新修订《土地管理法实施条例》主要亮点和四大“遗憾”

新修正的《土地管理法》已于2020年1月1日施行，但与之配套的《土地管理法实施条例》却有点“难产”。有的省份只能先行一步，比如2021年1月15日，江苏率先出台了新修订的《江苏省土地管理条例》，其他省份也都基本形成了征求意见稿，但没敢抢跑。盼望着，盼望着，修订后的《土地管理法实施条例》终于出台了，自2021年9月1日起施行。

新《条例》虽然有不少亮点，可概括为“四个一、四个严禁、七个明确”但也有些长期困扰基层的问题还是没有得到解决，留下了四大“遗憾”。

一个加重：主要是加重了对土地违法行为的处罚力度。这次修订《条例》在处罚方面修改力度最大，主要是补了两个“漏洞”，一是增加了违法占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼应当承担的法律责任规定，二是解决了没收的新建的建筑物和其他设施交给谁的问题。当然，最重磅的是大幅提高了对违法占地、违法转让等违法行为罚款的处罚额度。比如此前对违法占地的处罚额度是每平方米30元以下，这次提高到了100—1000元，也就是说，今后对违法占地，要罚就罚个“倾家荡产”。

一个优化：主要是针对建设用地审批难、审批慢、程序复杂等问题，立足“放管服”改革，进一步优化建设用地审批流程。新《土地管理法》已调整农用地转用审批权限，取消了省级人民政府批准的征地报国务院备案。随后，2020年3月1日，国务院印发《关于授权和委托用地审批权的决定》，2020年3月6日，自然资源部印发《关于贯彻落实<国务院关于授权和委托用地审批权的决定>的通知》。2021年7月8日，安徽省政府率先发布《关于委托用地审批权的决定》，提出将依法由省政府审批的分批次农用地转用、土地征收及城乡建设用地增减挂钩实施规划事项，委托给设区市和县级市、省直管县人民政府批准，应该说在“放权”方面力度很大。新《条例》主要是对建设用地审批流程做了进一步优化。

一个细化：一是细化土地征收程序。新《土地管理法》对土地征收范围、程序、补偿标准方面已有新的规定，新《条例》主要是对征地程序具体细化。

一个延长：在保留临时用地的期限一般不超过二年规定的基础上，新《条例》主要是提出对建设周期较长的交通、水利、能源等基础设施建设使用的临时用地，期限可延长到四年。

四个禁止：主要针对近年来一些地方政府和社会资本“盯上”了宅基地这块蛋糕，尤其是山东等地大力推行“合村并居”引发的问题，提出了“四个禁止”规定：一是禁止违背农村村民意愿强制流转宅基地，二是禁止违法收回农村村民依法取得的宅基地，三是禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件，四禁止强迫农村村民搬迁退出宅基地。

七个明确：一是明确严格控制耕地“非粮化”。这是着眼国家粮食安全，在过去强调遏制“非农化”基础上，提出对耕地实行特殊保护，规定严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地。今年出台的《乡村振兴促进法》也有这样的规定：严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地。二是明确耕地保护的责任主体。过去一直这样要求，这次主要是从行政法规层面予以明确，提出耕地保护的责任主体是省级人民政府。三是明确建立耕地保护补偿制度。这也是有些地方已经探索和实践的做法，这次也是从行政法规上做出明确规定。四是明确集体经营性建设用地入市交易规则。允许集体经营性建设用地入市，与国有建设用地同权同价，是新《土地管理法》重大突破，新《条例》主要是进一步明确了入市交易规则，但具体操作性办法还要等待国家出台《关于稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市工作的指导意见》。五是明确构建国土空间规划管理制度。没有太新的内容，主要是将一些政策性规定上从行政法规层面予以明确。六是明确土地督察内容。新《土地管理法》将国家土地督察制度上升为法律制度，《条例》主要是明确了土地督察的六大核心内容。七是明确挂牌出让法律地位。

另外，新《条例》还有不少新的规定。比如：限制了未利用地开发利用，规定具有重要生态功能的未利用地应当依法划入生态保护红线，实施严格保护。明确了抢栽抢建不予补偿，提出自征收土地预公告发布之日起，任何单位和个人不得在拟征收范围内抢栽抢建；违反规定抢栽抢建的，对抢栽抢建部分不予补偿等。

当然，新修订的《土地管理法实施条例》也留下了一些遗憾，基层盼望的一些难题还是没有给出解决方案。主要是四个问题：

一是严格约束规划修改问题。由于土地利用总体规划和城乡规划缺少刚性约束，长期以来普遍存在调整过于随意和频繁问题，可以说地方“想怎么改就怎么改，想什么时候改就什么时候改”，有的地方甚至出现为违法用地项目在永久基本农田“开天窗”的怪事儿。但这次修订《条例》没有明确什么情形才可以调整国土空间规划，也没提怎么调。目前正在起草《国土空间规划法》，只能寄希望于在此新法中予以明确。但已出台的《江苏省土地管理条例》对此问题非常重视，通过地方立法以增强规划的刚性约束，提出只有三种情形可以按照法定程序修改国土空间规划，即国家重大战略调整、重大项目建设、行政区划调整。

二是对违法占用建设用地、未利用地上建筑物的处置问题。现行的《国土资源违法行为查处工作规程》提出：“违法占用的土地为建设用地和未利用地的，对地上建设物和其他设施，由违法当事人与合法的土地所有者或使用者协商处置，涉及违反《城乡规划法》的，应当转交城乡规划主管部门处理。”在实际执法中，这条规定一方面存在争议，一方面很难操作。但新《土地管理法》，新《条例》，对这种情形仍未作出明确具体规定。目前只有新修订的《江苏省土地管理条例》对这个问题给出了明确规定：“违反国土空间规划，未经批准，或者采取欺骗手段骗取批准，或者超过批准的数量非法占用建设用地、未利用地的，由自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以按照非法占用土地每平方米一百元的标准处以罚款”。

三是关于农业农村部门与自然资源部门对宅基地执法的职责争议问题。新《土地管理法》实施后，由于农业农村部门对“地类”出现不同理解，导致各地因宅基地执法普遍出现扯皮问题。《土地管理法实施条例》（送审稿）曾针对《土地管理法》第七十五条作出解释，提出：“农村村民擅自在耕地上建住宅的，依据《土地管理》第七十八条规定，由县级以上人民政府农业农村主管部门进行处罚。”但这次修订的《条例》，最终没有采纳了这条解释性规定，关于宅基地执法职责争议问题，还是没有得到根本解决。

四是关于增加行政强制权问题。这个问题一直争议很大。一种观点认为基层自然资源部门在制止违法用地阶段，缺少“长牙齿”的执法手段，只能动口不能动手，难以将违法用地“消灭在初始，解决在萌芽”，造成后期执法难度大、成本高；一种观点认为，自然资源部门如果拥有行政强制权，会引火烧身，增加责任风险。《土地管理法实施条例》（送审稿）曾提出：“对责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出行政处罚决定的机关可以查封、扣押施工设备和材料。”但这次修订的《条例》，也没采纳这条规定，也就是说，在土地执法中，依据《土地管理法》《土地管理法实施条例》，自然资源部门仍然没有行政强制权。赋予自然资源部门行政强制权问题，比如查封、扣押权，也只能依靠省级《条例》自行解决了。

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