业内观点‖聚焦2018全国矿山生态修复高峰论坛

 2018年岁末，在“绿水青山就是金山银山”重要生态文明思想的浩荡东风吹拂下，一个以全国矿山生态修复为主题、探讨矿山生态环境保护和修复治理有效途径的论坛——2018全国矿山生态修复高峰论坛，于12月22~23日在福建省厦门市召开。中国地质灾害防治工程行业协会会长汪民，中国工程院院士、绿色矿山推进委员名誉会长武强等出席。

论坛上，专家们围绕矿山环境问题与特征分析、矿山生态修复理论与实践、矿山生态修复与农林草产业融合、矿山生态修复与社会资金介入、矿山生态修复相关制度与政策、废弃矿山与矿山公园建设等积极建言献策，多角度、多侧面地进行审视并提出了意见建议。

01

我国矿山环境治理不适应新形势要求，粗放式开发对于矿山环境造成的影响仍然严重

中国工程院院士、绿色矿山推进委员名誉会长武强作大会致辞并作《矿山环境问题与特征分析》专题演讲。武强院士认为，我国是矿产资源大国，矿产资源的开发为我国经济社会发展和人民生活水平的改善作出了重大贡献，特别是我国西部的一些省份 GDP 80%以上是矿业工程活动贡献的。但由于各种因素的作用，以及过去在管理上存在的不太成熟的做法，长期以来我国矿业发展基本上走的是一条浪费资源、破坏环境的粗放式发展老路，我国矿业在为经济建设提供资源安全保障的同时，很多时候是以牺牲矿业环境和生态环境为代价，严重制约了我国矿业的可持续发展；矿山环境恢复治理的进度缓慢；矿山生态环境修复和综合治理远没有建立起有效的综合治理体系和市场机制，资金、技术、人才的缺乏也极大地制约了运营市场的发展。此外还有诸如认识、管理、政策落实问题等等。

武强院士从技术角度将矿山环境存在问题按性质分为五类：一是矿山三废问题；二是地面变形问题如开采沉降、塌陷等；三是矿山含水层扰动和破坏问题；四是沙漠化问题；五是水土流失问题。五大问题产生的环境效应：一是占用与破坏土地资源；二是水资源损毁包括水量、水质损毁；三是引发矿山次生地质灾害；四是自然地貌景观与生态环境破坏。

武强院士指出，自2001年以来尽管国家相继采取了一系列措施，颁布《矿山地质环境保护规定》、实施《矿山地质环境保护与治理规划》，推进专项治理，开展矿山复绿行动，建设国家矿山公园，初步构建起开发补偿保护的经济机制，一批资源枯竭型城市的矿山地质环境得到有效恢复等，但总体而言，我国矿山地质环境保护和综合治理仍不适应新形势要求，粗放式的开发造成的影响仍然严重，地面塌陷、土地损坏、植被和地形地貌景观的破坏等问题仍比较突出。

武强院士提出，要认清问题，重视问题。对我国矿山生态环境及存在的问题要有充分的认识，要有紧迫感、责任感；要学习践行绿水青山就是金山银山的重要思想，把矿山生态环境保护和治理作为建设绿色矿山工作建设的重中之重，切实抓好；要广泛宣传动员全社会对于矿山环境保护与治理工作的重视、支持和参与，大力宣传先进典型、先进经验和先进模式，充分发挥其示范带头作用；坚持创新驱动，要大力创新市场运行模式，实现矿山运行模式开发式治理等。

02

矿山生态修复任重道远，需要各方参与，实施开发式治理

自然资源部地勘司巡视员、中国地质灾害防治工程行业协会常务副会长关凤峻在演讲中认为，我国矿山生态修复任重道远。中国矿山开采有上千年历史，历史遗留的矿业开采遗迹很多，矿山地质环境恢复治理作为政府的一项职能在全国推进到现在为止是20年。截至2016年，全国用于矿山地质环境治理资金超过900余亿元，完成治理恢复土地面积92万公顷。

关风峻介绍，据2017年全国矿山资源开发环境遥感监测结果，全国矿产资源开发占用土地面积约362万公顷，其中历史遗留及责任人灭失的有230万公顷，在建生产矿山占用132万公顷。矿山生态修复任重道远。

关风峻认为，矿山生态环境修复需要社会各方参与。由于这项工作任重道远，开始时间不长，现在还不能说已经有一套完整的矿山生态修复的法律制度和标准体系，因此需要在广泛征求意见、交流研究的基础上制定出更加符合实际情况、更加有效的政策。近些年实践中探索了政府主导、政策扶持、社会参与、开发式治理和企业化运作的矿山地质环境恢复和综合治理模式。

他解释道，所谓政府主导就是中央政府部门要起到主导组织作用，组织全国对矿山地质环境情况进行调查、制定规划和标准等；省级政府部门推进工作时主要在省级层面发挥组织调查、制定规划标准政策进行资金引导作用；市县两级政府要把辖区内矿山生态环境等问题在省一级调查基础上作出区域性规划，最后落实在项目上，组织好招标、招商等。所谓政策扶持，即矿山环境恢复治理要积极争取土地、矿产资源政策扶持，也要与地方政策如新农村建设、棚户区改造、生态移民搬迁、地质灾害治理、土地整治、建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦等有机结合起来；所谓社会参与，矿山生态环境修复治理，不仅是政府出钱和矿山企业出钱，而且也要社会投资进来，吸引社会的力量参与到矿山生态环境修复治理领域。矿山生态环境修复治理应实施开发式治理，有投入，有产出，只有这样才能够形成产业化。矿山环境实现恢复治理3个途径：一是恢复成建设用地；二是恢复成农用地；三是恢复成生态用地。一些地方成功的案例表明，开发式治理有了产出，形成了良性循环，形成产业，才有可持续发展的动力。

03

以科学的学科理论作支撑，因地制宜设定生态修复目标

生态环境部南京环境科学研究所研究员沈渭寿以《砂石矿生态环境理论与实践》为题发表演讲，他强调，砂石资源是基础设施建设不可或缺的资源，是非常重要的一类建筑材料，是继水资源之后消耗最多的第二大自然资源。全世界每年要消耗400亿吨砂石料，我国每年消耗的砂石料达200亿吨，占全世界的50%。目前砂石矿的开采一般离大城市比较近，其生态破坏也是最为严重的，且其需求量又非常大，所以现在生态保护监管的力度也大。

沈渭寿研究员认为，砂石矿生态修复就是把它作为一种开发利用式的修复治理。这需要科学的学科理论来支撑。国际上有可持续发展理论、场所精神理论、恢复生态学理论、景观生态学理论、风景园林理论、城市规划理论等可供借鉴。如可持续发展理论主张，矿山废弃地的改造建设不仅依赖于目前的技术，还要从经济、社会、资源与环境等多方面考虑；场所精神理论强调，设计在营造新事物的同时要保存并传达原有空间所具有的认同感和归属感，采石场是人类采石留下的场景记录并反映了特定时期人类文明和发展状态，具有强烈的人文与物化环境的特征，利用过程中要充分合理利用场地，要体现其精神。采石场废弃地的生态恢复必须遵循恢复生态学的基本规律和规范，特别是进行复绿时一定要遵循恢复生态学理论；从风景园林、规划理论等视角看，采石场废弃地可作为风景园林中一个重要的资源被利用；有的废弃地地处城市区域里，其规划要和城市规划结合起来。

沈渭寿介绍，从近年来砂石矿生态修复主要模式看，主要有工程绿化、园林景观、矿山公园、复合型旅游开发、城市公共设施建设、房地产开发等模式。结合一些矿区案例，他提出，矿山生态修复要在详细调查基础上，因地制宜制订矿区生态环境的恢复方案，根据区域社会经济发展需求、矿区废弃地所处区域、位置及生态适宜性来设定生态修复目标，更好地为地方经济社会发展服务。

04

矿山生态修复不能单纯用矿业思维来考虑问题

中国林业与环境促进会副主席张鑫作《矿山生态修复与林草产业融合》的演讲。他说，林业产业是主要依托森林、湿地、荒漠和生物多样等林业资源进行生产经营服务的经济活动。林业产业既是传统产业，又是朝阳产业。林业产业以其资源可再生、产品可降解的优势以及涵盖范围广、就业容量大、产业链条长、产品种类多等受到发达国家和发展中国家的高度重视。发展林业产业是建设生态文明的重要举措。林业产业现在投资较热的，一是生态旅游经营，二是森林药材及保健植物培育，三是木本油料以及种苗花卉类、林下种植等。做得多的有森林公园、森林康养基地、湿地公园、沙漠公园、国家公园、森林城市、林业产业园等。

对于生态修复，张鑫认为，第一，生态修复可能是一个过程；第二，生态修复应是主动的而不是被动的。但现在很少有人主动修复。第三，生态修复是个复杂的产业，而不是简单的工程。在主动修复过程中，政策很重要，但是需要按照产业的逻辑来思考问题。从生态修复的启动到结束，要由策划、规划、技术、建设、投资、运营组成联合体运作。生态修复的结果应是一个综合体：要么打造成一个景区，要么是个中心，要么是一个生态活动场所，要么是一个聚集地，要么是一个特色小镇……所展示的应该是后现代工业文明的成果。矿山生态修复涉及农业、林业的，建议不要用单纯的矿业思维来考虑问题。他建议：一是要确定产业方向，延伸产业链。一定要有主题，要结合乡村振兴、田园综合体、特色小镇等，要延伸产业链，如生态旅游、康养。现在《林业发展“十三五”规划》已把森林康养列为林业产业支持的重点内容。第二个方向是从事真正的绿水青山事业，如种树等。同时要区别消费人群，发展特色经济。

05

矿山环境修复要关注土地价值，也要防范风险

自然资源部不动产登记中心法律顾问吴永高律师作《矿山生态修复相关制度与政策》演讲时认为，矿山修复涉及多个主体：矿山企业是土地复垦义务人和矿山环境保护恢复治理责任人；矿山生态修复参与主体包括专门的修复公司、地质队和高校，他们在设计、施工、研发等方面要参与，还有就是社会资本的参与。

在矿山环境修复当中，怎么实现各方利益最大化？吴永高认为，不同的参与主体利益诉求不同，要有四个相结合，一是矿山修复要与有关项目渠道结合，可与原来的土地复垦、矿山环境保护治理、美丽乡村建设、土地整治、土壤污染治理项目、地质灾害治理项目结合。结合，是为了保障项目资金的来源。二是要与土地、矿产资源政策相结合，如通过矿山环境修复采残留尾矿，弥补修复矿山环境的资金缺口；与集体土地流转利用、土地增减挂钩、耕地占补平衡、矿业用地政策等衔接；三是与产业用地政策相结合；四要与扶贫政策相结合。

吴永高认为，矿山生态修复过程中也要注意防范风险，一是要注意土地权属问题。修复矿山时首先要搞清楚矿山的地是谁的。二是土地用途认定。土地用途要去看规划，而不是看现状。三是土地性质认定。如历史遗留工矿废弃地复垦利用，有严格的范围界定。四是修复后土地用途认定等。总之，在矿山环境修复方面，政策指向主要是土地，要更多地关注土地的政策、土地的权利。

06

以市场化角度对待社会资金介入矿山修复

投资管理专家张剑作《矿山生态修复与社会资金介入》演讲时认为，如何利用社会资金导入绿色经济、生态修复这项工程，是一项伟大的事业。社会资金介入矿山修复的产业链，要以市场化的角度审慎地看待，不能单纯地以公益或者以其他意义来考虑。因为对资本来说，它有逐利需求。对于投资者而言，要求要有一定的回报，其中的原则是可持续原则、市场需求原则、差别化原则及补偿原则等。在矿山环境修复过程中引入社会资本，必须要以市场化的、收益的原则进行；要用不同的金融产品予以一定开发。

对于运营模式，张剑认为，传统的融资方式有PPP、产业基金、政府引导基金等。PPP模式最早创建于上世纪80年代的英国，用于公共部门提供相关服务，后演变成产业PPP模式。张剑认为，PPP模式应用于矿山修复时不能只局限于传统的环境治理项目，可适当扩大到有利于生态环境又有较大盈利空间的产业，包括绿色生态农业、康养、节水、经济作物种植等，做一些相关的衍生服务，这样对效益的提升会有有力的支撑。

张剑认为，引入社会资金要关注一个金融机构——保险。保险资金因为受到银保监会的监管，对风险极为厌恶；保险资金使用成本最低，且保险公司投资体量很大，如果跟矿业产业对接的话有较大空间；还有，因为矿山修复会造成林地、耕地之类的土地价值，出来后可与保险公司形成有效对接；还有，未来形成的应收款可简单做成ABS，通过证券系统、通过资本市场等做些相关结构化安排。

生态修复应尊重自然，因地制宜。一些专家分享了近年来矿山修复中的较成功的做法：消除地质灾害、修复生态、景观再造、产业植入，修复前做好规划。安溪县国土资源局局长苏提高在演讲中交流了该县退出石材行业、开展石材矿山环境治理案例：他们跳出“为治理而治理”的思维，将项目设计与当地经济社会发展需要有机结合，治理与开发并举，治理中以消除地灾隐患为重点，以生态植被恢复为抓手，变矿山废弃地为茶园、农业综合体和生态景观，取得了消除隐患、恢复生态、增加用地、产业转型等成效。河南省山水地质旅游公司总经理任利平演讲时分享了他们将废弃矿山改造成矿山公园、地质公园、地质文化产业园的案例：通过科学规划，一矿一案，并融入文化、生态元素等，让昔日满目疮痍的废弃矿山重塑为绿水青山，重新焕发出生机与力量！

(转自中国自然资源报)

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