“二调”和“三调”都是建设用地，能翻建吗？

先介绍三个涉及用地方面的常识：

首先，什么是“二调”和“三调”。《土地调查条例》规定：国家根据国民经济和社会发展需要，每10年进行一次全国土地调查；根据土地管理工作的需要，每年进行土地变更调查。所谓“二调”，就是第二次全国土地调查，成果统计到2009年底。“三调”，就是第三次全国土地调查，成果统计到2019年底。

其次，违法用地，不仅是只指占了耕地等农用地，未经合法批准占了建设用地、未利用地，也同样是违法用地。

第三，什么是卫片执法。简单说，就是现在发现违法用地，除基层日常巡查外，主要依靠卫星，卫星相当于天上的巡警，只要你动工建设，地貌和颜色发生变化，都会被卫星拍成照片，叠加相关数据后下发各地核查整改，行话叫“图斑”。所以，别有任何侥幸心理，这就叫“人在做，天在看”。（推荐阅读：别侥幸，违法占地躲不了，卫片执法是咋整的？有什么新的政策要求?）

地类，在认定违法用地中只是因素之一。认定是不是属于违法用地，主要综合考虑五大因素：

一是规划问题。主要看是不是符合土地利用总体规划，依据土地管理法规定；涉及农用地的，符合规划的没收，不符合规划的拆除。

二是地类问题。地类包括农用地、建设用地、未利用地三大类，农用地又分为耕地、林地、草地、园地等，建设用地分为经依法审批的和未经依法审批的（也就是无权源建设用地）。（推荐阅读：“三调”土地分类）

三是转用问题。农用地和未利用地转为建设用地，必须履行转用审批手续，这叫用途管制，农村集体所有的土地转为国有的，还要办理征地手续。（推荐阅读：目前用地审批有哪些新的调整和变化）

四是供地问题。即使使用的土地已办理了农转用手续，但还没有办理供地手续，这种情形叫未供即用，同样属于违法用地。《土地卫片执法图斑合法性判定规则》明确：卫片图斑下发时，已依法办理农转用手续，但未办理供地手续，即开始占用土地，属于新增非农建设违法用地。

五是登记问题。只有经过登记的建设用地使用权，才具有法律意义上的物权（推荐阅读：《民法典》中涉及自然资源的有关规定）。也就是说，这块地是不是属于你，要看登记，要看你手里有没有不动产登记证。有人拿着一个村里开的一纸证明，非要说这块耕地是他家宅基地，这叫不懂法。（推荐阅读：宅基地咋成耕地了？看记者调查和问题分析）

你占用的如果是建设用地，也要先区分两种情形：一种是合法的建设用地；一种是无权源建设用地（没有办理过农地转用手续，未经确权登记的）。

无权源建设用地，实际中存在“二调”和“三调”都是建设用地的情形。按照2022年6月2日，自然资源部办公厅印发的《关于明确土地卫片执法地类套合统计规则的通知》（自然资办函【2022】974号）规定，对无权源建设用地，可追溯到“二调”的基础成果数据，如果“二调”是建设用地，即判定为建设用地。

还有一种情形，“二调”是建设用地，“三调”是耕地，这种情形就不用向前追溯了，可以直接判定为耕地。

对判定为建设用地的，建筑物如何处置呢？《国土资源违法行为查处工作规程》提出：违法占用的土地为建设用地和未利用地的，对地上新建建筑物和其他设施，由违法当事人与合法的土地所有者或使用者协商处置，涉及违反《城乡规划法》的，应当转交城乡规划主管部门处理。通俗说：就是退地、罚款，依据《土地管理法》是无法拆除或没收的，这是《土地管理法》规定的一个漏洞。如适用《城乡规划法》，可以拆除。

目前有两个省级条例，明确了违法占用的土地为建设用地和未利用地的，对建筑物如何处置。

《江苏省土地管理条例》明确规定：违反国土空间规划，未经批准，或者采取欺骗手段骗取批准，或者超过批准的数量非法占用建设用地、未利用地的，由自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以按照非法占用土地每平方米一百元的标准处以罚款。

《广东省土地管理条例》明确规定：对违反国土空间规划擅自占用建设用地、未利用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合国土空间规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处非法占用土地每平方米一百元以上一千元以下的罚款。

所以，“二调”和“三调”都是建设用地的，但只要没有取得合法用地手续，就属于违法用地，虽然没占耕地，如果现在翻建被发现后，也要被处罚。

再解释一下为什么不建议现在翻新、翻建。

2020年7月3日，国务院召开农村乱占耕地建房问题整治工作电视电话会议，提出对新增农村乱占耕地建房问题采取“零容忍”的态度。具体规定是：2020年7月3日以后，违法占用耕地新建、扩建、续建、翻建或非法出售的房屋，均属顶风违建。同时，提出对2020年7月3日之前的存量问题，从实际出发，试点先行，分步整治、分类处置，重点整治强占多占、非法出售等恶意占用耕地建房行为。

也就是说，以2020年7月3日为时间节点，之后的“零容忍”，之前的先搞试点，试点结束后，会出台具体处置政策，包括什么情形可以保留和补办手续，什么情形必须拆除或没收等。

这就是为什么建议多年没有合法用地手续的（包括住宅类、产业类、公共公益类），先别轻举妄动！不动属于存量，等待国家出台政策，可能还有保留和补办手续的可能，如果非要现在翻新、翻建，只要被卫片发现，就属于顶风违建。

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