业内研讨‖存量时代来了/第二届“节地中国”学术研讨会专家观点及地方经验选萃
6月22日，由自然资源部人力资源中心（创建活动办公室）、自然资源部咨询研究中心、浙江大学土地与国家发展研究院共同主办的第二届“节地中国”学术研讨会在广东省佛山市顺德区举行，研讨会采取“实地调研+专家报告+经验介绍+交流分享”的方式，聚焦城镇低效用地再开发和存量建设用地再利用，在理论、制度与政策等多个层面展开讨论，分析节地工作面临的机遇和挑战，交流各地的实践经验和创新成果。现将研讨会专家发言和部分地方经验集合刊发，以飨读者。
走进存量时代 推动高质量发展
我国人多地少的基本国情,决定了节约集约用地需要长期不懈地抓才能抓实。党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入了新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。推动新时代的节地工作，要求我们必须把握新时代的主要矛盾，找准推动工作的着力点。
节约集约用地是推进生态文明建设的根本要求
土地是生态文明建设的载体，推动节约集约用地，必须深入学习领会生态文明思想，特别是把握其中对节约资源的总体要求和内在逻辑。
把握节约资源与生态环境的关系。中央领导指出：“生态环境问题，归根到底是资源过度开发、粗放利用、奢侈消费造成的。”“节约资源是保护生态环境的根本之策。”我们必须很好地贯彻节约资源和保护环境的基本国策,将之作为节约集约用地的基本政策导向。
把握节约资源的历史使命。中央领导指出：“资源开发利用既要支撑当代人过上幸福生活，也要为子孙后代留下生存根基。”我们必须树立起强烈的历史使命感，立足可持续发展用好土地，绝不能吃祖宗饭、断子孙路。
把握节约资源的路径。中央领导指出：“解决生态环境问题，就必须在转变资源利用方式、提高资源利用效率上下功夫。”资源利用方式转变是发展方式转变的前提,节约集约用地是要以有限的土地承载经济的长期增长，缓解对生态环境的压力。生态文明建设关系人民福祉，关乎民族长远大计。推进节约集约用地必须始终坚持以生态文明思想为指引，着眼“两个一百年”奋斗目标做长期不懈的努力。
存量建设用地开发利用是推进高质量发展的内在要求
党的十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，要以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。我国经济高速增长阶段形成的产业结构正在发生深刻变化，建设用地作为经济发展的基本生产要素之一，其配置必须与产业结构的调整相适应。从建设用地数量上看，我国建设用地的总规模很大。从建设用地结构上看，多年来年度工矿仓储用地供应在建设用地供应总量中占比始终在20%以上。从产业形态上看，传统产业正在转型，生产性服务业日趋活跃，战略性新兴产业持续兴起。产业用地不能仅仅盯在新增建设用地上，必须深化供给侧结构性改革，通过盘活城镇低效用地，优化用地结构，为新兴产业发展释放空间，从而有力地促进高质量发展。
存量建设用地开发利用需要完善政策体系和工作机制
近年来，自然资源部坚持严控总量、盘活存量、优化结构、提高效率，在全国范围内推动城镇低效用地再开发，实施建设用地“增存挂钩”机制等。一些地方也实施减量规划、“三旧”改造等，倒逼存量建设用地盘活利用。与新增建设用地管理不同，存量建设用地开发利用涉及的产权关系、利益关系相对复杂，需要完善形成与之相适应的政策体系和管理机制。
需要更加完善的节地评价体系。从宏观层面、区域层面、专项层面，构建建设用地节约集约利用状况的评价体系，特别是加强对城市中心城区低效用地的评价，及时掌握和科学评估存量建设用地开发利用的空间、潜力。
需要更加注重统筹规划。政府在组织编制城镇低效用地开发利用专项规划时，统筹改造范围、目标任务、功能定位、开发时序等，同时也要调动产权主体、开发主体的积极性。需要做好片区整体改造开发单元规划编制，合理平衡片区产业用地、居住用地、公共服务设施用地、开放空间等需求。
需要更加注重利益平衡。利益平衡既是保护产权、保障社会公平的需要，也是调动社会力量参与、发挥市场配置资源决定性作用的需要。从地方实践看，凡是城镇低效用地再开发成效比较明显的地区，都是通过完善政策较好地实现了政府、社会、产权主体、开发主体的共赢。
需要建立精细化的管理机制。逐步完善与之相适应的管理机制，如建立以利用效益为导向的激励机制，根据存量建设用地情况盘活利用情况实行差别化奖励和约束机制，推动建立产业用地联合监管机制等。
（自然资源部利用司供稿）
新时代节地专家谈
朱道林/中国农业大学土地科学与技术学院
我国改革开放40年来，实现了快速城镇化、工业化，土地作为生产要素起到重要支撑作用。统计数据显示，1981年～2017年，中国设市城市建设用地面积由6720平方公里增至5.28万平方公里，37年间增长了7.21倍。
然而，在城市建设快速扩张的背景下，土地节约集约利用状况却不尽如人意。我们承担的全国城镇变更调查数据跟踪研究结果表明，全国超六成省份的商服用地地均第三产业增加值低于全国平均水平；半数以上省份的工矿仓储用地产出效益低于全国平均水平。总体来看，我国城镇土地利用效率普遍偏低，且区域差异较大。珠三角、长三角、京津冀等东南沿海城市群的核心城市属于集约扩张型城市，但这类城市只占全国84个重点城市的20%左右。2009年以来，全国84个重点城市中，低效扩张与粗放扩张型城市数量占比始终维持在较高水平，其中低效扩张型城市以中西部省会城市和东部二三线城市为主，而粗放扩张型城市则以东北地区和中西部地区城市为主。
长期以来的粗放型经济发展模式是造成我国城市土地利用效率普遍较低的基本背景，区域经济增长的不平衡成为东西部土地利用效率存在明显差距的主要原因。然而，其根本原因还在于政府主导的土地利用模式导致经济机制、产权机制、市场机制没有充分发挥作用。我国当前正处于经济转型的关键时期，转变发展方式、正确处理政府与市场的关系至关重要。在市场经济条件下，政府的基本职能是制定规则、维护市场秩序，促使市场在资源配置过程中发挥好基础性作用。政府在土地开发利用中的作用，一是制定规划，当前的国土空间规划就是实施规划布局、用途管制的基本依据；二是制定市场交易规则，明晰并尊重产权，维护市场健康发展；三是通过税收实施收益再分配，促进公平。政府既不能缺位，更不能越位，越位则扰乱市场秩序，缺位则丧失政府监管职能。
叶艳妹/浙江大学土地与国家发展研究院
近几年全国城乡建设用地表现为“双增长”，2015年我国城乡建设用地总量已到3063.27万公顷，人均城镇工矿用地149平方米；2006年～2015年农村人口净减少1.9亿人，同期农村建设用地增加了255万公顷，2015年人均农村居民点用地317平方米/人；截至2017年6月，全国已批已供闲置土地面积达13.5万公顷。可见，全国低效用地没有得到有效的遏制。这一方面与城乡居民生活水平提高、改善性需求增加有关，另一方面也与不同地域、不同资源禀赋条件和不同社会经济条件下，低效用地采用的标准不同有关。
归根结蒂，低效用地处置顺利与否的核心问题，是其再开发能否带来足够的效益，相关主体利益分配是否合理并被各方所接受。随着再开发效益较高的低效用地被陆续利用起来，未来这项工作必将越来越多地集中在效益相对较低、产权关系复杂的低效用地处置上。因此，在低效用地处置政策上，要更注重以下几点：
一是适当改进低效用地产权处置模式，政府应退守结合，在保障公共利益不受损的前提下，让产权人和企业机构发挥积极作用。
二是加强低效用地增值收益分配的制度建构，坚持“谁拥有、谁受益”以及“谁投资、谁受益”，同时要实现公共利益和社会公正，公权力下的增值收益划归政府。政府主导模式下，要坚持规则法定和独立估价，补偿方式应尊重产权人选择，违法产权处置中要尊重历史、分门别类；市场主导模式下，应强化规划约束，重视整体质量，同时要完善激励机制，降低信息成本；自行实施模式下，可通过补缴地价、代建设施和收回土地等多种方式分享收益，激励土地产权人自行改造。
三是进一步完善农用地承包经营权权益制度，鼓励股份化、鼓励农地承包经营权有偿退出或收取土地抛荒费等促进农用地集约高效利用的方式。
胡月明/华南农业大学资源环境学院
低效用地再开发全生命周期管理涉及国土、规划、环境、社会经济等众多领域，业务流程繁琐，涵盖低效用地识别、标图建库、数据摸查、潜力评价、方案编制、土地供应、批后监管等环节。数据来源复杂，包括卫星影像数据、基础地理数据、各类业务专题数据、开放数据等，具有多专题、多来源、多尺度、多时相、结构多样化、容量大等特点，存在数据标准化、规范化程度不高，时效性不统一等问题。
当前低效用地再开发的数据基础要依赖于测绘数据、矢量数据、人口普查数据、经济社会统计年鉴等，获取方式主要依靠现场调查、低空遥感影像目视比对等，存在任务重、周期长、成本高、现势性差、准确性低等问题，同时缺乏与城市更新改造密切相关的社会群体活动数据，不能支撑改造潜力评价、项目进度监测、用地动态监测监管的高效进行以及精细化管理。
针对上述问题，我们重点开展了基于高分辨率遥感影像提取和耦合开放大数据的低效用地智能识别，从数据处理速度、异构数据存储、多源异构数据融合入手的低效用地大数据集成，基于低效用地业务规则挖掘、知识推理、算法库构建的低效用地再开发智能决策分析等研究，构建了土地资源管理工程科技标准规范体系，制定了低效用地再开发调查规程、建设用地整治评价技术规范及村镇建设用地再开发数字化监管技术规范；发展了完整准确的不完全数据填充技术、高效可伸缩的数据存储架构构建技术、混合分割的多源异构数据快速检索技术、土地大数据算法库及建设用地再开发业务知识库，构建了多级联通的建设用地再开发全程监管平台及面向土地资源管理与服务的大数据开放型公众服务平台。可应用于省市县三级自然资源管理部门及相关机构和企业开展建设用地再开发调查监测与规划管理工作，在广州市、无锡市等地开展应用，取得了较好的效果。
地方实践经验荟萃
广东省佛山市顺德区
在广东省佛山市顺德区，“村村点火、户户冒烟”的村级工业园曾是改革开放以来当地制造业发展的基础。随着时代变迁，“散、小、污”的低效村级工业园成为实现高质量发展必须解决的大问题。
2018年以来，顺德区委、区政府下定决心把村级工业园改造作为“头号工程”，出台村改“1+3”政策体系和系列配套文件，全区资源向村改一线倾斜。以此为突破口，顺德区获批率先建设广东省高质量发展体制机制改革创新实验区，从省级层面获得“大胆试、自主改”的全力支持。
在推进村级工业园改造的过程中，顺德区在用地方面有不少探索：
开展政策创新。推动实验区11项省级支持政策全面落地，创新12项顺德的新做法，实实在在地解决了影响村改推进的重大难题和制度束缚。通过区内平衡调整土规、土地一二级联动开发、连片改造视同政府收储征税等创新措施，有效解决土地规模不足、社会资本参与信心不足、历史遗留问题难解决等问题。
探索创新改造模式。探索出企业长租自管、政府统租统管、直接征收开发、政府挂账收储、企业自主改造、生态复垦复绿6种改造模式。其中工业项目“集体转国有+政府挂账收储+公开出让”模式最符合市场预期，可实现98%的土地出让收益返还村集体，全区正在积极推广。
审批改革打通项目关键节点。积极探索“容缺受理”“信任审批”，建立村改联审机制，实行“限期审批制”和“否定报备制”，实现“一竿子到底”，一次性解决疑难杂症。
营造全开放招商格局。搭建“顺德村改”招商大舞台，强力推动500亩以上连片改造项目，打通信息互通渠道，借力侨胞乡贤资源，加快引入海内外优质产业资源和商业模式。探索成立顺德村改产融投资公司，保障项目建设资金。
江苏省南京市江宁区
江苏省南京市江宁区中小工业集中区形成较早，涉及企业众多。随着经济发展进入新常态，中小工业集中区土地开发强度高、资源空间不足、产业亩均效益低等问题越发成为经济进一步发展的瓶颈。2018年10月开始，江宁区密集发布《江宁区中小工业集中区转型发展改革实施方案》（江宁委办发〔2018〕102号）《江宁区关于支持中小工业集中区转型发展的若干措施》（江宁委办发〔2019〕1号）等系列政策，推动中小工业集中区转型发展。
该区围绕“发展空间集聚化、资源使用高效化、土地利用节约化、产业发展高端化、城乡生态绿色化”的定位，明确了“产业更新类再开发、产城融合类再开发、产业培育类再开发、土地复垦类再开发”四种改革路径，在全区37个中小工业集中区中选择12个开展首批试点，总面积约1.2万亩。
在中小工业集中区的转型发展中，江宁区的节地工作在政策层面和技术层面均有所创新：
完善土地供应政策。引导土地复合利用，允许成片开发的产城融合体项目搭配不超过15%配套设施整体挂牌出让；逐步推进先租后让和弹性年限出让政策；统筹安排产业园区配套服务用地，将整个园区工业项目的配套服务设施集中建设，提高土地利用效率。
创新土地收购方式。明确区属国有企业对低效企业具有优先收购权；允许区属国有企业通过参股合作方式参与低效用地再开发。
完善转型发展倒逼机制。从深化要素市场化配置改革、加强税收稽查工作力度、开展执法整治专项行动三个方面，督促低效企业退出土地或转型升级。
深化体制改革。充分发挥省级以上开发园区在开发、招商、运营和管理等方面的优势，由省级以上开发园区对中小工业集中区进行全面托管，街道仅承担中小工业集中区的社会管理职能。
构建项目全准入退出机制。对再开发项目评估遴选，对试点片区低效用地再开发项目实行全生命周期管理。
浙江省宁波市江北区
浙江省宁波市江北区是中心城区，行政区域是该市10个县、市（区）里面积最小的，土地供应尤其是产业用地供应不足，同时“低、小、散”用地普遍存在。
如何在“螺蛳壳里做道场”？江北区出台《关于完善江北区企业综合评价办法的实施意见》，确定ABCD四档企业（分别为优先保障类企业、鼓励提升类企业、限制扩张类企业和倒逼转型类企业），实行分类调控，形成了富有成效的土地节约集约利用模式。
“扩笼健鸟”。对A类企业，在符合城市规划、用地性质不变的前提下，促使其充分挖掘现有土地潜在价值，通过厂房加层、拆迁重建、改建、内部整理等途径，打造集生产、研发、销售等复合功能于一体的都市工业楼宇，加快推进都市工业CBD建设。现已建成和在建的都市工业楼宇项目11个，竣工后预计可新增发展空间35.8万平方米。
“一笼多鸟”。利用剩余土地资源和大面积闲置厂房，探索以专业产业特色园为核心，辅以引进其他核心技术生产型企业来促进产业转型升级的新路子，目标是形成工业物联网、高端汽车零部件、智能装备、高端纺织材料和都市工业创意设计五大产业集群。
“腾笼换鸟”。出台《江北区低效闲置工业用地提质增效实施方案》，针对经营不善的企业，探索通过企业兼并、协商回收、协议置换、收购储备等多种途径，引导低效资源向优势企业流转。2018年该区优势企业通过二级市场盘活300多亩低效闲置土地。
“拆笼赶鸟”。出台《江北区落后产能淘汰和四无企业整治行动实施方案》，加大对低效闲置用地的检查执法力度，灵活运用经济、行政和法律等多种手段，明确D类企业不得享受优质政策资源，强化政策倒逼，加快低效资源腾退，进一步盘活闲置用地。2018年通过联合执法、区块整体改造提升等路径，累计整治低散乱及落后产能企业（作坊）717家，腾出低效用地1071亩。
湖北省武汉市
湖北省武汉市目前已建立从评价到规划、从新增到存量、从地上到地下、从城市到农村全过程、全覆盖的节约集约用地模式。
以评价为支撑，以规划为引领，促进内涵式挖潜。2011年起，武汉市将土地集约利用评价细化到宗地层面，通过技术评价找出潜力用地空间，如通过评价为江汉区发掘了741.74公顷可开发改造用地（占用地总面积近1/4）。该市还对可开发改造用地进行土地开发成本、土地收益等资金平衡测算，依据测算结果制定开发强度、开发模式、开发时序，策划开发建设规划方案，建成决策信息系统，为招商引资、重大项目选址、土地资产经营等提供重要依据。
以生态底线为控制，以“三旧”改造为抓手，加快存量挖潜改造。2012年《武汉市基本生态控制线管理规定》发布,首次实现生态框架的制度化管理，倒逼该市实施存量挖潜改造，2013年开始，武汉市全面推进“三旧”改造工作，并依托集约利用评价找寻的可改造地块成果，将规划管理中心聚焦到城市可改造区域，创新性建立“重点功能区+次级功能区”的实施性规划体系。截至2018年底，武汉市“三旧”改造房屋征收拆迁规模达9000万立方米。
向地上要高度，向地下要深度，促进土地立体空间集约利用。武汉市依托轨道交通站点，实现地上地下一体化综合规划开发，并在武汉中央商务区、二七滨江商务区探索地下空间统一规划开发、分块供地模式，有效促进了地下空间高效利用，截至2018年底地下空间总规模已超过3000万平方米，是10年前的5倍。
以农村为突破口，挖潜闲置农房，拓展存量新空间。自2017年4月开始实施“三乡工程”（市民下乡、能人回乡、企业兴乡），推行“村民以地入社、按宅占股、以股分红”的收益分配机制，探索引导社会资本参与农房改造和农村闲置宅基地发展新产业新业态，截至2018年底，武汉市共利用农村空闲农房超过1万户，吸纳社会投资156.89亿元，实现农民增收25.97亿元。
四川省邛崃市
近年来，四川省邛崃市以“重产出、控新增、去库存”为抓手，加大存量土地再利用力度，提高节约集约用地水平，共计盘活建设用地1833.68亩，其中农村集体建设用地351.2亩，闲置和低效工业用地1482.48亩。
完善政策措施。相继出台《邛崃市深化集体建设用地开发利用机制创新实施方案》（邛深改办〔2017〕4号）、《2018年邛崃市批而未供、闲置土地及低效工业用地整改目标任务分解表》（邛国土资〔2018〕263号）等文件。
强化产业发展规划。按照“产镇、产村一体”的理念，规划编制打破镇域、村域界线，将规划编制放在一个区域或功能片区的层级上来考虑，为商贸业、乡村旅游业留足发展空间。
创新集体建设用地开发利用方式。对于土地权属无争议且在第二次全国土地调查中予以认可的现状集体建设用地，探索完成初始确权后通过流转的方式登记给实际使用权人的新方式；将增减挂钩项目和农民集中建房整理项目节余的集体建设用地指标，落到符合规划的区域后，以集体建设用地公开出让的方式流转并开发利用。
探索农村宅基地自愿有偿退出。依托灾后重建和增减挂钩政策，引导农民自愿有偿退出农村宅基地。例如：在灾后重建前的冉义镇高标准基本农田项目中， 603户1940人按7万元/亩标准自愿有偿退出农村宅基地，退出面积716亩；灾后恢复重建过程中，又有534户退出农村宅基地。
盘活闲置土地和低效用地。通过政府收储、二次招商的方式盘活闲置用地250亩；分别通过约谈促建、司法拍卖和政府搭台、企业自主收购的方式，盘活低效用地442.48、505亩和285亩。例如：某公司2015年9月摘牌取得77亩土地拟建设涂料项目，后未按合同约定缴纳土地价款，经多次催告无果，邛崃市规划和自然资源局向法院提起诉讼，用司法拍卖的方式依法按程序实现“腾笼换鸟”。
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