试图概括，在什么样的条件下东盟国家会选择遵循规范，在什么条件下则会选择发起干预。比如，经过初步的理论化尝试，有学者提出，东南亚国家是否遵循不干预原则，反映了在该地区占主导地位的社会力量的根本利益，例如，商业寡头和中产阶级的先后崛起，为不干预原则的贯彻带来了不同影响。 针对印尼的研究也显示，这个“天然的地区领导者”是否选择推动东盟成员国超越不干预原则，主要取决于来自地区外的国际压力。 还有学者发现，东盟规范在维护地区和平方面所起到的作用，实际上取决于成员国的经济表现——纵观历史，一旦经济发展出现问题，成员国则倾向于挑起领土争端等矛盾。对于不干预原则的应用和演变，本文也持第三种立场，即认为东盟成员国对规范的落实并不是绝对的，且具有一定的选择性。这也意味着，不干预原则的演变方向仍充满不确定性——规范既有可能遭到破坏，也可能被成员国进一步确认和内化，同时也存在着成员国通过深度合作，携手超越不干预原则的可能。可以说，“不干预”是一个始终处于争议中的规范。 不同于以往的研究，本文从族群政治的角度出发，为东盟成员国对不干预原则的选择性应用提供了新的解释。

（二）干预的发起：“战略考量”还是“情感联系”？ 为什么一些国家会支持其他国家的少数民族武装叛乱？对此，主流国际关系理论为我们带来了一些启发。一种解释从防御现实主义的基本假设出发，强调 A 国可以通过支持 B 国的少数民族武装，分散 B 国的资源与注意力，从而降低 B 国可能给 A 国造成的威胁。另一种解释则更加符合进攻性现实主义的基本假设，强调机会主义或掠夺性国家（predatory state）存在的可能性。 此观点认为，A 国可以通过支持 B 国的少数民族武装，进一步激化冲突、削弱 B 国，从而增加 A 国在双边关系中所掌握的筹码，或为A国扩张权力提供机会。然而，就东盟国家而言，这两种观点的解释力均较为有限。自东盟成立以来，其成员国间并未发生过大规模的武装冲突，彼此也不构成主要的军事威胁。2004 年以来，马来西亚对泰南问题的干预虽然引发了两国间的外交摩擦，但没有证据显示，马来西亚政府为武装组织提供过任何实质性的帮助，相反，马来西亚一直希望能促进和平进程的展开。 这种低烈度的干预与基于现实主义构建的假说并不完全吻合。

此外，已有研究还显示，实力接近的国家更容易发生武装冲突，这一点也被干预理论所借鉴，并得出了相似的结论。但在这一点上，东盟同样构成了一个特例。本文所涉及的四个东盟国家间，并不存在国家实力上的绝对压制，根据已有理论的预期，在这种情况下，族群冲突应该更有可能升级为国家间武装冲突和战争。但是，如下文所述，马来西亚对菲律宾和泰国南部问题的干预，主要体现在外交层面，如公开表示人道主义关切、建议开启和平进程等。

就东盟的具体情况而言，干预理论最值得借鉴的一点，是其对“跨境族群”以及“跨境情感联系”的强调。已有研究发现，在整个世界范围内由族群冲突所发起的干预中，战略考量实际上仅发挥了次要作用。相反，基于共同的族群身份认同（以及宗教）所产生的情感联系，则构成了国家干预的主要动机。例如，阿利克西斯·赫拉克利德斯（Alexis Heraclides）对 7 个分离主义运动中不同国家所采取的干预行动进行了分析。分析发现，其中受到纯粹情感动机（affective motives）所驱使的干预多达 55 起，而受纯粹工具性动机（instrumental motives）所驱动的干预只有 29 起，另有 15 起体现了两种动机的结合。此后的一系列定量研究进一步证实，跨境族群的存在将加剧国家间冲突的可能——民众将推动本国政府干预他国内政，支持跨境同胞的叛乱和分离主义运动，从而引发国家间冲突。 除了族际联系，共同的宗教信仰也能带来跨境情感联系，导致干预的产生。

与出于战略目的发起的干预不同，基于情感联系发起的“保护性干预”将对国家间关系造成更加持久的影响。这是因为，与族群联系不同，战略利益往往会因为国际环境的变化而改变。不仅如此，战略利益还可能导致政府间合作的产生以及不干预原则的强化。例如，在冷战期间，泰国曾对掸邦军提供物资援助，希望扶植掸邦军作为反共力量，将其所控制的地区变为“缓冲区”，以此抵御共产主义向泰国的蔓延。但随着冷战接近尾声，泰国的对缅政策也发生了根本的调整，整体上体现了东盟的不干预原则。当缅甸国内的冲突产生了“外溢效应”并威胁到了泰国的边境安全时，泰国选择与缅甸政府合作，甚至为后者追剿叛军提供了支持。相反，跨境情感联系则长期存在，进而影响一个国家的外交政策，马来西亚对待泰南和菲南问题时所采取的立场，就是很好的说明。

（三）干预理论的完善：干预国的族群政治 如前文所述，干预国的民众关心跨境同胞的福祉。然而，这仅仅是保护性干预产生的前提之一。必须说明的是，这种偏好并不必然反映在国家的外交政策中。相反，民众的外交政策偏好必须经过决策者这一传导机制，才能进一步影响该国的外交政策。有鉴于此，史蒂芬·赛德曼（Stephen Saideman）提出，干预国国内的政治竞争越激烈，领导人越有可能迎合国内选民的偏好，其发起保护性干预的可能性也越大。不仅如此，对于跨境同胞的支持，还可以被用来检测一个政治家在国内族群议题上的态度。这就意味着，当国内政治竞争十分激烈时，领导人如果没有为跨境同胞提供足够的支持，反对者可能对领导人发起攻击，质疑其对本族群的忠诚，后者在国内的政治地位很可能会遭到削弱。

需要强调的是，“政治竞争说”成立的一个前提条件就是，族际差异（ethnic cleavage）在干预国政治中是具有政治意义的。事实上，世界上绝大多数国家都是多民族国家，但并非所有国家的政治竞争都基于族群差异展开，一些国家的政治竞争就是基于阶级、意识形态等差异展开的。相反，在族际差异被政治化的国家，政党通常基于单一族群组建，公民权利和经济资源的分配也往往因族群身份（ethnic identity）而有所不同。可以说，干预国所发起的保护性干预，正是其国内“族群政治”（ethnic politics）在外交政策领域的延伸。本文借鉴了这一观点，并指出跨境族群的存在并不构成保护性干预产生的充分条件。只有当族际差异成为一个国家政治竞争的主线时，该国才可能对外发起保护性干预。

（四）已有研究的局限已有理论所面临的一个主要问题是，尽管很多学者将自己的理论称为“族群冲突的国际关系理论”（international relations of ethnic conflict），但理论所真正关注的是干预国的内部特征，而忽略了目标国对于外部干预的回应以及两国互动所造成的不同结果。已有理论的一个潜在假设就是，干预国的保护性干预必然引起国家间冲突，而本文则对这一假设提出质疑。本文认为，干预对两国关系和区域规范所造成的影响同时取决于目标国的回应。两国不同的互动模式，不仅会导致国家间冲突，还可能导致深度的国家间合作，并促使两国超越不干预的立场。在这种深度合作中，目标国可以更有效地回应干预国对“跨境同胞”的关切，同时，干预国也可以在族群冲突的解决过程中发挥建设性作用。

已有理论的另一个局限在于，忽视了区域规范的限制作用。例如，赛德曼就明确提出，“领土完整的规范并不妨碍那些受（国内）族群政治驱动的国家（干预其他国家的族群冲突）”。 此外，所谓的“共同脆弱性”的观点也遭到了很多学者的明确反对。根据“共同脆弱性”的观点，自身也面临族群冲突的国家会在其他国家的冲突中保持中立，这主要是因为干预行为可能会导致区域制度和规范的瓦解，从而使干预者也成为被干预的对象。应该说，“共同脆弱性”的观点更接近东盟的现实，在东盟的区域研究中也被反复讨论过。但已有的干预理论则倾向于忽略东盟的地区经验，一些基于大样本的研究甚至指出，脆弱国家反而更倾向于率先使用武力干预其他国家的族群冲突，从而达到先发制人的目的，还有的国家会通过发起对外干预转嫁国内的族群矛盾。 这明显与东盟的历史经验不符。值得一提的是，道格拉斯·伍德维尔（Douglas Woodwell）的干预理论，是为数不多的对规范进行了探讨的研究。但伍德维尔也认为，不同的国际与区域规范间存在冲突，比如与不干预原则相冲突的就有民族自决原则。这种相互冲突的规范将“彼此抵消”，而跨境族群的存在则将强化民族自决原则的“明确性”（specificity），导致干预的发生。 如何调和东盟经验与已有理论的矛盾？本文将在这一点上做出进一步的尝试。

本文在两个层面弥补已有理论的不足：第一，本文把区域规范纳入族群冲突升级的理论框架。本文提出，区域规范既限制和影响着国家行为，同时也可能在国家的互动中发生变化；第二，不同于以往的研究，本文将关注重点放在国家间互动的结果上，就目标国对外部干预的不同反应进行解释，这一做法也弥补了已有理论的不足。

三、理论框架

本文认为，在国内的族群政治竞争下，干预国的领导人会出于赢得政治支持的目的发动保护性干预，以满足国内选民对“跨境同胞”的同情与关切。衡量族群政治的重要指标包括：（1）政治动员是否基于族群展开，如政党是否基于族群组建；（2）与族群相关的议题是否在政治活动中占核心地位；（3）公共资源的分配是否以族群身份为依据。在强调族群政治的同时，本文认为包括不干预、不使用武力原则在内的区域规范对国家行为起到了限制作用，这主要体现在干预手段的选择上。在东盟的情境下，正是因为不干预原则的确立，武力入侵及向他国反叛组织提供大规模的物质支持已经被排除在政策选项之外。当东盟成员国在国内政治的驱动下发动保护性干预时，往往会采取相对温和的手段，这些手段可能包括：公开对他国少数民族的处境表示关切；对目标国政府提出外交抗议；吸引区域组织及国际社会对冲突的关注，加大目标国所面对的国际压力；要求参与目标国的和平进程，并承担促进（facilitation）与调解（mediation）工作等。换言之，区域规范虽然不能从根本上杜绝干预的发生，但却在很大程度上决定了干预国采取什么样的手段进行干预。

另一方面，区域规范也同样影响了目标国的行为。正如前文所述，一些经历族群冲突的国家可能会率先挑起国际争端以转嫁国内危机。然而，企图发动“转移视线战争”（diversionary war）的国家往往需要为挑起国际冲突寻找适当的机会。 但在东盟的情境下，区域规范在很大程度上排除了干预国大规模入侵和从事颠覆活动的可能，这也进一步减少了目标国借口外部威胁而率先使用武力的可能。与此同时，不干预原则的确立在一定程度上缓解了国家的不安，有助于国家间互信的提升。当干预国提供冲突调节等协助时，目标国政府更有理由相信，干预国有望成为可靠、中立的协调人。

在明确了区域规范的作用后，我们可以进一步审视目标国对外部干预的态度。在这一问题上，本文借鉴了罗伯特·普特南的“双层博弈”（two-level game）理论。本文认为，在与国内少数民族武装组织实现和解的进程中，目标国领导人身处于一场“双层博弈”中：在第一层博弈中，目标国领导人需要与少数民族武装进行谈判、达成和解，和解协议往往涉及少数民族自治等制度性安排，不仅如此，和平进程还可能有外国政府或国际组织的参与；在第二层博弈中，和平协议需要得到国内立法机构的批准，后者往往代表了多数族群的利益。

对于目标国领导人来说，外部干预既可能带来好处，同时也有潜在的危险。一方面，如果允许干预国更多地参与到冲突解决的过程中来，可以有效回应干预国的关切、缓解干预国政府和民众对跨境同胞的担忧，从而减少干预国族群政治给两国关系带来的负面影响。与此同时，干预国的参与还有助于族群冲突的解决：干预国可以作为中间人，利用自己与少数民族叛乱组织的族性联系，在反叛者和目标国政府之间构建互信，并在和平进程中起到监督的作用。对于目标国的领导人而言，族群冲突的最终解决难免会涉及一系列国内改革，并可能因此遭到国内反对。例如，一些国内行为体可能会反对给予少数民族必要的自治权。在这种情况下，允许干预国加入和平进程，使得目标国的领导人得以借助国际压力，推动国内的政治改革。这正是普特南在“双层博弈”理论中所提及的“回响”（reverberation）效应，即国际压力可在国内政治中产生“回响”，改变一国国内的政治平衡，从而帮助领导人实现其自身想要推行的政治目标。

另一方面，接受干预国的干预同样也蕴藏着风险。首先，干预国的加入可能进一步强化已有的跨境族群联系，加大目标国的离心趋势。干预国也可能利用其对少数民族武装的影响作为筹码，强化自身在其他议题领域中对目标国的影响力。不仅如此，干预国的加入同样可能给目标国领导人造成政治风险。不同于其他议题领域的国际谈判，族群冲突的解决属于民族构建的相关议题，具有较高的敏感性，且极易被政治化。领导人在和平谈判中取得的协议，可能无法获得国内选举人的批准，同时，领导人可能还会因在和平谈判中做出的让步，而遭到政敌和民族主义者的攻击，从而威胁到其执政地位。

根据“双层博弈”理论，当领导人在国内政治中享有更大的自主性以及更高的政治地位时，他的“获胜集合”（win-set）就越大，在国际谈判中达成协议的机率也就越大。 所谓的“获胜集合”即指在国际谈判（即第一层博弈）中可能达成、且能被国内选举人通过（即第二层博弈）的协议集合。基于这一理论，本文提出，目标国对于外部干预的回应取决于该国领导人的政治地位。具体而言，当目标国领导人在国内享有牢固的支持基础和较高的政治地位时，其在和平进程中的获胜集合越大，接受干预国干预的可能性也越大。而当干预国领导人自身的政治生存受到威胁时，其获胜集合将非常有限。预见到政治风险以及协议无法获得选举人批准的结果，目标国领导人可能从最初就拒绝干预国的参与和干预。领导人的政治地位是否稳固，可以通过三个指标进行衡量：（1）政治权力集中的程度，领导人在决策制定中，是否面临其他的否决者（veto player）；（2）领导人是否面临被罢免、被弹劾，以及军事政变的威胁；（3）领导人的民意支持基础是否稳固，国内是否有大规模的示威游行。

干预国与目标国的互动将产生三种结果，即对不干预原则的“确认”“破坏”以及“超越” （参见图 1）。首先，当干预国国内的政治竞争并非围绕族际差异展开，那么干预国的领导人和政治家将缺乏发起保护性干预的动机，甚至有可能出于经济与战略的利益，为邻国政府提供协助，应对少数民族叛乱带来的挑战。在这种情况下，不干预原则将在国家的日常互动中得到反复的“确认”，这在泰国与缅甸的互动中有所体现。

相反，当干预国国内存在激烈的族群政治竞争时，该国领导人有动机发动保护性干预。但需要强调的是，在区域规范的影响下，干预国的干预方式受到了限制，武力入侵被排除在政策选项之外。相反，干预国可能发起和平倡议，并要求在和平进程中扮演促进者、调停者的角色。这一行动最终导致的结果仍取决于目标国的回应。当目标国领导人的国内政治生存受到威胁时，目标国将对外部干预持谨慎和拒绝的态度，领导人不希望因国际压力而在民族问题上做出具有政治风险的让步。来自目标国的抵制同时意味着，干预国对自己“跨境同胞”的关切得不到令人满意的回应。干预国可能进一步升级干预举动，采取更加具有敌对意味的举动，如公开批评、吸引国际组织对冲突的关注、为武装分子提供庇护等，两国的互动最终将破坏不干预原则。国家间矛盾的升级往往在某一时期集中出现，具体到族群问题，目标国族群冲突的爆发、干预国选举的临近和族群动员的发生，都可能直接引发国家间矛盾。但需要指出的是，族群问题对国家间关系和区域规范所造成的影响是持续的。由于干预国对自己“跨境同胞”的关切没有得到目标国的回应，作为潜在的被干预对象，后者会对前者持有根深蒂固的怀疑。国家间互信的缺乏决定了区域规范很难像一些建构主义者所预期的那样，不断被国家内化并成为区域身份认同的主要来源。马来西亚和泰国围绕泰南冲突产生的互动就属于这种情况。

正如本文一直强调的，“不干预原则被破坏”并不是保护性干预可能造成的唯一结果。当目标国领导人具有解决国内族群冲突的意愿并在国内政治中具有较为牢固的支持基础时，目标国可能对外来干预持开放态度，接受干预国在和平进程中发挥作用。而两国在民族构建问题上的深入合作将有利于互信的提升，成功的合作也将鼓励双方“超越”不干预的传统立场。当国家在彼此的内部事务中发挥更加积极的作用，并越来越多地通过调整自己的立场来回应对方的关切时，对于和平改变的预期也将变得更加可靠。马来西亚和菲律宾围绕菲南冲突展开的合作，很好地说明了这一点。

四、案例分析

（一）泰国—缅甸：族群政治的缺位与不干预原则的“确认” 掸族是缅甸最大的少数族群，人口约占该国总人口的 9%。掸族聚居在缅甸东北部的掸邦，该邦与中国、老挝和泰国接壤。从 1958 年起，掸族就有了第一支武装组织，此后不同武装组织与缅甸政府军的冲突不断。时至今日，掸族仍有两只主要的武装力量——掸邦进步党与掸邦复兴委员会，两个组织虽然都与缅甸政府签署了和平协议，但其武装力量均未接受政府改编。在过去几十年中，缅甸国内的族群冲突导致大量难民涌入泰国境内，但与克伦族等少数民族难民相比，掸族难民能够较好地融入泰国社会，这主要得益于掸族人与泰族人的族性联系。事实上，缅甸的掸族与泰国的主体民族泰族、中国云南的傣族以及老挝的主体民族老族等，同属傣泰民族。尽管不同国家的学者对于傣泰民族的起源地仍存在一定分歧，但掸族与泰族共同的民族起源已经得到反复的确认。

很多泰国的政治精英认为泰族民族性的两个主要体现就是语言和宗教，而掸族人不仅信奉小乘佛教，同时掸语还和泰语“在语言、语法和词汇方面基本相同”。基于语言、宗教、民族起源的相似性，很多泰国人都对缅甸的掸族具有特殊的亲近感，并对其在缅甸政治与经济中所处的劣势地位充满同情。第二次世界大战期间，泰国的銮披汶·颂堪政府还曾极力推广“泛泰”民族主义，并曾试图在日本人的帮助下，收复泰国“失去的领土”，其中就包括缅甸的掸邦。 诸多证据显示，当下的泰人与掸人仍保留着基于共同民族起源的情感联系。比如，当代泰国官员仍将掸人称为泰国人的“pee nong”（兄弟姐妹），泰国媒体也将掸人称为民族同胞，同时经常将缅族人描述为曾摧毁了泰国阿育陀耶王朝的宿敌。不仅如此，掸族武装分子也时常可以从泰国民众中获得不同形式的支持。

尽管两国之间存在着跨境族群和情感联系，但自冷战末期以来，在缅甸的民族冲突问题上，泰国政府的做法基本秉持了不干预原则。二十世纪八十年代末至九十年代初，当缅甸因国内人权问题而遭受西方国家制裁时，泰国政府出于经济利益开始改善与缅甸政府的关系。1988 年缅甸发生政变后，泰国陆军司令差瓦立·永猜裕成为第一个访问该国的外国领导人。为换取在缅甸的商业利益，泰国政府甚至允许缅甸政府军进入泰国领土追捕武装叛乱人员，这一政策被称为“建设性接触”（constructive engagement）。 可以说“建设性接触”政策在最大程度上反映了不干预原则的宗旨，即成员国为彼此提供协助，以维护和巩固彼此的政权。二十世纪九十年代初，泰国对缅的“建设性接触”进一步上升为东盟的对缅政策。正如阿查亚指出的，“建设性接触”的实质就是，“拒绝外部势力干预缅甸内部事务，尤其是西方国家”。1994 年，泰国还邀请缅甸参加了在曼谷举行的东盟会议，缅甸于 1996 年获得了东盟观察员的身份，并于次年加入了东盟。

二十世纪九十年代后期开始，泰国的对缅政策开始转向强硬，这一外交政策的变化与泰国国内政治的变动密切相关。1997 年 11 月，由川·立派领导的民主党赢得了大选，此后该政府将推广民主和人权作为其外交政策的主要目标之一，并希望在东盟内部推动新的“灵活接触”（flexible engagement）的政策，该政策鼓励东盟成员国“诚恳地评论彼此的国内事务”。而此时区域组织发挥了限制作用，“灵活接触”的倡议很快遭到马来西亚、新加坡以及印尼的反对，不干预原则最终得到了重申。 尽管泰缅关系在川·立派的第二任期内出现恶化，但泰国基本遵守了不干预原则，并没有向掸族反叛组织提供援助，也未在外交领域就族群问题向缅甸政府施压。2000 年，当国际劳工组织对缅甸施加制裁时，泰国政府同其他东盟成员国一起投下了反对票，以支持缅甸政府。2001 年他信上台后放弃了要求缅甸改善人权的立场，转而寻求加强与缅甸的贸易联系以及在遏制毒品走私方面的合作，双边关系得到迅速改善。此外，在缅甸的民族和解问题上，泰国除了提供一定的后勤支持以外，并未表现出参与缅甸和平进程的强烈兴趣。

泰国之所以未积极干预缅甸的族群冲突，与泰国国内政治的特征有关。从 19 世纪末开始，泰国的政治精英就努力建构一个超越族际差异、与现代国家相匹配的统一的身份认同，并始终强调所有公民的“泰族民族性”（Thainess）。比如，在这一思想的指导下，南部的马来穆斯林被称为“泰—穆斯林”（Thai-Islam），而老族人则被称为“泰—依善人”（Thai-Isarn），各山地民族则被称为“泰—山地族”（hill Thai）。此外，与很多东南亚国家不同，泰国华人也完全融入了当地社会，获得了泰族的身份认知。这些都说明泰国政治的一个特点，即族际差异从未被政治化，政治动员也并不以族群为基础。

相反，泰国的政治竞争多以阶级、地区为基础。在过去 20 年间，泰国政治最激烈的竞争发生在他信一派和由皇室、军队、传统官僚构成的建制派力量之间。 两派政治力量从不同阶层获取政治支持，他信的主要支持者是农村地区的贫困农民，而建制派主要从城市的中产及上层阶级获取支持。 有学者发现，在泰国的政治竞争中，也存在族群与阶级或政治立场相重合的现象，比如泰国东北部的老族人多为他信一派的支持者，而中部平原的纯正泰族人则多支持民主党，但族群差异之所以没有得到凸显，主要是因为各族群都有“身为泰族的自豪感”， 这种被建构的身份认同在很大程度上弥合了族群间的客观差异，泰国也没有出现基于族群的政治动员及族群政策的极端化倾向。

综上所述，泰国的政治竞争并不以族际差异为基础，泰国的政治家也缺乏推行族群民族主义外交政策的动力，因此，泰国并未对缅甸国内的族群冲突采取干预的立场。相反，出于国家战略与经济利益的考量，泰国政府甚至在打击少数民族武装方面向缅甸政府提供了支持，并协助缅甸政府共同抵制来自西方世界的压力。在泰缅两国的长期互动中，跨境族群联系和缅甸内部的冲突并未从根本上影响两国关系的发展，不干预原则得到了反复的确认。

（二）马来西亚—泰国：族群政治、不安全的领导人与不干预原则的“破坏” 在泰国南部的北大年府、也拉府和陶公府，马来穆斯林构成了当地人口的多数。在历史上，这一地区曾由北大年王国统治，该王国存续了大约 400 年，直至 1785 年被暹罗吞并。史料显示，北大年王国与吉兰丹王国往来密切并通婚。即使在北大年被暹罗吞并后，其居民仍与国界另一侧的马来人保持了密切的联系。1957 年马来西亚的独立极大地鼓舞了泰国南部的马来穆斯林，同一时期该地区出现了众多军事分离主义组织。马来西亚政府也曾为泰南穆斯林武装组织提供庇护，以此对泰国政府形成制衡，以免后者同马来西亚共产党合作。直到二十世纪八十年代后期，马来西亚政府还允许泰南分离主义组织将总部设立在马来西亚境内。

共同的宗教信仰增进了泰南马来人与马来西亚马来人的亲近感，不仅如此，很多泰南马来人与马来西亚北部居民，尤其是吉兰丹州居民，还具有血缘关系和共同的历史文化传统。 相较于马来西亚其他各州，吉兰丹州居民给予了泰南马来人更多的帮助和庇护。一些泰南分离主义组织最初就成立于吉兰丹州，有学者甚至认为，如果没有早期吉兰丹居民的支持，泰南马来人的民族主义组织根本不可能发展起来。 现今，马来群体的跨境联系依然密切，很多泰南马来人会穿越边境，到马来西亚采购生活物资、探访亲友、寻找工作机会，并在冲突爆发期间寻求庇护，在很多时候，人们甚至不需要旅行证件。让泰国政府担忧的是，泛马来民族主义在泰国的一些马来人中十分流行，在马来西亚国庆日，还有人会悬挂起马来西亚的国旗。另一方面，马来西亚的马来群体也对自己的跨境同胞持同情态度，并谴责泰国政府的民族政策。一些人认为马来西亚政府、东盟以及伊斯兰会议组织（OIC）应采取措施干预泰国的内部事务，维护泰国马来同胞的权益。

2004 年，泰国南部的武装冲突再度升级，马来西亚的一系列举动引起了泰国的强烈不满。时任泰国总理的他信多次发表公开讲话，指责马来西亚政府疏于边境管控，分离主义分子可以进入马来西亚境内逃避泰方抓捕。不仅如此，泰国政府还认为，分离主义分子的军事训练就是在马来西亚境内进行的。2004 年 10 月 25 日，泰国的马来穆斯林在达拜镇警察局外进行示威，引发流血冲突，7 名穆斯林群众被泰国警方射杀，另有 75 名示威者在警车中窒息死亡。此后，马来西亚国会不仅对该事件进行了讨论，还一致通过动议，对他信政府进行谴责， 这明显与东盟的不干预原则相左。为表示抗议，他信在 2004 年东盟峰会的前夕威胁称，一旦马来西亚在峰会上提及泰南问题，他将立即打道回府。此后马来西亚政府还曾拒绝向泰国政府移送具有双重国籍的阿卜杜勒·拉赫曼·艾哈迈德，而泰国政府认为此人正是泰南暴力事件的主要策划人。

马来西亚之所以会违背不干预原则，与其国内的族群政治有着密切关系。长久以来，马来西亚的政治动员都是沿着族际差异展开，马来西亚宪法也对马来人的特殊权利做出了明确规定。长期执政的马来西亚民族统一机构（简称巫统）一直面临着来自伊斯兰党的挑战与竞争。两党均为马来人政党，为凸显其马来政党的身份、迎合国内的马来选民，伊斯兰党经常发表言论，批评泰国政府的民族政策，并呼吁马来西亚政府关注泰国境内马来人的权益。2004 年泰南冲突爆发以来，伊斯兰党是干预政策的主要支持者，前文所提及的马来西亚国会对泰国的集体谴责，最初就是由伊斯兰党议员发起的。在冲突升级期间，该党还在马来西亚组织了大规模的反泰游行。 与此同时，伊斯兰党经常发表言论批评巫统，认为后者忽视了泰国马来人的悲惨境遇。伊斯兰党主席哈迪阿旺就曾公开表示，马来西亚政府应该考虑，“究竟是马来西亚人与泰南穆斯林的兄弟情谊重要，还是马来西亚与泰国政府的外交关系重要”。

在国内族群政治的压力下，为了不失去马来选民的支持，巫统无法在打击反叛组织方面为泰国提供更多支持。对不干预原则的严格执行，必然会使巫统领导人成为伊斯兰党攻击的对象。但必须说明的是，作为执政党，巫统必须在国内政治需要和国际义务之间寻求平衡。在区域规范与国内族群政治的共同作用下，马来西亚选择了更加温和的干预方式，即提出外交抗议，同时提出希望作为第三方，推动泰国政府与反叛组织的和平谈判。

但对于马来西亚参与和平进程的要求，泰国政府却一直持怀疑态度，并多次予以回绝。直到2013年，泰国政府才正式承认马来西亚在和平进程中的“促进者”（facilitator）的地位，而由此开启的“吉隆坡进程”在仅仅三轮会议后即被中止，此后的和平对话也一直没有取得实质性的成果。泰国政府还回绝了马来西亚提出的将其地位由“促进者”升级为“协调者”（mediator）的要求。对于马来西亚而言，协调者的身份将使其在和平进程中发挥更大的作用。

泰国政府之所以抵触和限制马来西亚对和平进程的参与，一个主要原因就在于对于冲突的政治解决，泰国领导人的“获胜集合”较小，因此不希望干预国过多地参与和平进程，从而加大自身所面临的国际压力。就泰南冲突的政治解决而言，泰国政府的立场较为僵硬，同时与马来西亚的主张存在很大分歧。 在马来西亚看来，要解决泰南冲突，给予南部三府一定程度的自治是不可避免的。时任马来西亚总理的纳吉布就曾向泰国政府提议，给予南部三府在宗教信仰和教育等方面的自治权。然而，在泰国政治中，南部省份的自治与去中心化一直是一个禁忌的议题。无论是泰国官员还是民众，都对泰国现行的单一制国家架构深信不疑，很多人认为正是这样的国家架构，使得泰国在历史上成功地抵御了各种外部威胁，保持了国家主权的完整。可以说，泰国政府在谈判中就自治权问题向武装组织做出让步的空间是非常有限的。事实上，就连通过和平谈判解决泰南冲突，也直到 2013 年才成为了泰国官方政策。如今，很多泰国政要和军队高官仍将军事胜利视为解决南部问题的首选策略，而和平谈判则只是劝说反叛组织放下武器以及改善政府形象的手段。

除了政治传统的影响以外，泰国领导人“获胜集合”的大小，还受到该国领导人国内政治地位的影响——潜在的政治风险让领导人对外部干预和必要的国内改革望而却步。自他信于 2001 年当选以来，文官政府、皇室与军队之间的权力斗争就变得愈发激烈。2006 年，他信被政变夺权，此后泰国又先后爆发了反他信的“黄衫军”与支持他信的“红衫军”运动。几个权力中心之间的争斗不仅使政府无暇顾及远在南部的族群冲突，同时还加大了政治解决南部冲突的风险。根据“双层博弈”理论，那些不能满足国内选举人利益的领导人，将面临失去权力的危险。 而泰国南部的自治将使很多文官官僚、警察失去任职机会。 因此，无论是他信一派还是反对他信的领导人，都倾向于保持现行的国家结构。在国内推行去中心化的改革，很可能激怒国内官员和选民，威胁到自身的政治生存。例如，2011 年英拉当选后，其领导的爱泰党议员曾提议在南部三府建立特别行政区，但却因时任陆军司令巴育的反对而很快放弃。 不仅如此，后来掌权的军政府也无法在自治问题上做出更多让步，这主要是因为军人缺少选民支持以及由选举赋予的执政合法性。相反，军人往往以“维护国家安全与统一”为由为自己的掌权正名，这也限制了其推动去中心化改革的能力。2014 年军人接管政府后，曾经一度被热议的“特别行政区”计划再次成为政治讨论中的禁区。

综上所述，区域规范与国内族群政治的共同作用决定了马来西亚在泰南问题上的立场，在发表外交抗议的同时，马来西亚表现出了强烈的参与泰国和平进程的意向。然而，泰国却对马来西亚的干预持抵触态度并极力限制马来西亚的作用，这与泰国领导人在国内政治中所处的危险境地有密切关系。国内政治威胁决定了泰国领导人在和平谈判中的获胜集合较小，避免其他国家参与冲突解决可以有效减少国际压力。

如前文所述，族际联系不会随战略环境的变化而改变，并可能对两国关系造成长期影响，这一点也在马来西亚与泰国的互动中得到了很好的体现。早在二十世纪八十年代就有调查显示，泰国精英中的多数都将马来西亚视为威胁，认为马来西亚构成威胁的主要方式就是“通过少数族群进行颠覆”。这种情况并没有随着冷战的结束而改变。泰国政府深知，其对马来西亚干预的抵触决定了后者对跨境同胞的关切没有得到有效的回应，这进而又加剧了泰国对马来西亚的怀疑。虽然没有任何证据显示，马来西亚政府为泰南武装组织提供了资助，但参与和平进程的泰国高层官员依然认为“居住在马来西亚的反叛者”以及“来自马来西亚内部的支持”是冲突解决所面临的最主要的障碍。 一些官员甚至相信，马来西亚有意利用泰南分离主义运动以扰乱泰国，从而使马来西亚在国家间竞争中占据优势地位。 可以说，族群问题是泰马之间互不信任的主要来源。在国内政治的影响下，两国的互动对不干预原则的贯彻构成了威胁。

（三）马来西亚—菲律宾：族群政治、安全的领导人与不干预原则被“超越” 菲律宾南部的摩洛分离主义运动持续了数十年，“摩洛”一词最早由西班牙殖民者使用，指代菲律宾南部各苏丹国的马来穆斯林。事实上，所谓的“摩洛人”由多个部落组成，其中包括苏禄人、陶苏格人、马拉瑙人等等。 像其他两个案例一样，马来西亚与菲律宾之间也存在密切的跨境联系。在历史上，加里曼丹岛东北部（即今天的马来西亚沙巴州）、苏禄群岛、棉兰老岛的部分地区以及巴拉望岛都在苏禄苏丹国的统治之下。这样的历史背景以及族性、宗教的联系促成了马来西亚马来人和摩洛人之间的情感联系。对于很多摩洛人而言，“要成为一个摩洛人就必须是马来穆斯林”。菲南武装叛乱爆发后，摩洛人武装组织曾从马来西亚内部获得大量支持，其中最著名的支持者就是沙巴敦拿督穆斯塔法，而穆斯塔法本人就是陶苏格人。不仅如此，在过去几十年中，大量摩洛人离开菲律宾来到马来西亚沙巴州定居，有估计称，沙巴 310万人口中包括 80 万“菲律宾人”，这进一步强化了两国的跨境联系。马来西亚前外交部长赛义德·哈米德就曾说过：“对摩洛人的亲近感以及将他们视为我们中一员的看法，都驱使马来西亚政府采取行动以保证（摩洛地区）马来人的福祉。”

与泰南问题相似，马来西亚在菲律宾摩洛问题上的立场，也是区域规范和国内族群政治交互影响的结果。区域规范虽然不能完全杜绝干预的产生，但却在很大程度上限制了干预的手段，避免了国家间的武装冲突。在东盟成立之初，作为成员国的菲律宾和马来西亚并未完全放弃武力的使用。菲律宾与马来西亚对沙巴州存在领土主权争端，1968 年，菲律宾曾计划对马来西亚的沙巴州进行渗透和颠覆活动，数十名摩洛人士兵出于族群情感，拒绝执行来自菲律宾指挥官的命令而被杀害，该事件也成为摩洛分离主义运动爆发的导火索。 然而，随着区域规范的逐步确立，两国的外交政策均受到了一定限制，双边关系也维持在了一个相对和平的均衡上。针对领土纠纷和分离主义运动，两国的决策者最终达成了这样一个默认的合作方式：一方面，马来西亚中央政府不为摩洛人武装组织提供资助；另一方面，菲律宾虽然不放弃对沙巴的主权声索，但也不对沙巴采取军事行动，不公开批评马来西亚政府。 此外，在马来西亚的推动下，从 1972 年开始，“菲律宾南部的穆斯林问题”就成为伊斯兰会议组织每年大会的一项议题。在国际压力下，菲律宾的马科斯政府曾一度被迫接受伊斯兰会议组织的干预。尽管如此，在伊斯兰会议组织外长会议的决议中，马来西亚也写下了这样的条款，承认摩洛问题是“菲律宾的内部事务，并应在该国国家主权和领土完整的框架下得到解决”。

马来西亚对菲律宾摩洛问题的关注和干预，直接受到了国内族群政治的影响。与马来西亚—泰国的案例相同，巫统必须争取马来选民的选票，这影响到了外交政策的制定。在马来半岛的绝大部分地区，马来穆斯林占据了人口的半数，而沙巴州的族群构成则呈现出更加明显的多元性，其中卡达山—杜顺人和姆律人是最主要的土著族群。这些原住民既不信仰伊斯兰教，也不属于马来族群，同时对巫统普遍持不满态度，认为巫统宣扬“马来人至上”“穆斯林至上”的意识形态，在大选中他们多支持代表原住民利益的当地政党。 为了进一步夯实在沙巴州的支持基础，巫统曾在沙巴推行人口“马来化”的政策，鼓励来自摩洛地区和印尼的马来穆斯林来此定居，并为其发放居民身份证。这导致原住民人口占沙巴总人口的比例从 1976 年的 45.8% 下降到 2008年的 21.6%，而马来穆斯林的人口比例则从 37.5% 增长至 60%。随着马来选民的增加，马来西亚的决策制定者也不可避免地更加关注摩洛问题，希望在和平进程中起到一定作用，以保障“跨境同胞”的利益。

不同于泰国，菲律宾对外部干预持更加开放的态度。早在 2000 年，马来西亚就受到时任菲律宾副总统阿罗约的邀请，参与了菲律宾政府与摩洛伊斯兰解放阵线（简称“摩伊解”）的谈判。 由此开始，马来西亚在促进、协调菲律宾和平进程方面发挥了重要作用。2004 年，一支由马来西亚领导的国际维和部队还深入菲律宾南部监督停火。虽然耗时良久，菲律宾的和平进程最终取得了成功：2014 年菲律宾政府与“摩伊解”签订全面和平协议，2019 年“邦萨摩洛”自治区的最终建立，标志着摩洛分离主义运动运动的和平解决。

菲律宾允许马来西亚深度参与其和平进程，这得益于菲律宾领导人在国内政治中所享有的较高地位。从整体上看，菲律宾国内政治中的权力相对集中。同为行政分支的首脑，菲律宾总统比泰国议会制下的总理享有更多的权力和更大自由度，这也使得前者在和平谈判中享有更大的“获胜集合”。事实上，即便是与其他总统制国家相比，菲律宾总统所拥有的权力也是首屈一指的，有学者甚至将菲律宾的总统制称为“超级总统制”（hyper-presidentialism）。 在菲律宾的政治制度下，总统享有更为广泛的任命权以及预算自由裁量权， 这使得很多依靠“政治分肥”来维持地方支持的议员对总统唯命是从。菲律宾政治中存在这样一个独特现象，即一旦有新总统产生，大量议员就会倒戈加入总统所在的政党以获得总统在预算方面的支持，这也使议会对行政机构的制衡作用被削弱。

当然，菲律宾政治也和泰国政治有一定的相似之处，即领导人都面临着来自大规模社会运动和抗议的挑战。在菲律宾历史上，已有两位总统因大规模游行而被迫下台。然而，那些能维持较高民意支持率的菲律宾总统，其政治生存则得到了较好的保障，而且不同于泰国，菲律宾的军队从未成功发起过政变。在菲律宾，受民众欢迎的领导人往往可以较好地推行自己的政策目标；而民意支持率较低的领导人，则可能在推动协议落实过程中遭到来自反对派的抵制。如前文所述，阿罗约曾以副总统的身份邀请马来西亚参与菲南和平进程。2001 年 1 月，阿罗约接替埃斯特拉达出任总统，并于2004 年再次赢得总统大选。然而，在其第二任期内，阿罗约却因一系列贪腐丑闻而处境被动，支持率一路走低。民调显示，其净支持率（支持率减不支持率）从 2004 年的11% 跌至 2008 年的 ± 33%，以及 2010 年的 ± 35%，成为 1986 年菲律宾恢复民主后“最不受欢迎的总统”。 不仅如此，在其执政后期，阿罗约面临多项弹劾指控，尽管她依靠在议会和军队中盟友的支持完成了任期，但诸多由她做出的决策和签署的协议，都遭到了政敌的攻击，并最终被废除。 这也影响到了菲南和平进程，2008 年，菲律宾最高法院裁定，阿罗约政府与“摩伊解”签订的和平协议“违宪”。

与阿罗约形成鲜明对比的是，阿基诺三世上台后，一直保持了较高的民意支持率，其执政期间的平均净支持率为 45%。阿基诺三世也利用自身牢固的支持基础推动了菲南和平进程，并在危机时刻多次支持马来西亚在和平进程中继续发挥作用。 值得一提的是，一些菲律宾民众对马来西亚参与菲南和平进程的动机持怀疑态度。2013 年，一批来自菲境内的武装人员入侵沙巴州，这使两国在沙巴州的主权争端再次进入了菲律宾民众的视野。此后马来西亚安全部队与武装人员的冲突又导致在沙巴居住和工作的菲律宾人的大规模撤离，这进一步点燃了菲律宾民众的“反马”情绪。很多菲律宾人开始质疑，认为选择马来西亚作为和平进程的促进者并不是明智之举。 在这样的背景下，阿基诺三世仍选择支持马来西亚政府，不仅派遣菲律宾军舰阻止更多武装分子入侵马来西亚， 还公开称赞马来西亚在和平进程中所发挥的积极作用， 这都促进了和平谈判的推进以及两国关系的稳定发展。

综上所述，马来西亚与菲律宾之间不仅存在跨境族群，同时还有存在领土纠纷。然而，两国的互动却有效促进了族群冲突的解决以及相互信任的深化。这也进一步证明，保护性干预并不一定导致国家间冲突的产生以及对不干预原则的破坏。相反，目标国对于干预国关切的积极回应，可能促进国家间合作的产生。在民族构建相关议题上的合作，也在很大程度上鼓励国家超越不干预原则。

五、结论

本文从族群这一特定视角出发，进一步明确了东盟成员国贯彻与违反不干预原则的具体条件。本文认为，国内的族群政治竞争驱动东盟成员国干预其他成员国的族群冲突，而目标国对外部干预的回应则取决于该国领导人的政治地位。具体而言，政治地位稳固的领导人更乐于接受其他国家善意的干预，相反，执政地位不稳的领导人则倾向于拒绝。干预国与目标国的互动会为不干预原则带来不同的影响，导致了对该原则的“确认”“破坏”和“超越”这三种不同的结果。

本文将族群冲突升级的相关理论与东南亚的实践经验相结合，促进了干预理论和东盟研究的对话。一方面，已有的干预理论倾向于忽略区域规范的作用，东盟的经验也没有得到充分的重视。针对这一问题本文提出，区域规范虽然不能完全阻止干预的产生，但却限制了干预的具体手段。东盟的不干预原则促使成员国在进行保护性干预时，采取较为温和的手段。另一方面，针对东盟规范的研究并没有充分重视族群问题对不干预原则产生的影响。通过分析东盟成员国围绕族群冲突发生的互动，本文提出，不干预原则没有被成员国完全内化，东盟也没有形成“超越”不干预原则的趋势。相反，成员国对不干预原则的选择性应用说明，这一规范的演变方向仍具有很强的不确定性。
责任编辑：程多闻公众号图文：潘多注：受公众号篇幅限制，文章注释从略；封面图片来自网络。

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