自然资源与生态环境保护部门如何划分执法职责

2020年2月28日，生态环境部印发《生态环境保护综合行政执法事项指导目录》（2020年版），将自然保护地（包括国家公园、自然保护区、自然公园。自然公园又包括森林公园、湿地公园、风景名胜区、沙漠公园、海洋公园、地质公园）内非法开矿、采石、挖沙、建设等违法行为统一纳入生态环境部门综合执法清单。

2020年4月10日，国家林业和草原局办公室印发《关于做好林草行政执法与生态环境保护综合行政执法衔接的通知》（点开链接），将此前由林草部门（含自然保护地管理机构）依据《自然保护区条例》《风景名胜区条例》《国家级自然保护区修筑设施审批管理暂行办法》《森林公园管理办法》《陆生野生动物保护实施条例》行使的部分执法权统一移交生态环境保护部门。

一个主动接了，一个主动交了。这两个部门把执法职责划分清楚了，避免了以后扯皮。

自然保护地内的执法，也涉及自然资源部门。自然资源部门依据的是《矿产资源法》《土地管理法》等法律法规。在自然保护地内执法职责划分中，生态环境部门主动接了，但自然资源部门没有明确表态。

自然保护地属于特定区域，既然《生态环境保护综合行政执法事项指导目录》将自然保护地内非法开矿、采石、挖沙、建设等违法行为统一纳入生态环境部门综合执法清单，都应交由生态环境部门统一行使执法职责。

但生态环境部门也提出一个“例外”情形：《自然保护区条例》第三十五条规定：违反本条例规定，在自然保护区进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动的单位和个人，除可以依照有关法律、行政法规规定给予处罚的以外，由县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门或者其授权的自然保护区管理机构没收违法所得，责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施；对自然保护区造成破坏的，可以处以300元以上1万元以下的罚款。

关键是这条：除可以依照有关法律、行政法规规定给予处罚的以外。依据《矿产资源法》，查处非法采矿的执法主体是自然资源部门。也就是说，自然资源部门想管也对，可以依据《矿产资源法》；不想管也对，可以拿《生态环境保护综合行政执法事项指导目录》争辩。真遇到实际问题，尤其要追责问责，这就必然产生争执和扯皮。

同一件事，最忌多家管，而且职责划分不清。比如由于对《土地管理法》七十八条中的地类理解不同，农业农村部门和自然资源部门就农村村民违法占用耕地建住宅问题，长期争扯不清。

再比如，因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，到底归那个部门管呢？

《土地管理法》第七十五条：违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门等按照职责责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

本条款没有具体说明因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，执法主体是自然资源部门，还是农业农村部门，但没提生态环境保护部门。

对此，三个部门都有表态：

《自然资源部行政处罚事项清单》明确：因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，不属于自然资源部门行政处罚事项。

农业综合行政执法事项指导目录（2020年版）》表述是：“对非法占用耕地等破坏种植条件，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化行为涉及农业农村部门职责的行政处罚”。

最不理解的是，《生态环境保护综合行政执法事项指导目录》（2020年版）也将对“因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的”行政处罚纳入生态环境保护综合执法事项。这样就形成了依据同一法律规定，出现两个执法主体，到底归谁管呢？

2021年12月24日，新颁布的《湿地保护法》（点开链接）规定的执法主体是林草部门，这个没什么争议，由林草部门一家管。

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