评析宅基地：政策能批了，要求严管了，可以退出了，允许流转了，政府盯上了，资本介入了

2014年，笔者曾带领一个专题调研组，利用近半年时间深入农村，对宅基地问题进行过深入调研。当时对宅基地管理方面存在的问题，主流观点认为主要是一户多宅、超标准用地、私批乱建、私下买卖等，其实这都是表面现象，不是根本性问题。调研结束后，当时我得出的结论是四句话十二个字：“批不了，管不住，退不出，流不动”。

六七年过去了，那么目前又是什么现状呢？我认为可以总结为这样几句话：“政策能批了，要求严管了，可以退出了，允许流转了，政府盯上了，资本介入了”。

先说改革情况。农村宅基地问题复杂而敏感，涉及农民切身利益，对宅基地制度改革，国家把握的总体原则是：稳慎推进。

2015年，在全国33个县（市、区）开展了农村宅基地制度改革试点。但这次试点成果未达成共识，决策层似乎也不满意。因此，在2019年《土地管理法》修正中，对宅基地管理问题只是提出将农村村民住宅用地的审批权由“经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”调整为“由乡（镇）人民政府审核批准”。另外就是针对农村出现楼房化、社区化新趋势，提出了“户有所居”，不再仅规定“一户一宅”。

第一次试点不成功，那就再搞一次试点。2020年6月，中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》。2020年9月，中央农办、农业农村部召开深化农村宅基地制度改革试点电视电话会议，在104个县（市、区）和3个地级市启动新一轮农村宅基地制度改革试点。新一轮改革试点重点围绕宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，在宅基地使用权流转、抵押和退出等9个方面开展探索。

在开展试点的同时，围绕如何解决“批不了，管不住，退不出，流不动”难题，从国家到省级层面，坚持政策先行，目前已出台了一些新的规定。 

政策能批了

批不了，而且长期批不了宅基地，既是各地多年来面临的老问题，也是一大难题。主要原因其实并不复杂，就是在建设用地供应相对紧张的背景下，地方政府考虑的是优先保障城镇和开发区用地，不愿意或者说也没怎么考虑为农村新增宅基地安排规划规模和新增用地指标，同时如何落实占补平衡也是难题。

那怎么办呢？该批也得批，不批也不行呀。2020年7月29日，自然资源部、农业农村部印发《关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》（自然资发[2020]128号）。这个文件“含金量”很高，可以说从政策方面解决了“批不了”问题。

这个文件核心内容有三条：一是针对“没空间”，提出在县、乡级国土空间规划和村庄规划中，要为农村村民住宅建设用地预留空间。二是针对没“没指标”，提出指标单列，原则上不低于新增建设用地计划指标的5%，年底实报实销。当年保障不足的，下一年度优先保障。三是针对“没法补”，提出对农村村民住宅建设占用耕地的，由县级自然资源主管部门统一落实占补平衡，不得收取耕地开垦费。县域范围确实无法落实占补平衡的，可按规定在市域或省域范围内落实。

但这些好政策能否真正落地，从实际情况看，还需要打两个问号。

一是在这次编制国土空间规划时，由于各地仍然普遍面临规划规模不足，地方政府仍然考虑优先保障城镇和开发区用地规模，所以即使想给农村安排一些空间，恐怕也是心有余而“地”不足。另外就是，一些地方村庄周围全被划为永久基本农田，怎么批？国土空间规划还在编制之中，大多数地方还没有编制村庄规划，怎么批？一些地方大搞合村并居，怎么批？

二是由县级统一解决占补平衡问题，对一些补充耕地指标比较充足的地方可能行得通，但对一些主要通过异地购买补充耕地指标过日子的地方，让地方政府拿钱去为农民盖房购买补充补充耕地指标，地方财力比较好的地方有可能，但财力不足的地方恐怕也是有心无力。 

要求严管了

过去为什么管不住？客观原因无非是因为批不了。你不批不等于农民不盖房，儿子长大了要分户另过，娶妻生子，用地合法不合法的，是不是占了耕地，管他呢，先盖了再说。当然，也有一些地方乡村两级主动“担当”，村里开个会，乡里收点费，自己决定放几块宅基地吧。这种情形，叫合理不合法。当然，管不住，也与基层执法监管部门不想管、不愿管，想管也管不住有关。

不管肯定不行，那怎么办呢？2020年7月3日，国务院开了一个会，这次会议很重要，主要就是提出在全国开展专项整治行动，重点解决农村乱占耕地建房问题。会议明确，以7月3日为界，7月3日之前未经批准占用耕地建房的，属于存量违法，先开展摸底排查，然后试点先行，研究一些办法，分步分类处置；7月3日之后，下达禁令，要求绝不允许再有增量，实行“零容忍”。什么叫“零容忍”，就是发现一个坚决拆除一个，不讲条件、不讲理由，而且既查事又查人，对基层监管部门继续“睁一眼闭一眼的”，严肃追责问责。

为此，2020年7月29日，自然资源部、农业农村部印发《关于农村乱占耕地建房“八不准”的通知》（自然资发[2020]127号），提出了“八不准”：一是不准占用永久基本农田建房。二是不准强占多占耕地建房。三是不准买卖、流转耕地违法建房。四是不准在承包耕地上违法建房。五是不准巧立名目违法占用耕地建房。六是不准违反“一户一宅”规定占用耕地建房。七是不准非法出售占用耕地建的房屋。八是不准违法审批占用耕地建房。 

国家的政策和要求很明确，就是坚持堵疏结合，该批的要批，农民盖房合理用地需求要保障，不能老是不批，但坚决不允许再继续乱占耕地建房了。

一年过去了，实际成效如何呢？客观说，成效不太让人满意。虽然从去年7月3日以来，农村乱占耕地建房问题总体得到一定遏制，违法占地数量较过去出现明显下降，但各地仍然是星星点灯，屡禁不止。截止目前，自然资源部已7次公开通报了345起农村乱占耕地建房典型案例。也就是说，虽然中央三令五申，国家严管严查，但还是没有真正管住，没有实现“零新增”。管不住的主要原因就是一些地方党委、政府政治站位不高，主要领导重视不够，乡村两级监管缺失，“八不准”宣传不到位、压力传导不到位、责任落实不到位、巡查制止不到位，还没有打通最后“一公里”，没有形成“听说严、不能建，谁顶风、马上拆”的社会氛围。

最不能理解的是，到底应该由谁来管？新修正的《土地管理法》七十八条规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由农业农村部门负责查处。但农业农村部门却对“地类”提出异议，认为农村村民违法在耕地上建住宅不应该由农业农村部门查处。于是，各地农业农村部门与自然资源部门因宅基地执法职责纷纷上演“扯皮”大戏。实在没办法，广东、江西、河北、广西等地先后提出；让乡镇去管吧！

农业农村部公开答复：新修订的《土地管理法》赋予了农业农村部门宅基地改革和管理有关工作职责。按照有关规定，宅基地是农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，耕地属于农用地，宅基地与耕地地类性质不同。因宅基地用地建房审批管理涉及农业农村、自然资源等多个部门，各地对土地管理法中有关执法条文存在不同理解。下一步，我部将加强与司法部、自然资源部等部门的沟通，争取通过《土地管理法实施条例》修订等工作，对执法有关问题予以明确。

可以退出了，允许流转了

 针对宅基地“退不出、流不动”问题，在法律层面，新修正的《土地管理法》提出“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”

在国家政策层面，从2017年以来，为盘活利用农村闲置宅基地和闲置农房，主要提出允许农村居民与城镇居民合作建房，鼓励利用闲置住宅发展符合乡村特点的休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验、创意办公、电子商务等新产业新业态，以及农产品冷链、初加工、仓储等一二三产业融合发展项目。

各省份也有一些具体的政策性规定。比如，2021年6月28日，河北省委农村工作领导小组印发《农村闲置宅基地盘活利用指导意见》（冀农组[2021]2号），在流转方面提出：在村内可以转让、赠与、互换，允许对外出租，宅基地流转行为可在县（市、区）农村产权流转交易市场进行交易鉴证，需要变更登记手续的到不动产登记部门办理。在退出方面提出：一是无偿拆除退出，二是有偿自愿退出，三是暂时退出（退出使用权保留资格权），四是永久退出等。

▲2021年6月9日，河北省滦平县农村产权交易中心为来自北京的市民发放《合作建房房屋使用权（租赁）鉴证书》。

通过逐步建立完善退出、流转等机制，盘活利用闲置宅基地和闲置住房，是大势所趋，但也有一些问题需要进一步研究。比如对盘活利用宅基地，本来因为宅基地执法职责，农业农村部门与自然资源部门就扯不清，对改变了原宅基地实际用途，如果出现违法行为，到底由哪个部门来负责查处？

再比如，如何将闲置宅基地在依法自愿有偿的前提下收回改变为集体经营性建设用地，宅基地产权如何处置，土地收益如何分配等等，都需要深入探索。

政府盯上了，资本介入了

政府盯上了，资本介入了，是近年来出现的新情况，而且争议很大。

除一些必须的异地整村搬迁和新农村建设项目外，一些地方利用城乡建设用地增减挂钩政策，为给城镇和开发区获取更多的发展空间和用地指标，打着建设新农村的旗号，将目光盯上了农村的宅基地，大搞合村并居，或强迫农民上楼进社区。比如山东一些地方在推行合村并居中被指“民心工程”变“民怨工程”，被迫叫停。也有一些地方，在实施增减挂钩中，遗留下大量建新不拆旧问题。

在一些地方，社会资本也开始介入宅基地盘活利用，当然从政策层面，也是允许的。比如2019年9月30日，农业农村部出台的《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》提出：引导有实力、有意愿、有责任的企业有序参与盘活利用工作。

但社会资本的介入，也出现一些新问题，最为突出的就是催出了一批新的小产权房。比如有的企业打着“民宿”旗号，将整村拆迁，重新规划，利用原有村庄建设用地盖别墅，与购房者签订50年协议，公开对外出售。

早在2017年12月，原国土资源部、国家发展改革委出台的《关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障的通知》（国土资规[2017]12号）就提出：在充分保障农民宅基地用益物权、防止外部资本侵占控制的前提下，探索农村集体经济组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，按照规划要求和用地标准，改造建设民宿民俗、创意办公、休闲农业、乡村旅游等农业农村体验活动场所。

但资本的逐利性，企业的投机性，决定了在基层监管缺失的前提下，社会资本的介入，未必就是好事儿。

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